檔案事業發展戰略規劃的變化范文

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《北京檔案雜志》2015年第十一期

2014年3月，美國國家檔案與文件署（NARA）頒布了《NARA2014-2018財政年度戰略規劃》（U.S.Na⁃tionalArchivesandRecordsAdministrationFISCALYEAR2014–2018STRATEGICPLAN），[1]該規劃包括三個部分，即背景、任務和愿景、戰略目標。其指出2014年至2018年NARA的前進方向，是指導NARA調整工作重心及分配資源的依據。事實上，NARA早有制訂未來工作計劃的傳統，1997年，NARA就向總統、國會及美國公眾提交了《NARA1997-2007年度戰略規劃》，該規劃于2000年進行了第一次修改，[2]2003年進行了第二次修改。[3]2006年，NARA又制訂了《NARA2006-2016年度戰略規劃》，并于2009年做出修改。[4]可見，NARA一直在根據時代的變化對戰略規劃進行修改，其內容也發生著變化。在這種情況下，對走在世界前列的美國檔案事業進行研究，特別是研究其檔案事業戰略規劃的發展變化，對我國檔案事業發展“十三五”規劃的制定有較大的借鑒意義。

一、美國檔案事業發展戰略規劃的變化

（一）利用服務的對象、范圍和方式有所擴展利用服務是美國國家檔案館的核心任務。盡管如此，在不同時期，NARA的戰略規劃對“利用服務”核心任務提法的不同，使其利用服務的側重點亦有所不同，利用服務的對象、范圍在不斷發生變化和擴展，利用服務的方式也在不斷改進。1.第一階段（1997～2005年），NARA的任務是“保障民眾、公務人員、總統、國會和法院對重要證據的及時獲取。”[5]在該階段，NARA利用服務的對象和范圍都有一定的局限性。服務對象側重于民眾、公務員、總統、國會和法院，對其他組織和機構的利用服務少有提及；服務范圍則傾向于提供檔案的證據價值，而忽略了檔案情報價值。在第一階段，NARA過于強調檔案的證據價值，而忽略情報價值，且對檔案用戶的認識較為狹隘。究其原因，是因為當時檔案工作者與社會往往比較重視檔案的證據價值，對其情報價值有所忽視。在發揮檔案作用中，有些本屬情報價值的，人們也一概稱為憑證作用，掩蓋了檔案的情報價值。[6]這也導致NARA過于關注檔案憑證價值的利用者，如公務員、國會和法院，而忽略了檔案情報價值的用戶，如企業。2.第二階段（2006～2013年），NARA提出“提供用戶對館藏檔案的快速、簡便、安全的獲取”；[7]對利用服務對象不再加以限制，而擴展為所有用戶；提供利用的內容為館藏檔案，不再片面強調檔案的憑證價值。除此之外，這一時期，由于用戶對方便獲取檔案有了更高的需求，因此NARA開始關注用戶獲取檔案的方式，以實現用戶對館藏檔案的快速、簡便和安全的獲取。為了實現這一目標，NARA從以下幾個方面做出了努力：第一，實現對電子文件的管理和提供利用；第二，將那些利用頻繁的傳統形式的檔案優先進行數字化，并對所有館藏檔案進行在線著錄；第三，對那些有深層挖掘檔案信息需求的研究者，NARA繼續為其提供研究室和專家咨詢服務。這些舉措保證了用戶對NARA館藏檔案的快速、簡便、安全的獲取。3.第三階段（2014年至今），NARA對利用服務提出了新要求。在《NARA2014-2018財政年度戰略規劃》中確立了四項目標，其首要目標是“實現公眾對檔案的獲取”。“這一目標的確立也標志著NARA在戰略和目的方面的重要轉變：NARA超越將檔案提供利用的傳統角色，轉而通過靈活的工具和促進公眾參與的可獲取的資源來實現用戶對檔案的獲取。”[8]在這一時期，NARA主要通過數字平臺實現用戶對所有文件的可獲取性，從而保障任何人都可以獲取到NARA的館藏，并從中有所發現和了解。為了實現這一目標，NARA采取了相應的措施：繼續對館藏檔案進行在線著錄，加速模擬檔案向數字檔案轉化，以確保用戶可以獲取到更豐富的資源。不難看出，NARA在第三階段的利用服務工作是在第二階段的基礎上開展的，許多工作在第二階段就已經著手在做，經過近十年的努力，NARA在不斷“實現公眾對檔案的獲取”，提高其利用服務水平。

（二）重視檔案經濟價值的發揮和新技術的應用檔案在社會經濟建設中具有重要作用，檔案信息資源的開發利用可以產生經濟價值。檔案作為發展生產力的重要因素，是加快知識創新和科技成果轉化的重要條件，也是提高經濟效益、實現經濟價值的重要保證。基于此，NARA十分重視檔案經濟價值的發揮。“實現NARA價值的最大化”是《NARA2014-2018財政年度戰略規劃》新增的內容，在以往的任何規劃中都不曾提及，這說明NARA開始發現并重視檔案價值的擴展。NARA將政府信息提供給民眾利用并從中創造了巨大的經濟價值，這是對檔案文化價值和歷史價值的極大補充。為此，NARA確立了兩個分目標：第一，通過改革使文件管理政策和實踐現代化，更有效地支持聯邦政府向數字政府轉變。為支持聯邦政府向數字政府轉變，NARA對各個聯邦機構管理具有永久保存價值的電子文件的要求；同時為了減輕電子文件管理的負擔，NARA將加大在應用研究方面的投資。第二，以促進公眾和商業對政府文件的利用，來創造巨大的經濟效益。NARA將以機器可讀的形式來提供對電子文件數據的直接利用，以保證對館藏信息的有效獲取。從《NARA2014-2018財政年度戰略規劃》中可以看出，NARA通過加快對新技術的應用來提供對電子文件數據的直接利用，保證用戶對館藏信息的有效獲取，從而以促進公眾和商業對電子文件的利用，來創造巨大的經濟效益。新技術是挖掘檔案經濟價值的手段和支撐，可以通過兩個方面促進檔案經濟價值的實現：第一，通過信息技術的應用來提供用戶對檔案的直接利用，保證用戶方便、快捷地獲取檔案信息，減少不必要的時間浪費，加快檔案轉變為經濟效益的步伐。這正是NARA所采取的措施。第二，通過采用新技術，積極開發檔案信息資源，挖掘其中蘊藏的經濟價值，將潛在經濟價值轉化為現實的、實在的經濟價值。目前，主要通過國家檔案館目錄實現。國家檔案館目錄（NationalArchivesCatalog）是NARA為了便于用戶利用檔案而開發的文件信息在線利用門戶，獨家提供了超過200萬份ERA電子文件的在線利用。該目錄是在檔案研究目錄（ARC）和在線公共獲取系統（OPA）的基礎上建立起來的。ARC在2013年8月份退役并被OPA系統所取代，如今OPA系統已為新的改良版本——國家檔案館目錄所取代。

（三）將繼續迎接電子文件的挑戰自20世紀90年代開始，電子文件的管理逐漸成為NARA關注的重點，NARA開始迎接電子文件的挑戰。在20世紀末21世紀初，NARA逐漸開始關注電子文件，認識到檔案工作處于電子文件的環境中。在《NARA1997-2007年度戰略規劃》中提出：“NARA必須解決電子文件的管理、保存、利用問題，這些電子文件涉及數字聲音、地理信息系統、網站及其他電子文件格式。”[10]2006年以前，NARA處于電子文件挑戰認識的萌芽階段，剛開始認識到電子文件對檔案管理的影響；而在2006年以后，電子文件呈指數級增長，NARA已經明確了“有能力發現、管理、利用、共享和適當處理電子文件對聯邦政府職能的發揮至關重要。”[11]可以說，2006年以后，NARA將“迎接電子文件的挑戰來確保實現NARA在數字時代的任務”作為一項戰略目標來推進，并提出應對電子文件挑戰的具體策略。[12]另外，為了制定《NARA2014-2018年度戰略規劃》，NARA在2012年至2013年開展了背景調查活動。在該項調查中，NARA發現其外部挑戰主要有電子文件的激增、大數據、云計算、開放數據和數字政府等挑戰，通過這些外部挑戰，不難看出未來仍將面臨電子文件的挑戰。電子文件檔案館（ERA）是NARA解決電子文件管理問題的重要舉措。ERA的目的是保管美國政府生成的具有獨特價值的電子文件，并提供長期利用；同時把所有政府文件的生命周期管理納入到電子政府框架中。ERA有多個組成部分，這些部分發揮著不同的功能并管理著不同法律框架下的電子文件，其功能主要體現為四個方面：第一，移交功能（Submission），政府部門利用移交功能將電子文件和元數據移交給ERA。第二，貯藏功能（Repository），保存和評估電子文件的功能。第三，元數據功能（Metadata），即描述電子文件的數據，包括電子文件的創建者、創建原因、處理程序等數據。第四，存取功能（Access），用戶通過該功能實現對電子文件的獲取。ERA項目的啟動保存了美國歷史，提高了政府的工作效率，改善了電子文件管理活動，使獲取總統文件變得更加便利，方便了公眾對檔案的獲取。但是，ERA也有亟需完善之處：目前ERA不能提供將電子文件遷移到國家檔案館目錄的全自動工具，這限制了國家檔案館目錄中可利用電子文件的數量；ERA只提供了對電子文件相關的元數據的研究，對電子文件基于內容的研究尚未進行；ERA的保存處理功能尚未開通運行；ERA中對聯邦文件利用限制審查和編輯功能尚未運行。

二、啟示

（一）轉變服務理念，進行檔案信息資源建設美國國家檔案館一直將利用服務作為其核心任務，與時俱進，不斷提出新的內容。在我國，利用服務也早已被提上議事日程，例如《檔案事業發展“十一五”規劃》《全國檔案事業發展“十二五”規劃》中對于利用服務也有提及，其中“十一五”規劃將檔案信息利用與社會服務作為一項任務“，十二五”規劃也提到“加快檔案整理鑒定的進度，依法開放應開放的檔案，利用先進技術，為社會各界提供快捷、便利的檔案利用服務”。盡管如此，目前我國檔案利用服務水平仍然不高，在檔案事業發展“十三五”規劃中這方面的內容仍需強化。美國國家檔案館的利用服務在日常工作中堅持公民有權查看、審查、了解聯邦政府文件的理念。美國檔案工作者也都認同利用館藏檔案是美國公民的權利，自身工作的意義和價值在于為民眾利用檔案提供服務。而在我國，雖然近些年來檔案工作者努力改變過去“重藏輕用”的思想和局面，但是由于歷史及傳統等原因，服務理念的轉變仍有很長的一段路要走。因此，在未來檔案事業發展“十三五”規劃制定的過程中，必須強調服務理念的轉變。沒有檔案信息資源建設做鋪墊，利用服務就無從談起。美國國家檔案館之所以強調利用服務，是因為其檔案信息資源建設已經基本完成，不僅館藏內容極大豐富，而且館藏形式較為多樣。就我國而言，館藏內容仍不太豐富、結構不夠合理，檔案信息資源問題仍是檔案事業發展的短板。因此，我國的當務之急是進行檔案信息資源建設，提高檔案信息資源的質量和水平，為檔案利用服務工作打下堅實的基礎。

（二）挖掘檔案信息資源，充分發揮檔案的經濟價值檔案作為國家、社會組織或個人在社會實踐活動中形成的原始記錄，除了可以為政府、企業以及個人提供生產、生活服務以外，還可以利用檔案進行經濟建設，產生經濟效益。在我國，檔案是現代化建設的寶貴財富，作為國家資產的重要組成部分，在社會經濟建設中發揮著越來越重要的作用。在檔案事業發展“十三五”規劃的編制中，應該突出檔案的經濟價值。首先，積極開發檔案信息資源，挖掘其中隱藏的經濟價值，通過開發檔案文化產品或融入企業生產等形式生成巨大的經濟效益，為國家、為地方、為企業等創造更大的經濟效益，同時為檔案部門帶來生機。其次，采用新技術，創新利用服務方式，充分利用新興社交媒體平臺，豐富和深化檔案利用服務，縮短檔案轉變為經濟效益的時間，最大限度地發揮檔案的經濟價值。

（三）迎接電子文件的挑戰，制定全面詳盡的發展規劃與美國一樣，我國同樣面臨電子文件的挑戰。雖然自1996年起國家和地方檔案部門開始著手電子文件管理的研究，并取得了一定的成果，但對比國外一些電子文件管理先進的國家以及國內的實際管理需求看，電子文件管理遠未達到理想的目標。在我國《檔案事業發展“十一五”規劃》、《全國檔案事業發展“十二五”規劃》中對電子文件管理實踐都有一定的計劃：“十一五”規劃中設立了“建立一批電子文件中心和數字檔案館，實現檔案信息資源社會共享”的目標“；十二五”規劃中更是將電子文件管理作為一項重要任務。但是，我國在電子文件管理實踐中仍面臨著缺乏制度規范、電子文件管理系統功能不完善、電子文件質量難以保障、電子文件真實性難以維護等問題。因此，在即將制定的檔案事業發展“十三五”規劃中，對電子文件管理仍需有一個全面詳盡的計劃，以解決上述問題。

作者：董慧珠 單位：上海大學圖書情報檔案系