最嚴格水資源管理制度考核范文

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《中國水利雜志》2014年第十三期

一、監督問責機制在實際工作中存在的問題

在現實工作中，監督問責機制由于種種原因，并不能被很好地運用。一是職責權限關系不清的情況不同程度存在。主要表現為職責權限關系不夠清晰，有的部門職能分工過細，責任配置不合理，有權無責、有責無權，責任追究落實難。二是工作目標、責任落實的細化量化程度不夠，倚重領導的個人素質、經驗進行決策的情況還不同程度存在。三是執行的協調機制還不健全。對涉及多個部門的任務目標，有的協調部門不明確，發現問題不能及時調整，既影響整體目標的實現，又影響部門的積極性。四是責任追求中重執行問責，輕決策問責；重事故問責，輕日常問責；重應對問責，輕預防問責；重形式問責，輕結果問責。五是考核指標設計不夠科學、全面、規范。考核的標準比較籠統，對不同職務級別、不同工作崗位的被考核對象沒有進行有針對性的細化。另外，考核的方法比較單一，對干部的考核，多以年度一次性集中考核為主要形式，缺乏平時工作績效的考核，出現平時不算賬、年終算總賬的現象，使得考核評價不夠客觀全面。六是決策的公眾參與度不夠。群眾參與決策、決策部門與群眾的利益對話機制等還不健全。七是監督管理方面，柔性監督多，剛性監督少；對事監督多，對人監督少；對下監督多，對上監督少。

二、國內外管理監督問責機制借鑒

1.國外管理監督問責機制（1）國外監督機制國外，審計署、財政部門和審查委員會作為主要的政府監督部門，在水資源管理與保護工作中起到不可或缺的作用。以澳大利亞為例，審計署、財政部、審查委員會分別從目標完成情況、資金使用情況和工作效率三方面對政府公共管理工作進行有效監督。審計署通過提供獨立的審計服務并向議會報告以提高各個部門的責任，同時承擔績效管理系統的審計工作以評估其效益、效率和經濟及其目標達成情況；財政部門通過財政管理提高州政府的財政定位和經濟績效評價，來督促政府部門工作業績的進展與成效；審查委員控制政府支出，對開展工作進行效率審查。由于水資源管理涉及不同層面和部門，涉及多方利益，因此，近幾年，歐洲部分國家和美國分別出臺了相應的政策，促進利益相關者和公眾等作為第三方監督機構協作開展水資源管理與保護工作。例如為保護管理波羅的海地區建立的赫爾辛基委員會，建議“各國、各地區和當地政府以及代表民間社會的組織（從政府部門、工業界、非政府組織一直到公民個人以及私營行業和公共行業的各種組織），將公眾和利益相關者吸納到有關活動中，以促進波羅的海的健康，并積極推動公眾參與決策”。多瑙河流域國家通過推動利益相關者的積極參與，在平衡多方面利益上取得了顯著進展，他們使用了三種主要的利益相關者參與機制，包括信息共享、協商和促進利益相關團體積極參與。在整個過程中，利用多瑙河保護國際委員會的網站作為信息工具，向大眾提供閱讀多瑙河管理相關文件的途徑，通過組織圓桌討論會、舉辦論壇等協商方式，邀請利益相關者參與流域管理，各利益相關者團體可以被賦予委員會觀察員的身份，參與多瑙河保護國際委員會的會議及其專家小組。（2）管理問責制框架進入21世紀，西方政府較為普遍地建立起整體性的績效管理框架，拓展了績效管理的發展空間，推進績效管理發育成熟。以加拿大為例，10多年來，加拿大政府一直在努力采取“面向結果”的公共管理方法，這種方法的關鍵是必須使用與預期成果相關的績效信息，將各種指標作為對成果進行績效衡量的補充。加拿大政府把用于這種“能力建設”的重要手段稱為“管理問責制框架”（MAF）。MAF是一種前景目標，它清晰地定義了要確保政府出色運轉和促進良好管理的必要條件，被用來在政府范圍內評估一個獨立部門或機構在管理上的優缺點，同時MAF確立了一種問責機制，目的是確保高級官員為他們機構中出色的公共管理提供相應的條件，旨在通過強化問責制來保證部門機構的有效運行。加拿大財政委員會秘書處每年要對大多數部門和機構進行一次“管理問責制框架評估”，類似于中國的考核制度。運用評估得到的結果，讓高級官員參與對他們機構中管理狀況的討論，并在合適的情況下，就具體的管理改進行動計劃簽訂相應的聯合協議。近年，隨著MAF框架的不斷演變和進化，它提供的管理愿景和分析框架對政府部門機構的計劃制定和績效評估變得越來越重要。時至今日，MAF框架已經從最初的愿景陳述逐漸進化為有力的管理工具。（3）管理問責手段研究國外的水資源管理問責機制可以發現，傳統上，各國政府在水資源管理中更多的是依靠行政和法律手段。以美國為例，1980年美國國會通過了《綜合環境反應、賠償和責任法》，該法最大的制度創新在于通過設立“信托基金”的方式治理污染場地，因此被稱為“超級基金法”。“超級基金法”規定的責任主體不僅包括污染物排放者和排放時的業主，還包括該不動產當前的業主或使用人。1996年“超級基金法”修正法案規定：“污染設施的信托人對保管期間的污染應在其實際保管的財產價值范圍內承擔責任。”對于污染事故負有責任的高管人員也被列入責任主體范圍。“超級基金法”以追溯既往的方式對整治和修復義務規定了嚴格的無限連帶法律責任。任何一個責任方均可以被要求向政府或受害人賠償全部污染治理和損害賠償的費用。無論某一責任方主觀上是否有過錯，均應承擔責任。該責任并不會因為責任方屬于責任有限的組織形式而受到限制，任何對其控股或參股的組織或個人均可能成為責任主體。即使法律行為或法律事實發生在“超級基金法”頒布之前，并在當時被認為是合法的，也不能免責。同時，歐美等國家對行使國家職能的公職人員考核也很嚴格。譬如在國外的公務員考核規定中，更關注具體行政的執行行為，考核制度具有較強的企業管理色彩，尤其在指標的設定中強調客觀公正，考核指標不多，但規定細致，難點在于指標的量化。其考核多涉及政府部門的績效考核，注重個人能力甚至是潛能的考核。通過工作分析與評價建立考核標準，明確考核指標含義，確定考核指標權重，并設立專門的部門來進行多項因素的測評，依此作為考核的依據。

2.國內管理監督問責機制近年，我國國家層面的考核越來越重視監督問責機制的使用與落實，并且在各部委關系的協調與合作機構的組成上有了較大改善。國土部《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》明確，耕地保護責任目標考核結果，列為省級人民政府第一責任人工作業績考核的重要內容。對考核確定為不合格的地區，由監察部、國土資源部聯合對其審批用地情況進行全面檢查，按程序依紀依法處理直接責任人，并追究有關人員的領導責任。同時，在切實加強土地管理工作、完善土地執法監察體系上，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》建立國家土地督察制度，設立督察專員，對計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查，對過程進行監督并提出整改措施。林業局《省級政府防沙治沙目標責任考核辦法》規定，經國務院審定后的省級政府防沙治沙目標責任考核結果，交由中央干部主管部門，作為對各有關省級政府領導班子和領導干部綜合考核的重要依據。對在防沙治沙目標責任考核工作中弄虛作假、瞞報、虛報情況的，予以通報批評，對直接責任人依法依紀進行處理，并追究有關人員的領導責任。《天然林資源保護工程“四到省”考核辦法(試行)》提出管護責任落實率考核指標，并賦予相當的分值。環保部《重點流域水污染防治專項規劃實施情況考核暫行辦法》規定，考核結果經國務院同意后，交由干部主管部門，依照中央組織部印發的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》的規定，作為對各省(自治區、直轄市)人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。對未通過考核且整改不到位或因工作不力造成重大社會影響的，監察部門按照《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》（監察部、環保總局令第10號）追究有關人員責任。不難看出，我國政府問責制度體系形成的實質是最大限度地整合和利用原有的制度基礎，以求在最短時間內取得目標的實現，同時通過問責制度這個平臺，將原有零散的責任制度基礎納入到統一的考核框架內，推動我國政府監督問責機制在考核工作中的規范化和系統化。

三、監督問責機制在水資源管理考核中的應用

各國家水資源狀況、水資源管理所面臨的問題、管理體制以及歷史文化背景等各不相同，中國必須立足于自己的政治體制和水資源特點，走出一條適合中國實際情況、具有中國特色的水資源管理之路。2013年國務院辦公廳印發的《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》中明確規定，實行最嚴格水資源管理制度考核的責任主體是省級政府主要負責人，這說明了水資源管理工作的重要性和復雜性，也說明了水資源管理工作具有全局性。為了充分發揮監督問責機制在水資源管理考核中的作用，建議如下：

1.強化利益相關者及公眾參與，構筑嚴格監督機制由于水資源具有外部性和公共性，往往涉及多個不同地區、不同部門、不同利益群體。為避免過去多頭管理、部門分割、各自為政的管理模式造成政出多門、彼此矛盾和沖突等問題，通過整合涉水管理部門、協調流域與省區管理機構、實現信息共享等措施，大力推進水資源管理科學決策和民主決策，完善公眾參與機制，在水資源管理中越來越多地采用各種經濟手段、鼓勵私營部門和公眾參與，引入社會監督機制，充分發揮網絡等新媒體的作用，暢通監督渠道，形成自上而下和自下而上雙重監督，鼓勵群眾參與，積極發揮媒體的輿論監督作用，將多種手段結合起來，從組織機構、人員管理等方面保障水資源的高效、公平、公正的分配和利用。同時可以效仿國土部設置督察專員的做法，設立水資源管理督察專員，對各級政府和相關部門、企業等的水資源管理工作實施有效監督。

2.調動各級政府積極性，建立分級管理問責機制堅持分級管理問責原則，各級政府應層層抓落實，強化在問責工作上專職機構的綜合作用。問責質問的是“責”，追究的是具體問題的具體過錯，不搞將功抵過，要真正做到獎懲分明，同時在問責形式上應注重懲戒性。完善問責制度建設，盡快出臺相關問責機制的法律、法規，使得問責行為有法可依、有制可循。

3.以問責機制為手段，以監督機制為保障，努力打造合理考核體系在水資源管理監督考核上，要健全取用水計量和監控體系，建立目標考核、干部問責和監督檢查機制，充分發揮“三條紅線”的約束作用。考核監督應對管理全過程的監督，以使各項管理活動能在既定的軌道上正常運行，確保目標的實現。考核監督體系的框架，應該根據決策責任、執行責任、監督責任主體的不同，涵蓋干部監督、政務監督、業務監督、績效考核等多方面。在考核指標設計上，要按照科學發展觀的要求，統籌考慮。在責任考核上，要嚴格按照“突出重點、注重效率、嚴格標準、客觀公正”的要求，完善考核辦法，優化考核程序。在監測體系上，明確規定考察范圍、考察內容和對考察結果的運用，擴大考核過程中的民主和透明度，增強考核的導向、激勵和約束作用。在考核方式上要注重多樣化、多元化，既注重工作結果，又注重過程監督，全面、客觀地進行考核評價。

4.妥善處理地方政府與水行政主管部門的關系，避免“水利”考核“水利”行政問責的根本目的在于強化行政監督，引起地方政府的重視。問責機制并不僅僅是為了懲罰設置，而是為了避免不利結果的發生。實行最嚴格水資源管理制度考核中，要妥善處理地方政府與水行政主管部門的關系，避免“水利”考“水利”現象的發生，建議建立考核專家學者庫，除健全涵蓋不同領域、不同行業、不同專業的專家庫，還要建立紀檢監察、審計等部門以及群眾代表參與的監督指導人員庫，建立實際參與考核工作的工作人員庫，實行科學分類、動態管理，為考核工作提供智力支持和制衡監督。在年度考核和期末考核中，成立考核專家組，由部委行政管理人員、當地水行政主管部門負責人、相關領域技術人員等組成，聽取地方政府相關負責人考核期內工作情況的匯報，并提出整改意見，真正將工作責任落實到地方政府。

5.深入推進政務公開，努力做到信息共享公開透明是保證權力不被濫用的有效辦法，加強對水資源管理重大決策的監督與制約，要深入推進政務公開，完善政府信息公開制度、決策的公開聽證制度和社會公示制度；進一步健全決策法規體系。在加強決策監督中，創造條件讓公眾、企業等更好地了解政府、監督政府、批評政府，在政府門戶網站中設置最嚴格水資源管理制度考核專項，建立公眾監督平臺，如實反映最嚴格水資源管理制度在各地的落實情況，針對反映問題，相關部門要引起重視，及時處理，并在有限時間內對外公布處理及整改結果。

作者：李昊孫婷單位：黃河流域水資源保護局水利部水資源管理中心