露天煤礦土地復墾監管研究范文

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摘要：鄂爾多斯煤炭資源富集，露天煤礦數量多規模大，礦山企業開采造成的土地破壞問題較為突出，露天煤礦土地復墾存在監管體系不健全、重視程度不夠、部門多頭監管和信息不對稱等問題。文中針對這些問題，提出加強露天煤礦土地復墾監管的對策建議。

關鍵詞：鄂爾多斯；露天煤礦；土地復墾；監管

隨著鄂爾多斯地區煤炭工業的快速發展，煤炭開采加劇土地資源和環境破壞，使礦區生態環境日益惡化［1］，嚴重影響周邊群眾的生活和生產，加強露天煤礦土地復墾監管意義重大且勢在必行。

1.露天煤礦土地復墾監管存在的問題

（1）監管體系不完善，機構不健全。鄂爾多斯露天煤礦土地復墾實行分級負責、屬地管理模式。經過幾年的探索和實踐，鄂爾多斯各級政府雖然成立了土地復墾領導小組，初步建立起露天煤礦土地復墾政府監管體系。從運行效果看，土地復墾領導小組作用發揮不明顯，各級政府對露天煤礦土地復墾的監管體系還不夠完善、科學有效。從監管現狀來看，多數旗縣地區未成立專門的土地復墾管理機構，對露天煤礦土地復墾的監管，還只是國土、環保、林業和煤炭等部門，按照各自職能以及各部門內設科室或二級單位負責。整體存在的監管職能較為分散，力量不夠集中，機構不夠健全等問題。

（2）重視程度不夠，監管執行不力。鄂爾多斯露天煤礦開采年限不長，管理經驗不足。從政府監管來看，各級政府對露天煤礦土地復墾管理認識的高度還不夠，存在“重經濟效益、輕復墾治理”的現象，沒有將露天煤礦土地復墾的監管、隊伍和信息平臺建設等問題列入重要議事日程。各級政府對成立專門土地復墾管理機構以及監管模式等問題一直處于摸索階段，對露天煤礦土地復墾監管的重視程度還不夠。從管理部門來看，對土地復墾的日常監督檢查、技術指導和跟蹤服務不夠，管理制度不夠健全，執行考核不夠嚴格。對土地復墾事前、事中和事后監管力度不夠，往往重驗收輕監管，存在監管盲區。

（3）部門多頭監管，政策落實不到位。鄂爾多斯對露天煤礦土地復墾管理，除自然資源部門管理外，還有林業、環保、農牧、煤炭等部門。各部門按照各自職能職責和執行的有關法律進行監督管理，在日常監管中，各自執行各自的法律法規和政策規定，各自執行各自的收費標準和驗收科目，存在部門多頭管理問題。由于相關法律法規及政策標準對露天煤礦土地復墾規定的內容存在差異，側重點不同，各監管部門為達到各自目標和利益的最大化，往往會產生矛盾沖突。各管理部門由于行業不同、隸屬關系不同，往往各管一行、各自為政。按照我國土地復墾有關法律法規等規定，露天煤礦土地復墾的監管和驗收主要由自然資源管理部門負責，但鄂爾多斯露天煤礦占用林地的地塊由林業部門審批，并負責相應土地的復墾監管。因國土、林業、環保、農牧、煤炭等部門相互之間協商配合不夠，對露天煤礦土地復墾標準和要求不一致，存在重復監管、推諉扯皮等問題，使得露天煤礦對土地復墾較為被動，甚至應付了事，導致露天煤礦土地復墾治理成本增高，治理難度加大，各級政府制定的露天煤礦土地復墾政策和重大決定不能有效落實到位。

（4）信息不對稱，政府監管失靈。鄂爾多斯各地各部門專門從事露天煤礦土地復墾監管的人員較少，專業技術人員更少，專業水平參差不齊。由于監管人員專業認知有限，僅憑已有的知識和經驗進行判斷和監管，這樣就會造成信息不對稱。地方政府為實行當地利益最大化，在做好土地復墾管理的同時，也會追求經濟效益，產生與上級政府和管理部門的利益博弈。在一定程度上，地方政府及有關部門也會隱瞞一定信息，出現信息報送不完全，這樣就造成上級政府和地方的信息不對稱，從而影響露天煤礦土地復墾的監管、政策制定，出現政府監管失現象。

2.露天煤礦土地復墾監管的建議

（1）加強監管體系建設，組織領導到位。各地在現有露天煤礦土地復墾監管基礎上，充分整合各類資源，規范監督管理，建立健全露天煤礦土地復墾監管體系。在縱向管理上，由市人民政府牽頭負責，形成市級、旗（區）級和鄉鎮（蘇木）土地復墾三級管理體系，明確各級政府和管理部門對露天煤礦土地復墾的監管職能職責和任務目標，形成一級抓一級，層層抓落實的良好格局。同時市級各管理部門應充分發揮監管指導作用，加強對下級部門的業務有效指導和督促檢查。在橫向管理上，形成露天煤礦土地復墾領導小組抓總、統籌協調，露天煤礦土地復墾主管部門主導，相關部門各負其職、各盡其責、協同配合的工作機制，切實發揮領導小組的領導作用及綜合協調能力，政府通過監督檢查和年度目標考核等手段，充分調動和發揮各部門的主動性和監管職能。各管理部門內部，應建立土地復墾監管責任機制，明確具體監管部門、具體監管任務、具體監管責任和具體監管人員。各級政府及管理部門認真落實主要領導負總責，分管領導具體負責，其他領導一崗雙責的領導機制，不斷健全露天煤礦土地復墾政府監管體系，形成齊抓共管的良好局面，實現對露天煤礦土地復墾的科學監管。

（2）加強干部隊伍建設，管理培訓到位。露天煤礦土地復墾監管專業技術強、涉及領域廣，只有一支懂專業、素質高、本領強的管理隊伍，才能加強對露天煤礦土地復墾監管。因此，各級黨委和政府，特別是各級主管部門應重視和加強土地復墾管理隊伍建設，組建露天煤礦土地復墾專門管理機構、配備專業管理人員，在人、財、物等方面給予全力支持。選拔工作領導能力強、基層經驗豐富、專業水平高的人員充實到露天煤礦土地復墾管理機構。重視露天煤礦土地復墾干部的培訓、交流和使用，鼓勵后備干部、新提拔干部和中青年干部到基層土地復墾機構工作，采取脫崗培訓、業務培訓、技能培訓和鼓勵自學等形式，加大培訓學習力度，切實豐富監管人員的知識和技能，不斷增強干部隊伍的活力和能力。采取競爭上崗、業務能力考核、招聘專業技術人才等方式，提高監管人員業務能力，消除管理部門及人員與礦山企業的信息不對稱。不斷加強露天煤礦土地復墾監管隊伍建設，全面提升對土地復墾的監管水平。

（3）加強制度機制建設，監管措施到位。各級政府及管理部門應高度重視露天煤礦土地復墾制度機制建設，做到用制度管人管事。通過建立考核制度，明確各級政府、國土、環保、林業、農牧、煤炭等相關部門在土地復墾監管中的職能職責，做到各負其責、各盡其職，并嚴格落實考核。通過建立監督檢查制度，健全各級政府統籌協調、部門聯動的土地復墾管理機制，不斷強化土地復墾監管工作。通過建立共同責任機制，形成黨委領導、政府負責、部門協調、公眾參與、上下聯動的土地復墾管理模式，明確各部門目標任務，防止推諉扯皮。另外，還要引進公眾參與和大眾監督構建多種監督機制，實行多措并舉的監管方式。有條件的旗縣地區，可探索成立露天煤礦土地復墾專門工作機構，通過整合相關部門土地復墾監管職能，實現對露天煤礦土地復墾的“一站式”服務和監管，杜絕重復監管和多頭管理等問題。從露天煤礦土地復墾的事前、事中和事后切實加強監督檢查，做到橫向到邊，縱向到底，不留死角，不留盲區。露天煤礦土地復墾相關管理部門充分運用法律、行政和技術等手段，采取信息報備、行政審批、檢查驗收和行政處罰等措施，對不按照要求開展土地復墾的露天煤礦依法處置，如國土部門停止新增用地申報，對超期使用的土地依法實施罰款，列入礦業權勘查開采公示異常名錄；環保部門從破壞環境的角度實施相應的處置或處罰；煤炭部門采取停止煤炭準銷等措施，督促煤礦企業主動履行復墾義務。對露天煤礦土地復墾工作實行一票否決制度，采取樹立復墾綠化示范點、倒排復墾時間表、掛牌督辦等措施，強化露天煤礦土地復墾監管力度。不斷提高管理部門依法行政能力，提升土地復墾執法監管水平。實現露天煤礦土地復墾時時監督、處處檢查，通過源頭防控，爭取將土地復墾違法違規行為發現在初始，解決在萌芽［3］。

（4）加強信息平臺建設，獎勵懲罰到位。各級政府和監管部門務必高度重視露天煤礦土地復墾工作，將土地復墾及有關信息納入政府和相關部門年度實績與年終目標考核。在現有監管的基礎上，充分調動各種資源，利用現代技術手段，由露天煤礦土地復墾主管部門牽頭負責，相關部門積極配合，共同打造露天煤礦土地復墾綜合信息監管平臺，采取大數據管理模式，將露天煤礦基本情況、開采情況、土地復墾情況、日常監管、定期檢查、適時監督、依法處罰、警示預警等所有信息，全部納入監管平臺，實現信息共享，打破土地復墾監管信息不對稱和部門監管壁壘。各級政府采取露天煤礦土地復墾警示通報等方式，定期對轄區內土地復墾實施情況、監督檢查情況和有關信息等進行通報。對露天煤礦土地復墾監管開展好的地區予以通報表揚，在用地政策上給予傾斜，對工作業績突出的人員，優先提拔使用。對露天煤礦土地復墾差、問題多、監管不到位的地區要通報批評，責令限期整改，在用地政策上適當限制，取消地區評優。對不積極整改或整改不力且情節嚴重的地區，要嚴肅追究有關人員的責任并問責。對各地露天煤礦土地復墾的好做法和好經驗應加強宣傳報道，不斷營造露天煤礦土地復墾的良好氛圍。

參考文獻：

［1］馬洪偉,吳迪,陳永平,史文宏,田樹昆.對鄂爾多斯地區中小型露天煤礦礦區土地復墾與生態重建工作的幾點思考[J].露天采礦技術,2012(S2):89-93.

［2］張弘,白中科,王金滿,等.礦山土地復墾公眾參與內在機制及其利益相關者分析[J].中國土地科學,2013(08):81-86.

［3］張海榮.鄂爾多斯露天煤礦土地復墾政府監管問題研究[D].內蒙古大學,2016.

作者：張海榮 張罡偉 單位：內蒙古廣納煤業有限責任公司