空間規劃體系建設思路范文

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《中國土地雜志》2016年第三期

我國涉及國土空間開發利用活動和布局的規劃眾多，其中，國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃引入早，影響大，并形成了相互獨立而相互影響的管理體系。然而，我國至今尚未形成統一的空間規劃體系，國土空間安排上也缺乏頂層設計，不同規劃之間缺乏明確的統屬關系，交叉重疊甚至相互沖突的問題突出，嚴重削弱了國家對國土空間的管控能力。因此，有必要對空間規劃體系現狀及發展趨勢進行系統反思，探索建立科學空間規劃體系的路徑。

一、國土空間規劃體系目前存在的問題

現階段，國土空間規劃體系呈多規分立格局，這種明顯的“分而不合”特征，使國土空間規劃體系表現出以下問題：不同規劃功能交叉、重復與不一致現象明顯。國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃和城鄉規劃往往在相同空間尺度并存，且各自獨立地對國土空間開發利用進行布局安排。例如：經濟社會發展規劃安排時往往不考慮城鄉規劃和土地利用規劃；城鄉規劃和土地利用規劃中涉及的重大基礎設施、產業布局、資源配置等，安排規劃時也往往難以與發展改革部門銜接。在一些城市，城市總體規劃與土地利用總體規劃建設用地空間布局不一致的部分約占規劃面積的75%。規劃之間的交叉、重復與不一致，限制了政府空間管控作用的發揮。規劃縱向層級體系不完善。首先，規劃管理中上層規劃戰略性、政策性不足和下層規劃操作性、適應性不強問題明顯。土地利用總體規劃按行政區劃編制，導致國家與省級規劃內容高度一致，市、縣、鄉級規劃內容高度一致，而省、市規劃之間的承上啟下作用則不清晰，尤其是縣，鄉級規劃的可操作性差。其次，上下層級規劃的銜接與反饋不強。城鄉建設規劃、經濟和社會發展規劃中上級規劃的對下約束力過弱；土地利用總體規劃中上下級規劃之間缺乏必要反饋，規劃指標脫離地方實際問題突出。再次，基層規劃的精準性和可操作性不足，許多土地利用的突出問題未能在規劃中得到較好的協調解決，難以滿足精細化管理需求。

規劃執行的效率須提升。首先，規劃管理碎片化問題突出：規劃編制過程中，主管部門與規劃人員對其他部門與人員意見重視不足；規劃審批上，土地利用總體規劃和城市總體規劃審批周期過長；規劃運行中,各類規劃獨立編制、各行其是,造成人、財、物的浪費。其次，規劃管理中過分注重政府權威，政府自由裁量權過大，各類規劃都過度依賴行政方法尤其是行政審批，社會方法、經濟方法等運用不足。再次，社會監督、行政處置、經濟制裁、技術檢查、監管措施等機制建設滯后。

二、加強空間規劃體系建設的思路

正確定位規劃職能，劃分規劃與市場界限。在社會主義市場經濟體制下，政府的主要任務和職能在于應對市場失靈和促進社會公平。國土空間規劃要與政府職能轉型相適應，在充分發揮市場配置資源決定性作用基礎上，通過確定國土空間開發、保護和整治格局，明確國土空間開發的底線、國土資源和生態環境保護的紅線，合理布局基礎設施建設，控制和約束人口流動、城鄉建設和產業發展向對公共利益損害最小化的空間調整，促進國土空間均衡發展，更好發揮政府在國土空間開發利用與保護中的作用。面向服務對象，構建空間規劃組合。應根據規劃作用對象和作用領域不同劃分不同類型規劃。首先，應區分政府和一般用地者兩類行為人，專門制定國土空間保護管控規劃，確定國土空間保護和管控底線，對政府的空間決策權力進行限制；以保護管控規劃為基礎，制定綜合空間規劃，對一般用地者行為進行規范，對各類專項規劃進行統籌協調；制定專項規劃，對各具體公共領域的空間進行安排。

科學構建規劃層次，銜接各層級政府事權。充分考慮國家、省、市、縣、鄉不同層級政府的行政、立法、司法權力的差異，以及不同層級行政區域空間尺度的差異，采取不同路徑形成國土空間綜合規劃。國家、省和區域層面空間規劃突出戰略性、政策性和指導性，可將國土規劃作為國土空間的頂層設計，統籌落實區域發展總體戰略、主體功能區戰略和“三大支撐帶”戰略。市、縣層面推進以土地利用規劃為基礎的“多規合一”，強化管控性、操作性和綜合性。鄉鎮層面強化村莊和社區土地利用詳細規劃的編制與實施，將各類空間規劃整合起來，建立詳細規劃的管理平臺和實施抓手，完善村莊規劃編制技術標準。合理細化規劃行政權責，梳理規劃編制實施的運行邏輯。在當前政治體制條件下，規劃編制決策和實施監督的權責，應主要通過上下級政府之間、政府與人大之間、政府不同部門之間以及政府與公眾之間關系的安排，形成分工明確、權責分明、相互監督的規劃行政體系。

三、空間規劃體系建設框架

構建以保護管控規劃為基礎、綜合規劃為引領的空間規劃編制體系,形成國家空間治理合力。確立“國土空間綜合規劃+保護管控規劃+專項規劃”的規劃體系。國土空間綜合規劃是各級政府提供公共服務的空間統籌安排，涉及行政轄區內城鄉開發、資源利用、生態保護、環境治理、基礎設施建設等各個方面，是各級政府的國土空間施政綱領。保護控制規劃是各級政府落實資源保護底線和生態保護紅線的規劃，確定國土空間開發邊界范圍，是國土空間綜合規劃的基礎和本底條件。專項規劃是各級政府相關部門牽頭編制的各項具體公共服務的空間布局規劃，要符合國土空間綜合規劃的總體安排。通過三類規劃的有機統一，實現宏觀、微觀層面的有效管控，達到對國土資源的統籌安排。

強化決策民主和權力制衡,完善規劃行政管理體系。一是設立國土空間規劃委員會，統一負責空間規劃的編制工作，制定國土空間規劃編制原則、標準和規則，協調各部門涉及國土空間開發與保護的規劃和政策，并對國土空間規劃實施效果進行統一監測評估，對具體管理部門提出建議。二是強化同級人大和上級政府的國土空間規劃的審查作用，由上級人民政府審批，或對落實上級規劃要求以及與管控規劃銜接的情況進行審查。三是建立由中央到地方的全方位實施機制，明確機構、部門規劃權責，加強國土空間規劃的實施力度。四是加強公眾參與決策和社會監督，構建政府、公眾、專家、市場主體等共同參與規劃編制決策和實施監督的機制和平臺。以新的規劃理念和技術為先導，逐步完善空間規劃內容體系。一是構建統一融合的技術基礎支撐，建立共享互通的技術方法體系，促進多學科的交叉、互通和資源共享。二是強化資源環境承載力評價的底線思維，合理確定區域開發建設容量，不斷優化區域空間開發格局。三是加強國土空間邊界管控，整合主體功能區劃、生態功能區劃、環境功能區劃、農業區劃等，制定不同國土空間開發管制規則，建立統一高效的國土空間管控體系。四是加強國土空間規劃理論體系、研究方法的建設，總結應用新城市主義、精明增長、協作式規劃、反規劃等理論與方法。五是加強動態規劃和規制激勵機制建設，探索兼顧公平和效率、充分發揮市場和政府作用的規劃政策工具集合。完善法律體系,為空間規劃提供基礎保證。制定《國土空間規劃法》，明確空間規劃的內涵、定位、作用、類型以及相關規劃之間的關系，規范空間規劃的編制、審批、實施、修改等行為主體和程序要求，明確有關責任追究規定。以《國土空間規劃法》為主干法，組織修訂《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《環境保護法》以及其他相關行業法律和行政規章。

作者：祁帆 張曉玲 李志剛 單位：中國土地勘測規劃院和南京農業大學中國土地問題研究中心