漁業資源養護與管理建議范文

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1南海漁業資源養護與管理的措施及效果分析

1.1漁業資源養護與管理的國際公約執行及效果南海是世界海洋大生態系統的重要組成部分，也是世界主要的漁業生產場所之一。按照現行的國際海洋法框架中關于漁業資源養護與管理的有關公約和規定，南海是這些公約和規定所管制主要部分。到目前為止，國際社會通過了一系列旨在促進漁業養護與管理的國家行為準則，包括《聯合國海洋法公約》（下文簡稱《公約》）、《二十一世紀議程》，《促進公海漁船遵守國際養護和管理措施的協定》、《漁民公約》，《國際漁船安全公約的1993議定書》、《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》（下文簡稱《協定》）、《負責任漁業行為守則》、《關于預防、制止和消除非法、不報告和不管制捕撈的國際行動計劃》以及《聯合國大會關于流網問題的決議》等，其中《公約》是最主要的準則，它全面建立新的包括海洋生物資源養護制度在內的現代國際海洋法律秩序的框架性一攬子協議。從涉南海國家履行或者遵守上述國際行為準備的實際情況來看，效果并不理想。《公約》是國際海洋法中最主要和最具有約束力的法律，也是能夠促進南海漁業資源有效與合理利用的行為準則體系，但是因為《公約》的實施所帶來的南海周邊國家的主權聲索日益高漲，造成了《公約》中對漁業資源養護與管理的條款無法在南海獲得有效和根本的落實。而有的準則雖然被某些國家認同，但從未獲得實施，例如《協定》，菲律賓、中國和印度尼西亞已簽字，但還沒有一個國家正式批準這一協定。其他有關行為準則基本也是形同虛設，沒有獲得實質實施或者實施效果不明顯。由此，帶來的問題是缺乏具有國際約束力和國家間協調性的國際公約管制下的南海漁業資源，其開發和利用的結果就是在涉南海各國的“共同努力”下，逐漸打破漁業資源供需的平衡狀態，走向需求超過供給的長期逆發展狀態。

1.2各國采取的漁業管制措施及效果面對日益嚴峻的漁業資源利用形勢、不斷提高的漁業需求以及漁業資源可持續利用的必然要求，南海周邊國家在一定程度和范圍內積極開展了漁業資源的養護與管理，如越南于1987年頒布了《保護水產資源法令》，強調周邊海域的漁業資源養護；菲律賓于1998年頒布了《漁業法》，并設置了漁業資源保護機構，重點保護漁業資源；馬來西亞于1984年頒布實施《漁業法》以加強對漁業資源的養護與管理。此外，印尼、泰國、文萊、新加坡都不同程度上制定了一系列漁業資源開發與利用的政策，以加強漁業資源的養護。這些政策和措施在一定程度上養護了各國近海漁業資源，緩解了漁業資源衰退的趨勢。然而，到目前為止，南海周邊國家的漁業養護和管理技術還主要以投入控制法為主，屬于國際漁業管理技術較低的水平和層次，相應漁具漁法較為陳舊和落后，管理水平也較低，這些不利因素的存在都直接影響到各國養護和管理南海漁業資源的能力和水平。此外，當前南海周邊的一些國家一味盲目開發利用南海漁業資源，對科學養護所需的漁業資源的數據收集工作卻缺乏興趣，漁業資源的養護與管理工作進展緩慢，漁業資源長期處于入不敷出的狀態。中國是南海漁業資源開發與保護的最主要國家。面對南海豐富的漁業資源，多年來中國一直積極倡導保護性開發，并采取了多種開發與保護并重的制度和措施，例如1999年頒布實施了南海區年度伏季休漁令，以及與越南劃定共同漁區、增殖放流、設置漁業自然保護區、減少捕撈漁船、規定禁漁區和禁漁期、規定禁用漁具和漁法、限制網目尺寸、控制漁獲物最小體長、限制捕撈力量、限制漁獲量等政策，在一定程度上限制了漁業捕撈活動、保養了漁業資源、減少了漁業矛盾和糾紛、緩解了漁業資源衰退的趨勢。但是面對廣闊的南海漁區，加之魚類資源的高度洄游性和漁業生產的季節性差異、各國對漁業資源的掠奪式開發、島嶼主權爭議以及海洋生態環境不斷污染等的影響，中國單方面實行的漁業修復技術與管理政策并未從根本上扭轉整個南海的漁業資源的衰退趨勢。

1.3涉南海國家采取的合作養護措施及其效果在南海海域，合作開發漁業資源的實踐十分有限，南海周邊國家在漁業資源合作開發領域仍以雙邊形式為主。北部灣海域是目前整個南海區域中漁業資源合作養護較為理想的區域。在該區域以中國和越南簽訂北部灣劃界協定為標志，雙方展開了卓有成效的合作。2000年12月25日中越簽訂了《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業合作協定》（簡稱《漁業協定》），并于2004年正式生效，同時成立由雙方的漁業、外交、公安邊防、總參等部門代表組成的中越北部灣漁業聯合委員會負責落實。2004年4月又簽訂了《中越北部灣漁業合作協定補充議定書》（簡稱《補充議定書》）。《漁業協定》和《補充議定書》規定了北部灣共同漁區、過渡性安排水域及小型漁船緩沖區的范圍和管理措施。共同漁區是雙方在互相尊重主權和管轄權的基礎上，劃定了面積較大的兩國漁船都可進入的跨界漁區，幾乎涵蓋了北部灣大部分中高產漁區，時限15年。為貫徹落實共同漁區，2004年由中越北部灣漁業聯合委員會制定了《北部灣共同漁區漁業資源養護和管理規定》，以養護與管理北部灣共同漁區的漁業資源，維護共同漁區的捕撈作業秩序和安全。通過雙方的共同努力，北部灣漁場的漁業資源逐步得到回復。據統計，北部灣全灣底層漁業密度從1997～1999年的0.9t/km2上升到2006～2007年的1.42t/km2，其中中南部則達到1.71t/km，基本恢復到漁業資源相對較為豐富的狀態。而在其他海域，雖然中菲、中馬以及東盟國家間也簽訂旨在促進雙邊漁業發展和漁業貿易的協定，但相互之間在共同保護南海漁業資源所做出的努力則相對有限。此外，南海周邊國家在共同治理油氣勘探開發所產生的污染給漁業資源養護帶來的影響方面的努力明顯不足。南海存在豐富的油氣資源和巨大的油氣利益，已成為各涉南海國家和國際石油巨頭競相角度的對象。截至2009年末，南沙海域的鉆井超過1800多口，生產井1000多口，遍布于南海周邊國家近海甚至非法入侵中國海域。數量眾多的油氣井勘探和開發給南海漁業生態系統帶來嚴重的影響，海上油氣在勘探生產時向海洋排放了大量的生產污水、鉆井泥漿、鉆屑，勘探生產中發生的船泄漏、油罐破裂、海上油井井噴或泄漏，煉油廠排放油污，拆船排放油污等，都對漁業生態系統造成了非常嚴重的污染。油氣開采過程中的溢油污染也是嚴重威脅南海海洋生態環境的重要因素，滯留于海洋中的溢油，除少量分子量較低的油分通過蒸發進入大氣，然后通過光化學氧化作用被分解外，絕大多數將繼續存留于海洋及其周邊海岸帶，從而對受污海域的浮游生物，貝類、魚類，無脊椎動物，海鳥，紅樹林和大型哺乳動物等產生毒害，影響漁業資源的健康發展。然而，南海周邊國家在應對這些因素帶來的不利影響方面缺乏共同的認識和有效的合作，特別是在油氣污染的共同應對機制上，至今未能建立起比較協調、有力的合作機制。

1.4南海周邊國家采取的制止非法捕魚措施及效果非法捕撈是影響漁業可持續發展的重要因素之一，它的存在給漁業資源的利用帶來極大的困擾。南中國海作為世界漁業資源較為豐富和生態系統較為完整的海域之一，同樣面臨非法捕撈的嚴重困擾。特別是近些年來，非法捕撈持續增多。近年來，南海漁業的“非法”捕撈愈加突出，統計表明，僅2003年10月份一個月，“非法”入侵中國南海海域捕魚與炸魚的越籍漁船即多達11艘，取出的炸藥更是多達101公斤；2003年2月到10月，中國臺灣“海巡”人員在當地水域驅逐22艘越籍漁船。在南海發現的外國侵漁漁船艘次由2004年的245艘上升到了2008年的341艘。2004年，中國漁政執法部門查獲了隸屬于越南水產經營服務公司的4艘無漁業捕撈許可證的漁船。2010年6月30日～7月1日，中國漁政、邊防海警共查獲越南侵權侵漁漁船5艘，驅趕2艘。近年來，這些活動逐漸表現為政府幕后主導，方式日益集團化、規模化，侵魚活動氣焰囂張，同時還與破壞盜竊行為并存等，給南海漁業資源的養護與管理帶來了極大的困難。活動日益猖獗的非法捕撈給南海的正常漁業生產帶來了極大的困難，不僅破壞了正常的漁業生產活動，而且加劇了南海周邊國家國際關系的復雜性，引起眾多矛盾和沖突，影響地區的和平與穩定。雖然南海周邊國家，特別是中國與其他國家簽訂了一些漁業合作協定，但其內容更多的是調整共同開發漁業資源關系，而少有條款直接協調共同管制非法捕撈行為，這在一定程度上為非法捕魚行為提供了生存的空間，導致非法捕魚的猖獗和漁業正常生產秩序的破壞。

2提高南海漁業資源養護與管理水平的政策建議

2.1組建漁業資源養護管理組織，加強共同漁業管理多年以來，諸多學者都在探討如何將有海洋權益爭端的南中國海變為合作之海，友誼之海，包括王（Wang）、波默羅伊（Pomeroy）等、傅鯤成、褚曉琳等，都提出了如何實現南海漁業資源養護與合作的一些構想。但是，到目前為止，在南海還基本不存在覆蓋全南海區域的漁業養護與管理組織，而據不完全統計，迄今為止，世界范圍內通過各種形式建立的漁業資源區域性合作養護機制已有40個。區域性合作組織的缺失已經成為南海漁業資源不斷衰退以及養護與管理不能有效實現的最大障礙。近年來，漁業共同管理逐漸成為各國在處理公共漁業資源方面的有效做法。漁業共同管理強調的是政府、漁業資源使用者、非政府組織（NGOs）、科研機構及其他相關漁業參與者以不同的身份，按照占有份額的多少參與區域漁業管理，共同實現該區域漁業的合作開發與共同保護。漁業共同管理之所以必要，是因為它更加強調漁業管理的過程和程序，能夠在更大程度上激發參與者參與漁業管理的積極性，實現漁業資源的最大限度保護。另外，1992年5月，在墨西哥坎昆召開的部長級國際責任制漁業會議上，與會國家提出“負責任漁業”的概念，并建議聯合國把未來的10年定為“責任制漁業的十年”。此后，又連續召開了多次國際性漁業會議，均以“責任制漁業”及漁業的共同管理為出發點，探討高度洄游魚類及跨界漁業資源的養護和管理對策。由此可以看出，漁業共同管理不僅在理論上切實可行，而且已經得到各國的普遍認同和實踐的應用，已經成為當前漁業管理中最為有效和最為主要的管理方式。據此，可以在漁業共同管理的理念之下，建立南海漁業資源養護與管理委員會，由南海周邊國家共同參與進行管理和運行。在委員會的指導下，落實漁業資源養護與管理的國際公約，協調各個國家在南海的漁業行為，計算和分配捕撈配額，推進和實施共同漁業資源養護與管理政策，約束和控制各方的“過度”激勵行為，共同促進漁業資源的可持續利用。

2.2建立和完善漁業資源養護與管理的運行機制建立南海漁業資源養護與管理委員會需要相應的完備的運行機制，為此，應該協調各方在南海漁業資源中的利益，以已有的合作基礎和合作機制為基礎，建立和完善基于共同漁業管理的漁業資源利用的運行機制，包括：（1）建立一整套組織體系，包括漁業資源合作開發的決策機制（國家領導人會議），日常決策機制（農業/漁業部長級會議），完整的議事機制（漁業高官會議），日常工作機制（漁業委員會和工作組），功能性常設機構，對話機制（與合作區外有關國家和地區的對話會、論壇和峰會等）等在內的機制，形成完善的管理機構；（2）建立一整套組織運行規范，包括漁業資源調查與統計、捕撈限制、漁船與漁具、漁業貿易、漁業增養殖等方面的法律法規，形成完善的法律機制體系，建立漁獲量、作業海域、作業漁船等資料的互報制度；加強漁業科技合作和漁業數據統計數據的交流。（3）建立一整套的包括漁業科技的交流與合作、漁業資源聯合調查、漁業增養殖的協作，重點在漁業資源的種群狀況和洄游分布規律的調查、資源評估、漁業生物學、海洋生態學、人為因素和自然因素對魚類的影響等的研究，以及捕撈努力量的標準化方面開展合作。同時，提高漁業捕撈的后勤協作能力。

2.3建立相應的應急處理機制和風險防范機制應對日益增多的油氣污染，探討建設涉南海國家間的應急處理機制和油污損害賠償制度框架，明確各自的責任與分工，共同應對油氣勘探開發對漁業生態系統的不利影響。在應對非法捕撈行為方面，應以南海漁業資源養護與管理委員會的框架為基礎，探討協調設立漁業聯合執法機制，組建漁業聯合執法隊伍，加強對捕撈及養護情況的監督和管理；同時積極貫徹執行《POA-IUU》中的有關規定，對越界漁業和非法漁業等行為，采取磋商、調解和仲裁等程序化解，以應對南海復雜的自然環境和各方之間的矛盾和沖突。

作者：陳明寶單位：暨南大學