飲用水水源地規范化建設范文

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《環境保護雜志》2015年第Z1期

一、國外規范化水源地建設管理的經驗及啟示

美國《安全飲用水法》和《清潔水法》為美國水環境和水資源管理建立了基本框架。《安全飲用水法》科學地制定了飲用水標準，建立了從水源保護、配水系統、水處理，到信息公開等多方面多屏障的水質保護體系。各州也采取建立保護區、開展環境評價和污染防治等多種方式保護水源：控制因生產或泄露而有可能污染地下水源的工廠位置，禁止如新建垃圾填埋場、中轉站或大型污水處理廠等企業在水源保護區選址；要求地下油罐設置防護區；各州環境政策法令要求進行環境評價；各州制定水源水質標準時，人類健康標準是基礎，并據此采取污染物控制措施。目前，加拿大采用生態系統管理（EcosystemManagement）和流域管理（WatershedManagement）兩種方式保護地表水源。前者重視水資源系統各組成要素之間及水資源系統與人類、社會、經濟、環境間的聯系；后者將水資源綜合利用、保護決策的制定和實施權交給地方政府，聯邦和地方政府分別頒布聯邦和地方系列的“水政策”（WaterPolicy）。地下水源保護由聯邦、省、地方三級政府及相關機構負責：聯邦政府負責解決跨界水源糾紛、省級政府負責水資源管理、地方政府負責制定土地利用規劃，保護機構負責流域和地下水管理。德國《聯邦水法》要求所有飲用水取水口都要建立水源保護區。100多年來，德國已建立近20000個飲用水水源保護區。德國飲用水水源保護區的特點：一是水源保護區的面積大，占德國土地總面積的13%；二是水源保護區執行的水質標準較嚴，地表水源一般要求54項參評的水質指標滿足一級標準，只有個別可放寬為二級；三是保護區劃分時充分體現“公眾參與”的原則，劃分水源保護區的過程中，涉及的居民及團體參與審查和評議，水廠作為主要受益者，需補償居民及團體因建立水源保護區而遭受的損失。日本采用“多龍治水，多龍管水”的綜合管理模式。部級層面涉水部門主要有環境省、國土交通省、厚生勞動省、農林水產省和經濟產業省等。各個部門各司其職，分別對水質、水資源規劃和開發利用、生活用水、工業用水、農業用水進行管理。為追求水質安全、確保水量，以及達到“雙安”的飲用水目標，日本采取了工程手段保供水、技術手段保水質、行政手段保協作、法律手段保安全和應急手段保供水“五種手段”。其中，飲用水安全管理法律體系的建設是日本保障水質和水量安全的有效措施和堅強后盾。國外水源保護的經驗啟示我們，制定嚴格的水源保護法律法規、采用科學合理的水質評價方法、實施嚴格的管理手段、明確水源保護的具體要求和責任主體，是做好水源保護的重要措施。如美國用《安全飲用水法》和《清潔水法》奠定了水源保護的法律基礎，采用法規強制措施和非強制措施處理水源的潛在威脅；加拿大明確了聯邦政府和地方政府的保護水源的責任；德國在水源保護區劃分、水質標準實施和公眾參與方面取得了較好的效果；日本采取了“五種手段”保障水源和供水安全等。總之，各國的飲用水水源地保護和規范化建設均有明確的法律法規和管理政策要求，其先進經驗為我國水源地保護和規范化建設提供了重要借鑒。

二、飲用水水源地規范化建設的重點內容

與國外水源保護所強調的法律法規的重要性和管理制度嚴格程度相比，《水法》和《水污染防治法》雖然明確了“國家建立飲用水水源保護區制度”的要求和各級保護區內的禁止、限制行為，但并未涉及水源保護區建設的具體內容和要求，也沒有形成嚴格的飲用水水源保護制度。因此，有必要借鑒國外經驗，提出飲用水水源保護區建設的具體要求，開展飲用水水源地規范化建設。飲用水水源地規范化建設的目標是落實飲用水水源保護區相關的各項法律法規要求，在“國家建立飲用水水源保護區制度”的框架下，達到“水質、水量”雙安全的目標和保障措施。因此，規范化建設應遵循“水質水量達標、污染綜合整治、風險預警防范、分級分區控制”原則，建設內容應依據我國飲用水水源地環境管理的需求及水源保護區建設的現狀進行統籌考慮和設計。本文認為，當前，飲用水水源地規范化建設內容至少應涵蓋建設目標、保護區建設、保護區整治、監控能力建設、風險與應急能力、管理機構與制度建設六個方面。

三、水源地建設目標

《水法》第三十三條規定“國家建立飲用水水源保護區制度。省、自治區、直轄市人民政府應當劃定飲用水水源保護區，并采取措施防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉居民飲用水安全”。《飲用水源保護區污染防治管理規定》第四條和第七條要求，“飲用水水源各級保護區及準保護區均應規定明確的水質標準并限期達標”。“飲用水地表水源保護區包括一定的水域和陸域，其范圍應按照不同水域特點進行水質定量預測并考慮當地具體條件加以確定，保證在規劃設計的水文條件和污染負荷下，供應規劃水量時，保護區的水質能滿足相應的標準”。“水源地建設目標”也是水源地規范化建設的目標，即水量、水質安全。水量安全，要求水源地供水能力、供水現狀均滿足服務區域的需求。因此，水量目標既要考慮供水服務區域近期和遠期水量需求、也要考慮供水工程設計和實際供水能力間的關系，保證供水量滿足需求并禁止超采。水質安全，要求水源地水質滿足規定標準，并要體現不同類型水源、不同級別保護區的差異。因此，地表水源應依據《地表水環境質量標準》（GB3838—2002），一、二級保護區分別滿足Ⅱ、Ⅲ類標準要求；地下水源應依據《地下水質量標準》（GB/T14848—93）滿足Ⅲ類標準要求。

四、保護區建設

《水污染防治法》第五十六條規定“國家建立飲用水水源保護區制度。飲用水水源保護區分為一級保護區和二級保護區；必要時，可以在飲用水水源保護區外圍劃定一定的區域作為準保護區”。“有關地方人民政府應當在飲用水水源保護區的邊界設立明確的地理界標和明顯的警示標志”。“保護區建設”應以落實《水污染防治法》“建立飲用水水源保護區制度”的基本要求為主，應包括保護區設置與劃分、保護區標志設置和一級保護區隔離防護三項內容。飲用水水源保護區是水源地建設和管理的基礎，也是保護區建設的關鍵。保護區劃分應依據《飲用水水源保護區劃分技術規范》（HJ/T388—2007），報經省級政府批復并按照管理部門要求備案；設置保護區標志，對影響水源水質安全的生產生活活動有警示作用，可起到保護水源的作用，標志設置應依據《飲用水水源保護區標志技術要求》（HJ/T433—2008）；在水源取水口和一級保護區實施隔離防護，可避免人類活動直接污染取水口；考慮到突發環境事故亦有可能影響取水口安全，僅設置隔離防護設施不能完全阻斷污染物進入水體，因此地表水源還應在穿越一級保護區的道路、輸油、輸氣管道等高風險區域，設置應急池、事故導流槽及防泄漏設施，避免突發環境事件對取水口的影響。

五、保護區整治

《水污染防治法》要求“在飲用水水源保護區內，禁止設置排污口”，并明確規定了各級保護區的管理要求。“保護區整治”以落實保護區污染防治管理要求為主，包括一級、二級保護區和準保護區的整治，整治內容、要求及項目類型均應依據《水污染防治法》的相關條款。一級保護區。《水污染防治法》第五十八條要求，禁止在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目；已建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉。禁止在一級保護區內從事網箱養殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動。按照上述要求，一級保護區不應存在與供水設施和保護水源無關的建設項目，也禁止從事網箱養殖、旅游、游泳、垂釣或其他可能污染飲用水水體的活動，與上述要求不符的，均應清拆或取締，但保護區劃定前已有的建設項目，應制定計劃，限期搬遷。二級保護區。《水污染防治法》第五十九條規定，禁止在飲用水水源二級保護區內新建、改建、擴建排放污染物的建設項目；已建成的排放污染物的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉。在飲用水水源二級保護區內從事網箱養殖、旅游等活動的，應當按照規定采取措施，防止污染飲用水水源。按照上述要求，二級保護區不應存在排放污染物的建設項目，從事網箱養殖、旅游等活動的，應當采取措施防止水體污染。與上述要求不一致的建設項目或水體開發行為，均應進行整治。準保護區。《水污染防治法》第六十一條規定，禁止在飲用水水源準保護區內新建、擴建對水體污染嚴重的建設項目；改建建設項目，不得增加排污量。縣級以上地方人民政府應當根據保護飲用水水源的實際需要，在準保護區內采取工程措施或者建造濕地、水源涵養林等生態保護措施，防止水污染物直接排入飲用水水體，確保飲用水水源安全。飲用水水源受到污染可能威脅供水安全的，環境保護主管部門應當責令有關企業事業單位采取停止或者減少排放水污染物等措施。實施準保護區污染物容量總量控制，并采取工程措施或建造濕地、水源涵養林等生態保護措施。按照上述要求，準保護區整治應以水源涵養和總量控制為主，具體內容應包括污染物總量控制、水污染物削減控制和水源涵養林、濕地等生態保護工程。

六、監控能力建設

開展水源地水質監測和監控，是為了正常情況下反映水源水質變化狀況，異常情況下及時提示水質異常，為應對突發事件提供信息。因此“監控能力建設”應考慮日常監測和預警監控兩個方面的要求。日常監測內容，應包括點位設置、監測指標及頻次，具體要求應依據水源地日常管理的相關要求確定；河流型水源的預警監控斷面，應設置在取水口上游大于2個小時流程的位置，湖庫型水源應設置于支流入口處上游大于2個小時流程的位置，以保證一旦發生突發環境事件，下游取水口有一定的應急響應時間。預警監控指標，應依據國家、省級、市級環保部門的監測要求，結合水源供水規模、環境風險大小等因素確定，預警監控采用自動連續監測方式開展。

七、風險與應急能力建設

風險與應急能力建設，是為了提高水源風險防范和應急處置能力，降低突發環境事件影響水源安全的概率。因此“風險與應急能力建設”內容應主要考慮水源風險大小、事故應急等方面要求，包括風險識別與防范、應急水源建設、應急監測及應急物質和技術儲備等；建設要求應根據風險源的排放特征、影響范圍及可能造成后果分別確定。建立污染源風險識別與防范體系，是從源頭降低風險的關鍵。點源和流動源是導致水源污染風險的主要因素，因此，存在點源和流動源污染風險的水源地，應建立風險源名錄并定期開展風險隱患排查和風險評估，以降低事故發生的概率。構建嚴密的應急體系是應對突發環境事件的有效手段。其內容應包括：應急水源建設、應急預案制定和定期修改、應急技術專家庫、應急監測能力建設等方面。具體還應提出應急水源不低于7天供水量的水量、可在2個小時內啟動應急水源供水要求，以及制定應急預案、水源地常見污染物處置方案和技術專家庫、配備應急監測設備等要求，確保出現突發環境事件時，能及時控制污染擴散并保障正常供水。

八、管理機構與管理制度

管理機構與制度建設目標，是為了落實管理責任，提高管理水平。因此，“管理機構與制度建設”的主要內容應明確管理單位的責任及提高管理效率的措施，應加強檔案管理、日常巡查和定期評估等管理制度建設。管理機構設置的具體要求應結合水源的重要性和供水規模提出，并應明確管理責任。國外經驗表明，發達國家十分重視管理制度的作用。我國水源地管理也應改變“重法律法規建設、輕制度落實”、“說起來重要、做起來次要”的現狀，通過建立“一源一檔”檔案制度，不斷完善日常巡查和定期評估制度等規范化管理的內容，推動水源地管理科學化、規范化水平的不斷提高。

九、展望

飲用水水源地規范化建設，是落實法律法規要求、提高環境管理水平的有效措施。2015年4月出臺的《水污染防治行動計劃》，也將飲用水水源地規范化建設作為保障水源環境安全的重要任務，并提出了考核要求。因此，各級地方政府應針對水源地建設和管理現狀及問題，兼顧水源地環境管理特點及水質風險特征，按照水源地建設的內容和要求，盡快開展保護區劃分、整治、預警監控及風險應急管理等各項工作。國家層面也應盡快出臺飲用水水源地規范化建設與環境保護相關的技術要求，為我國水源地環境保護各項工作提供依據和參考。

作者：付青 鄭丙輝 單位：中國環境科學研究院國家環境保護飲用水水源地保護重點實驗室研究員 中國環境科學研究院