退耕還林工程探討范文

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根據(jù)國(guó)務(wù)院《退耕還林條例》，退耕還林工程除了保護(hù)生態(tài)的目標(biāo)之外，還兼顧農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等目標(biāo)。對(duì)于退耕農(nóng)戶(hù)，國(guó)家給予補(bǔ)助，黃河中上游地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助200斤糧食和20元現(xiàn)金。栽植經(jīng)濟(jì)林的，補(bǔ)助期為5年，栽植為生態(tài)林的，補(bǔ)助期為8年，退耕還草的補(bǔ)助2年。［3］甘肅省的退耕還林工程于1999年開(kāi)始試點(diǎn)，省內(nèi)各地方政府對(duì)退耕還林試點(diǎn)有著很高的熱情，紛紛向省政府索要任務(wù)。后來(lái)，省政府不得不在上報(bào)國(guó)家計(jì)委并獲批準(zhǔn)之后，在不擴(kuò)大退耕還林面積的情況下，曾兩度擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。［4］Z村在這次試點(diǎn)中獲得了500畝生態(tài)林任務(wù)，分別分給甲村200畝、乙村300畝，栽植的樹(shù)種為花椒。村民一開(kāi)始對(duì)退耕還林有很大的熱情。前文已提及，Z村的小麥平均畝產(chǎn)量只有兩三百斤，一些朝陽(yáng)的山坡地，根本達(dá)不到這個(gè)產(chǎn)量。算上生產(chǎn)過(guò)程中投入的農(nóng)藥、化肥以及勞動(dòng)成本，收益更低。如果將這些土地退耕還林，農(nóng)民就可以獲得國(guó)家提供的糧食及現(xiàn)金補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一個(gè)間接來(lái)自土地的穩(wěn)定收益。此外，對(duì)于村莊來(lái)說(shuō)，退耕還林也會(huì)改善村莊的自然環(huán)境。

2007年，退耕還林補(bǔ)助期結(jié)束之后，為了解決退耕還林農(nóng)戶(hù)生活困難的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)退耕農(nóng)戶(hù)進(jìn)行繼續(xù)補(bǔ)貼。按照補(bǔ)貼政策，Z村的每畝退耕地可以獲得各項(xiàng)共計(jì)90元的補(bǔ)助。盡管退耕還林項(xiàng)目在開(kāi)展初期得到了村干部和農(nóng)民的積極支持，但是，Z村的退耕還林項(xiàng)目最終仍然遭遇了失敗。相比當(dāng)?shù)氐囊恍┢渌鷳B(tài)林樹(shù)種，花椒樹(shù)不耐寒、不耐旱，而且易遭受病蟲(chóng)害。這種樹(shù)種的栽植需要精心管護(hù)。在工程項(xiàng)目中，受自然條件等多種因素的影響，Z村的初次造林的成活率很低。但問(wèn)題是后期再?zèng)]有補(bǔ)植。這些沒(méi)有補(bǔ)植的林地，由于不允許再種植農(nóng)作物，逐漸荒蕪，初次造林活下來(lái)的樹(shù)苗，由于后期缺少管護(hù)，也逐漸枯死。時(shí)隔多年之后，Z村的退耕區(qū)大片土地荒蕪，看不到一棵樹(shù)。冬季，經(jīng)常有人放火焚燒枯死的荒草，導(dǎo)致地表漆黑一片。也有一些退耕地被一些在當(dāng)?shù)厝丝磥?lái)比較“勤快的”村民又重新耕種了起來(lái)。而這些年來(lái)，來(lái)自國(guó)家的補(bǔ)貼依然在正常發(fā)放。Z村退耕還林工程的失敗，我們可以認(rèn)為是因?yàn)檎O(jiān)管缺失而造成的。在工程實(shí)施過(guò)程中，縣級(jí)政府向農(nóng)戶(hù)發(fā)放了補(bǔ)助糧款供應(yīng)證、公共財(cái)政補(bǔ)貼明白冊(cè)等以保證退耕還林的補(bǔ)貼資金不被截留。但是，對(duì)于退耕還林的驗(yàn)收工作，縣政府并沒(méi)有重視。根據(jù)當(dāng)?shù)氐摹锻烁€林合同》，退耕還林工程的檢查驗(yàn)收工作應(yīng)該由縣級(jí)人民政府林業(yè)行政主管部門(mén)來(lái)執(zhí)行，但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)縣級(jí)林業(yè)部門(mén)并未嚴(yán)格檢查和驗(yàn)收。不過(guò)，在筆者看來(lái)，Z村退耕還林項(xiàng)目的失敗原因并沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。像退耕還林這樣的工程項(xiàng)目，既符合國(guó)家保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，也能促進(jìn)村莊環(huán)境的改善，農(nóng)民個(gè)人不僅能獲得國(guó)家補(bǔ)貼，還能通過(guò)栽植的林木等獲得一定的收益，而且農(nóng)民在項(xiàng)目初期已經(jīng)表現(xiàn)出很大的熱情，但這樣的項(xiàng)目為何最終會(huì)失敗？在筆者看來(lái)，對(duì)這一問(wèn)題的回答需要從村莊的共同體性質(zhì)說(shuō)起。

村莊是一個(gè)共同體，其成員間關(guān)系比較親密，具備一定的凝聚力和協(xié)同意識(shí)，村民在公共生活中的合作是村莊共同體的基本特征之一。但是，伴隨著現(xiàn)代性的步伐，村莊共同體的生活正受到來(lái)在市場(chǎng)和國(guó)家力量的日益入侵。在當(dāng)前，強(qiáng)調(diào)村民在公共生活中的合作，避免市場(chǎng)和行政力量對(duì)村莊過(guò)度干涉，具有十分重要的意義。但也應(yīng)該看到，村莊共同體的協(xié)同意識(shí)和合作也并非全是積極的一面，村民們?yōu)榱俗陨砝妗榱舜迩f這個(gè)小共同體利益而進(jìn)行的協(xié)作，可能會(huì)損害國(guó)家這個(gè)大共同體的利益。在筆者看來(lái)，大、小共同體在利益上的沖突以及關(guān)系上的糾葛均集中體現(xiàn)在村干部的身上。Z村的村干部，包括村黨支部書(shū)記、正副村委會(huì)主任各一名和文書(shū)一名。Z村下轄三個(gè)自然村，即甲村、乙村和丙村，一般情況下，每個(gè)村至少有一名村干部，這也是為了開(kāi)展工作的方便。這些村干部，一般都是由鄉(xiāng)政府指定的，除非自然村內(nèi)無(wú)人愿意擔(dān)任的情況下，前任村干部才會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議，讓大家舉薦產(chǎn)生。村莊領(lǐng)導(dǎo)班子的組成及產(chǎn)生辦法，自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，一直如此。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，［5］如此來(lái)看，村干部就是自治組織的負(fù)責(zé)人。但從村干部的產(chǎn)生方式及實(shí)際功能來(lái)看，他們的角色主要是國(guó)家基層政權(quán)在村莊的人，他們的職責(zé)是協(xié)助基層政府完成一些設(shè)計(jì)村莊的工作任務(wù)。但這種由鄉(xiāng)政府指定的村干部，實(shí)際上在共同體中的權(quán)威十分有限。但作為國(guó)家基層政權(quán)在村莊的人，由于村干部同時(shí)作為共同體成員的身份，他們對(duì)基層政權(quán)的忠誠(chéng)度又非常有限。由于村干部在村莊中的權(quán)威不足，村莊中的許多公共事務(wù)就難以開(kāi)展。為了獲得村民的認(rèn)可，提升自身在村莊中的權(quán)威，村干部必須能為村民帶來(lái)好處。為村莊申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目就是諸多努力中最有效的方式之一。

Z村黨支書(shū)的Q曾多次為村莊申請(qǐng)到建設(shè)項(xiàng)目，比如水窖、沼氣等。在Q和共同體的成員們看來(lái)，這些項(xiàng)目都是Q爭(zhēng)取來(lái)的實(shí)實(shí)在在的“好處”。盡管這些建設(shè)項(xiàng)目可能是面向全部的村莊的，但是誰(shuí)能先申請(qǐng)到就意味著更強(qiáng)的辦事能力，更能獲得村民的認(rèn)可，村支書(shū)Q的辦事能力和對(duì)村莊的忠誠(chéng)獲得了村民的極大贊賞。Z村的退耕還林工程就是Q為村莊申請(qǐng)到的好處之一，Q為甲村人，為了照顧本自然村的村民，退耕還林任務(wù)當(dāng)時(shí)就沒(méi)有分配給丙村。正因?yàn)榇甯刹可暾?qǐng)退耕還林項(xiàng)目是為村莊爭(zhēng)取“好處”，提升自身在村莊中的權(quán)威，這些項(xiàng)目一旦申請(qǐng)到，村民們能正常領(lǐng)取來(lái)自國(guó)家的補(bǔ)貼，村干部的目的就已經(jīng)達(dá)到了，至于這些項(xiàng)目是否符合村民真正的需求，村干部也并不是特別關(guān)心。因此，退耕還林項(xiàng)目一旦申請(qǐng)到位，若沒(méi)有來(lái)自上級(jí)的監(jiān)督，村干部本人對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施缺乏督促的熱情。在筆者調(diào)查時(shí)，有村干部就說(shuō)，“咱只不過(guò)是個(gè)辦事的，人家（指鄉(xiāng)政府）安排啥，咱干啥就行了”，“咱當(dāng)個(gè)這（指村干部）能算個(gè)啥？從鄉(xiāng)政府的門(mén)里進(jìn)去，誰(shuí)認(rèn)得你？誰(shuí)把你當(dāng)回事？咱就感覺(jué)連個(gè)站的地方都沒(méi)有”。從這里也可以看出，村干部并不認(rèn)為自己是國(guó)家政權(quán)的一分子。所以，他們也不會(huì)監(jiān)督退耕還林工程的質(zhì)量，反而，作為共同體的成員，村干部也不愿意得罪村民。最終，村干部與村民一起包庇了退耕還林工程實(shí)施中存在的問(wèn)題。

國(guó)家與村莊的關(guān)系，就是大共同體與小共同體的關(guān)系。在退耕還林工程中，大、小共同體在利益上是一致的，根本不存在國(guó)家利益與村莊利益上的沖突。但在工程實(shí)施過(guò)程中，大、小共同體卻表現(xiàn)出了一定程度的利益沖突。村民在獲得國(guó)家補(bǔ)貼的同時(shí)，在小共同體成員的相互庇護(hù)中逃避了對(duì)大共同體的義務(wù)，結(jié)果使得大、小共同體的利益均受到了損失。在筆者看來(lái)，首先，國(guó)家的基層治理應(yīng)該重視村莊的共同體性質(zhì)，一方面，基層權(quán)力部門(mén)要看到村莊共同體中合作的積極意義，給予村莊共同體必要的尊重和自主權(quán)；另一方面，也要避免村莊共同體成員間的合作產(chǎn)生消極結(jié)果。村莊作為一個(gè)共同體，其成員具有較強(qiáng)的凝聚力和協(xié)同意識(shí)，他們也有合作的需求，有建設(shè)村莊的愿望。在退耕還林工程項(xiàng)目中，基層權(quán)力部門(mén)應(yīng)該重視村莊，挖掘村莊作為共同體的潛力，強(qiáng)調(diào)工337胥永強(qiáng)：退耕還林工程中的“國(guó)家———村莊”關(guān)系糾葛程項(xiàng)目實(shí)施中村莊的主體地位。并且，突出強(qiáng)調(diào)退耕還林的目標(biāo)是改善村莊的生態(tài)環(huán)境，將國(guó)家退耕還林的目標(biāo)與村莊建設(shè)的目標(biāo)整合，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、村莊利益、農(nóng)民利益的多贏。Z村的退耕還林工程的失敗，與國(guó)家基層政權(quán)忽視村莊作為共同體的潛在價(jià)值、忽視村莊在工程建設(shè)中應(yīng)有的主體地位有直接關(guān)聯(lián)。

Z村的退耕還林工程項(xiàng)目為生態(tài)林項(xiàng)目，選擇的樹(shù)種為花椒樹(shù)。花椒樹(shù)是生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林的兼用樹(shù)種，其果實(shí)可作為調(diào)味料，具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值。地方政府選擇花椒樹(shù)作為造林樹(shù)種，也有增加農(nóng)民收入的考慮。但是，這種選擇沒(méi)有考慮村民的具體要求。由于花椒樹(shù)不耐寒，管護(hù)成本高，果實(shí)采摘需要的人力成本太高，退耕還林工程開(kāi)始實(shí)施的時(shí)候，Z村下轄的丙村已經(jīng)開(kāi)始向種植蘋(píng)果過(guò)渡。由于花椒的生產(chǎn)成本過(guò)高，再加上短期內(nèi)不會(huì)有收益，拿到國(guó)家補(bǔ)貼的農(nóng)民實(shí)際上減少了對(duì)新造林的管護(hù)支出，以確保自己所獲得的收益不減少。對(duì)此，筆者想指出的是，對(duì)于造林樹(shù)種的選擇，基層政府在確定了樹(shù)種的選擇范圍之后，應(yīng)該交給村民來(lái)商討決定。對(duì)于管護(hù)成本和經(jīng)濟(jì)收益，農(nóng)民比政府更加清楚。即便受生態(tài)林項(xiàng)目限制，農(nóng)民不能選擇經(jīng)濟(jì)收益更高的蘋(píng)果等經(jīng)濟(jì)林樹(shù)種，但農(nóng)民完全可以選擇一些成活率高、對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境適應(yīng)性強(qiáng)、管護(hù)成本低的樹(shù)種來(lái)造林。此外，造林的地點(diǎn)，也可以交由村民來(lái)討論，比如討論的結(jié)果是將造林地點(diǎn)選擇在一些易發(fā)生滑坡的、難以耕作的山溝，而不是現(xiàn)在的連片的耕地。相比之下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)集體化時(shí)期的造林，其地點(diǎn)都選在一些山溝或山頂，更為合理。此外，筆者還想指出，從Z村村干部的產(chǎn)生方式以及村干部爭(zhēng)取建設(shè)項(xiàng)目提升自己在村莊中的威望、對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施不監(jiān)督、與村民一起包庇項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題等現(xiàn)象來(lái)看，村干部具有雙重身份，即作為國(guó)家基層政權(quán)在村莊的人身份和作為共同體負(fù)責(zé)人的身份。村干部的雙重身份是當(dāng)前國(guó)家與村莊關(guān)系矛盾的體現(xiàn)，也是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)不完善的體現(xiàn)。在當(dāng)?shù)兀陙?lái)通過(guò)各種關(guān)系找鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)申請(qǐng)做村干部的村民為數(shù)不少，當(dāng)?shù)厝藢⑦@種現(xiàn)象稱(chēng)之為“跑官”。這與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免除后村莊中棘手的工作減少、村干部薪酬也在不斷上升有關(guān)。另外，近年來(lái)國(guó)家給農(nóng)村資金投入日益增多，竊取國(guó)家向農(nóng)村的投入也是“跑官”的目的之一。據(jù)知情村民反映，上一任村支書(shū)Q因事故去世后，發(fā)現(xiàn)其在退耕還林工程中虛報(bào)造林面積，領(lǐng)取補(bǔ)貼。從這些情況來(lái)看，國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)存在的問(wèn)題依然很?chē)?yán)峻。

在筆者看來(lái)，國(guó)家的基層政權(quán)建設(shè)有賴(lài)于村莊共同體組織的完善，有待于國(guó)家與村莊共同體關(guān)系的完善。從Z村的情況來(lái)看，作為村莊自治組織的村委會(huì)在某種程度上來(lái)說(shuō)是不存在的，村莊中存在的僅僅是作為基層政權(quán)人的村干部。因此，村莊需要一個(gè)真正的自治組織來(lái)負(fù)責(zé)村莊中的公共事務(wù)。村干部作為國(guó)家基層政權(quán)的人，不能兼任村莊共同體組織的負(fù)責(zé)人。應(yīng)該像韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)中那樣，村長(zhǎng)只扮演鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間信息溝通員的角色。村莊中的具體事務(wù)則由共同體的自治組織———村莊發(fā)展委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)。村莊發(fā)展委員會(huì)則是依靠國(guó)家政權(quán)的扶持而產(chǎn)生，但獨(dú)立于村長(zhǎng)，委員會(huì)的成員由村民推舉產(chǎn)生，并不拿報(bào)酬。［6］村莊共同體的組織完善之后，國(guó)家基層政權(quán)的建設(shè)就可以通過(guò)與村莊共同體構(gòu)建恰當(dāng)?shù)年P(guān)系來(lái)完善。這一恰當(dāng)?shù)年P(guān)系應(yīng)該是既給予共同體充分的自主權(quán)，又對(duì)村莊共同體進(jìn)行監(jiān)督。

作者：胥永強(qiáng) 單位：華南理工大學(xué) 公共政策研究院