民族區(qū)域自治與民族問題的思考范文

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《廣西民族研究雜志》2014年第三期

一、民族區(qū)域自治基本政治形式與中國解決民族問題的“道路自信”

(一)中國特色社會主義道路是解決中國民族問題的根本道路我國現在正處于社會主義初級階段，總體上來講，大多數少數民族和民族地區(qū)的經濟、文化和社會發(fā)展處于較低的水平。雖然新中國成立以來全國各族人民在中國共產黨領導下的社會主義革命、建設和改革的歷史進程中已經形成了平等、團結、互助、和諧的社會主義新型民族關系，但是由于民族間仍然存在著歷史上遺留下來的經濟、文化方面事實上的不平等，往往會造成民族間矛盾和摩擦，這是我們在建設中國特色社會主義時必須承認和認真對待的事實。民族問題是社會總問題的一部分，現階段，我國民族問題集中地表現在少數民族和民族地區(qū)要求加快經濟文化發(fā)展上?！暗缆逢P乎黨的命脈，關乎國家前途、民族命運、人民幸福。”［3］10只有在中國特色社會主義建設的過程中，加快少數民族經濟文化建設，才能徹底消除民族間事實上的不平等，才能使中國各民族共同發(fā)展、共同繁榮，即只有中國特色的社會主義道路才是解決中國民族問題的根本道路。也就是說，全國各族人民要在中國共產黨的領導下團結合作，以我國處于社會主義初級階段為總依據，以“五位一體”的社會主義建設為總布局，堅持一個中心、兩個基本點，通過解放和發(fā)展社會生產力，促進人的全面發(fā)展，逐步實現全國各族人民共同富裕，完成實現社會主義現代化的總任務。［3］12－13

(二)民族區(qū)域自治是解決中國民族問題的基本形式中國民族問題“既包括民族自身的發(fā)展，又包括民族之間，民族與階級、國家之間等方面的關系”［4］37，具體表現為少數民族和民族地區(qū)文化的發(fā)展與保護、經濟的發(fā)展、少數民族政治權利的保障以及以民族關系為主要表現形式的民族之間、民族與階級、民族與國家等方面的關系，并且具有普遍性、復雜性、長期性、國際性、重要性、敏感性和連鎖反應性，［5］337往往呈現出政治與經濟、歷史與現實、民族與宗教、國內與國際等方面問題相交織等現象。只有通過正確的途徑和有效的形式，才能在中國特色社會主義經濟、政治、文化和社會建設的過程中解決這些民族問題，做到加快少數民族和民族地區(qū)發(fā)展的同時協(xié)調好民族關系。在馬克思主義民族理論主張的民族問題三種基本解決方式中，中國共產黨采用了在統(tǒng)一國家內實行民族區(qū)域自治的基本政治形式，這是中國共產黨長期探索中確立的解決中國民族問題的基本形式，也是解決民族問題的正確途徑。歷史和實踐證明，中國實行民族區(qū)域自治有利于國家的集中統(tǒng)一和民族自主的統(tǒng)一，有利于黨和國家的方針政策與少數民族自身特點的結合，有利于國家富強和民族發(fā)展的同步，有利于各族人民愛國情與民族情的交融，也充分證明了黨和國家選擇和始終堅持的道路的正確性。民族區(qū)域自治作為中國解決民族問題的正確途徑和有效形式，體現了中國社會主義的一大政治優(yōu)勢，是解決我國民族問題的成功之路，是各民族共同發(fā)展的強國之路，是深深扎根于各族人民群眾實踐中的富民之路。因而，要堅定道路自信，充分肯定中國共產黨選擇民族區(qū)域自治民作為解決中國民族問題的基本形式的正確性。我們不能走民族自決的邪路，也不能走取消民族自治的錯路。民族區(qū)域自治作為解決我國民族問題的基本政治形式不容變更。

(三)《民族區(qū)域自治法》是中國解決民族問題的道路自信的體現新中國成立后，經過30多年實行民族區(qū)域自治的成功實踐，黨和國家把行之有效的民族區(qū)域自治的基本政策及其成功經驗以法律的形式固定下來，制定了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)，實現了法律化。《民族區(qū)域自治法》為協(xié)調民族自治地方與國家關系、自治地方內部民族關系以及依法對民族自治地方進行治理提供了有力法律保障，充分體現了黨和國家尊重和保障各少數民族自治權利的精神，以及堅持實行民族平等、民族團結和民族共同繁榮的原則?！睹褡鍏^(qū)域自治法》以國家基本法的形式把民族區(qū)域自治的基本形式法律化，這是我國對解決民族問題的道路自信的體現。

二、民族區(qū)域自治基本政策與中國解決民族問題的“理論自信”

(一)民族區(qū)域自治是解決中國民族問題的基本政策馬克思主義立足于社會發(fā)展的角度，認為建立集中統(tǒng)一的大規(guī)模的民主國家才能保護無產階級的利益，在統(tǒng)一的國家內實行民族區(qū)域自治是現代民主國家一般普遍原則。而民族平等團結則是實施民族區(qū)域自治的條件和基礎。從中國的歷史事實來看，既有長期的統(tǒng)一的多民族國家的歷史基礎，也有各民族在近百年反帝反封建的共同斗爭中形成的愛國精神，還有建立了社會主義制度的政治條件，這些是民族合作的基礎;從中國的民族現實來看，各民族分布呈大雜居、小聚居狀態(tài)，并且80%以上的少數民族相對聚居，這種民族分布格局為民族合作提供了條件。以上說明了中國共產黨將民族區(qū)域自治作為解決中國民族問題的基本政策，不但是歷史的必然選擇，而且是現實的必然要求，是中國共產黨結合中國特殊的歷史情況和民族現實將馬克思主義民族理論中國化的必然結果。中國共產黨早在20世紀三四十年代(長征期間和延安時期)就已經開展了民族區(qū)域自治的實踐。陜甘寧邊區(qū)政府根據中央政治局1941年5月批準的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，于1941年8月成立了少數民族事務委員會，并開始在政治形式、組織形式上把民族區(qū)域自治具體化，最初建立了1個蒙民自治區(qū)、5個回民自治鄉(xiāng)，之后民族自治鄉(xiāng)略有增加。［2］6781945年10月，中央政治局發(fā)出《中共中央關于內蒙工作方針給晉察冀中央局的指示》，確定了中國共產黨在大區(qū)域實行民族區(qū)域自治制度的方針、原則。依照指示，1947年5月1日，內蒙古人民自治政府建立，這是中國共產黨建立的第一個省級自治區(qū)。新中國成立前夕，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》明確將民族區(qū)域自治作為解決我國民族問題的基本政策，并規(guī)定了民族區(qū)域自治的基本內容。1949年10月1日以后，黨和國家在全國推行民族區(qū)域自治。1952年，頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，比較詳細地規(guī)定了民族區(qū)域自治的各項內容。1984年，頒布并實施了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(2001年修正)。這部基本法是黨和國家以我國憲法中與民族區(qū)域自治相關條款為基本原則，把行之有效的民族區(qū)域自治政策以法律的形式固定下來，實現法律化的結果。

(二)中國特色社會主義民族理論是解決中國民族問題的根本理論中國特色社會主義民族理論是中國特色社會主義理論的重要組成部分，它以馬克思主義民族理論為來源，以民族理論為基礎，以鄧小平民族理論、民族理論、民族理論為主干的具有中國特色的民族理論的完整體系，是馬克思主義民族理論的中國化。其主要內容有三大方面:一是中國特色的關于民族和民族問題的基本理論;二是中國特色的關于解決民族問題的理論和政策;三是中國特色的關于民族工作的原則和方法。現階段，中國特色社會主義民族理論體現在2005年5月中央民族工作會議上中共中央、國務院頒布的《關于進一步加強民族工作和加快少數民族經濟社會發(fā)展的決定》中關于民族問題的基本理論和政策十二個方面的論述中。這十二個方面論述的主要內容是:1.關于民族及其一般特征;2.關于民族的產生、發(fā)展和消亡的規(guī)律;3.社會主義時期各民族共性和差異性;4.民族問題的概念及其特點;5.中國特色社會主義道路是解決我國民族問題的根本道路;6.中國是各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家，民族問題是我國的內部事務;7.各民族一律平等;8.民族區(qū)域自治是我們黨解決我國民族問題的基本政策，必須長期堅持和不斷完善;《民族區(qū)域自治法》是民族區(qū)域自治制度的法律保障，必須全面貫徹執(zhí)行;9.社會主義民族關系的本質特征;10.民族工作在現階段的主題、主要任務和解決民族問題的根本途徑;11.少數民族文化是中華文化的重要組成部分及支持少數民族優(yōu)秀文化的傳承、發(fā)展、創(chuàng)新的問題;12.培養(yǎng)選拔少數民族干部。上述理論觀點是密不可分的整體，具有鮮明的時代性，對解決中國民族問題具有重要的科學價值和現實指導意義，是我們觀察和認識民族問題的理論指南，是現階段民族工作的根本指導思想。這十二個方面是中國特色社會主義民族理論在當前的集中體現，是解決中國民族問題的根本理論，并將在今后的中國特色社會主義建設和改革實踐中進一步豐富和發(fā)展。

(三)民族區(qū)域自治是解決中國民族問題的理論與政策的有機結合對中國特色社會主義民族理論，可從民族理論體系和民族政策體系兩方面去認識。民族理論體系回答最根本的兩個問題:一是回答什么是民族，理論上解決什么是民族之后，實踐上解決如何促進民族發(fā)展;二是回答什么是民族問題，理論上解決什么是民族問題之后，實踐上解決如何協(xié)調民族關系。也就是說，理論上解決最根本的兩個問題的目的，就是促進民族發(fā)展，實現民族進步和共同發(fā)展;協(xié)調民族關系，實現民族平等和民族團結;在促進民族發(fā)展中協(xié)調民族關系，在協(xié)調民族關系中促進民族發(fā)展。兩者相輔相成。中國特色社會主義民族理論的根本點在解決我國民族問題最核心的有四個方面:民族平等、民族團結、民族區(qū)域自治、民族發(fā)展繁榮。這四方面的關系是:民族平等是基本前提、基石，是總原則;民族團結是基本手段、主線，也是總原則;民族區(qū)域自治是基本形式、基本政策，是根本制度;民族發(fā)展繁榮是基本宗旨、根本目標，是根本途徑。中國特色社會主義民族理論解決中國民族問題的基本原則包括:堅持國家民主化原則、堅持社會主義道路原則、堅持民族平等和照顧民族利益原則、堅持民族團結和民族互助合作原則、堅持民族自主自治原則、堅持民族發(fā)展繁榮原則。民族區(qū)域自治是中國特色社會主義民族理論中民族自主自治原則的體現，也是民族平等原則和民族團結原則的體現，又是我國民族平等和民族團結的主要標志。中國特色社會主義民族理論的民族政策體系包括民族平等政策、民族團結政策、民族區(qū)域自治政策、少數民族干部政策、少數民族經濟發(fā)展政策、少數民族文化發(fā)展政策、民族語言文字政策、民族風俗習慣政策、宗教信仰自由政策等，其中民族平等政策、民族團結政策是我國民族政策中的總政策，民族區(qū)域自治政策是我國民族政策中的基本政策。中國特色社會主義民族理論經歷了鄧小平民族理論、民族理論和民族理論等發(fā)展歷程。無論哪一時期的民族理論，民族區(qū)域自治始終都是中國特色社會主義民族理論中的基本理論之一和民族政策中的基本政策之一，并且與中國特色社會主義民族理論同步發(fā)展，與時俱進。

(四)《民族區(qū)域自治法》是中國解決民族問題的理論自信的體現《民族區(qū)域自治法》是黨和國家民族區(qū)域自治政策及其實踐成功經驗的法律化，充分體現了馬克思主義的社會主義本質論和發(fā)展觀，充分體現了中國解決民族問題的理論自信?！睹褡鍏^(qū)域自治法》把中國共產黨關于民族區(qū)域自治內涵、民族區(qū)域自治的民族自治和區(qū)域自治的“雙重”自治、民族自治地方設立、自治機關的構成、自治機關“雙重”職能、自治權包含的管理本民族和本地區(qū)內部事務的“兩種權利”等民族區(qū)域自治的基本理論用法律形式固定下來，又把國家?guī)椭蜕贁得褡遄粤Ω嘟Y合的民族地區(qū)社會發(fā)展的理論、協(xié)調民族自治地方內自治民族和非自治民族的關系，發(fā)展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系的理論等，用法律的形式固定下來，充分體現了中國對解決民族問題的基本形式———民族區(qū)域自治的理論自信和實踐自信，不僅豐富了中國特色社會主義民族理論，也為堅持中國解決民族問題的理論自信提供了法律保障。因此，民族區(qū)域自治不容置疑是黨和國家解決我國民族問題的基本經驗和基本政策。

三、民族區(qū)域自治基本制度與中國解決民族問題的“制度自信”

(一)民族區(qū)域自治是中國的一項基本政治制度民族區(qū)域自治制度包括實施民族區(qū)域自治的體制、機制和中國特色民族區(qū)域自治法律法規(guī)體系，以及建立在這一制度基礎上的處理民族問題的各項具體制度。1949年新中國成立以后，民族區(qū)域自治制度作為我國社會主義政治制度中的一部分，其政治地位不斷提升，從20世紀五六十年代的“一種政治制度”，到80年代頒布《民族區(qū)域自治法》時的“一項重要的政治制度”，到90年代演變?yōu)椤敖鉀Q我國民族問題的根本制度”，到1997年黨的十五大列為我國三大基本民主政治制度之一，再到2001年作為“我國一項基本政治制度”寫入修正的《民族區(qū)域自治法》中。新中國60多年來社會主義建設的實踐證明，民族區(qū)域自治制度發(fā)揮了重要作用。尤其是20世紀90年代蘇聯解體和東歐劇變的實例充分證明我國的民族區(qū)域自治制度合理性，比民族自決權和聯邦制更具優(yōu)越性，集中體現了中國特色社會主義制度的特點和優(yōu)勢，是少數民族地區(qū)社會經濟發(fā)展的制度保障。

(二)中國特色社會主義制度是解決中國民族問題的根本制度中國特色社會主義制度的確立經歷了長期的歷史過程，是以新中國建立社會主義制度為基礎的。以為核心的黨的第一代領導集體在政治制度方面，以人民代表大會制度為根本制度，實行以中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商制度和民族區(qū)域自治制度;在經濟制度上，建立了以全民所有制和集體所有制為主體的公有制經濟體制，以計劃經濟為主體的社會主義經濟制度;在文化制度上，確立了文藝為人民服務、為社會主義服務，百花齊放、百家爭鳴，古為今用、洋為中用的原則;在社會制度上，初步建立了一整套覆蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、優(yōu)撫、就業(yè)等方面的具體制度。這些制度是建立中國特色社會主義制度的重要的理論和實踐起點。以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體開創(chuàng)了中國特色社會主義，開啟了中國特色社會主義制度建設的歷程，促進了由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。以為核心的黨的第三代領導集體確立了以公有制為主體、多種經濟形式共同發(fā)展的中國特色社會主義基本經濟制度，確立了以按勞分配為主體、多種分配方式共存的分配制度。以同志為核心的黨的第四代領導集體確立了中國特色社會主義制度，明確了中國特色社會主義制度體系的總體框架、層次、內容等，包括以人民代表大會制度為根本政治制度，以中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度為基本政治制度，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展為基本經濟制度，以中國特色社會主義法律體系為基本法制制度，以及建立在這些制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。［3］12－13中國特色社會主義制度以實現最廣大人民群眾的利益為目標，其制度設計和制度安排的出發(fā)點是人的幸福、人的全面發(fā)展;從設計理念和現實表現來說，實現了效率與公平的統(tǒng)一，“有利于保黨和國家活力、調動廣大人民群眾和社會各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，有利于解放和發(fā)展社會生產力、推動經濟社會全面發(fā)展，有利于維護和促進社會公平正義、實現全體人民共同富裕，有利于集中力量辦大事、有效應對前進道路上的各種風險挑戰(zhàn)，有利于維護民族團結、社會穩(wěn)定、國家統(tǒng)一”［7］。中國社會主義制度在政治、經濟、文化和社會等各個維度為解決中國民族問題提供了制度上的保障，是解決中國民族問題的根本制度。

(三)民族區(qū)域自治制度是解決中國民族問題的根本制度1997年黨的十五大把我國的人民代表大會制度、中國共產黨領導下的多黨合作政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度作為我國的三項基本政治制度，從此，民族區(qū)域自治制度成為了我國基本民主政治制度之一，同時又是解決我國民族問題的重要政治制度。我國的民族區(qū)域自治制度，使絕大多數的少數民族人民不但享有人民民主專政制度共有的各項政治權利，而且享有民族區(qū)域自治制度特有的民族自治權利。至2011年底，在我國的各級民族自治地方中，全國共有自治區(qū)5個、自治州30個、自治縣(旗)120個、帶有一定的自治性質的民族鄉(xiāng)或民族鎮(zhèn)1128個。我國有44個少數民族以單一民族或多民族聯合的形式實現了民族區(qū)域自治，等于我國少數民族的80%實現了民族區(qū)域自治。［8］494－707由此可見，我國的民族區(qū)域自治制度的實施地域范圍之廣，對少數民族覆蓋面之寬，“不僅使聚居區(qū)的民族能夠享受到自治權利，而且使雜居的民族也能夠享受到自治權利”［9］373。故而，“民族區(qū)域自治作為我國的一項基本政治制度、作為我國解決民族問題的根本制度不容動搖”［6］。在新形勢下，面對新任務，不但需要繼續(xù)堅持民族區(qū)域自治制度，而且需要依據《民族區(qū)域自治法》不斷發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度，需要在實現形式上和法律制度上進行創(chuàng)新，使我國的民族區(qū)域自治制度為建設富強民主文明和社會主義現代化國家做出更大的貢獻。首先，民族區(qū)域自治實現形式需要創(chuàng)新。隨著中國城市化進程的加快，民族地區(qū)的城市化也必然加速，這將引起自治縣改市，自治州改市。但是，行政建制改變后，如果沒有相應的政策依據和法律支持，民族政策就難以貫徹，這就需要確立有利于民族區(qū)域自治政策實施的新自治形式。在實踐中，已經有遼寧省將岫巖滿族自治縣改為縣級市，湖南省新設立的張家界地級市就是由湘西土家族苗族自治州的幾個縣組成的。從這些實踐的效果來看，設立自治市既可保證民族政策的一貫性，又可以加快民族地區(qū)的城市化，是符合新形勢的較為理想的民族區(qū)域自治地方建制形式。其次，民族區(qū)域自治法制建設需要創(chuàng)新。雖然我國已經形成了以《民族區(qū)域自治法》為核心，包括自治條例、單行條例等一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件在內的民族區(qū)域自治法規(guī)體系的框架，但是民族區(qū)域自治的法制建設仍然有很多問題和不足。以《民族區(qū)域自治法》為例就可管窺一斑。在立法上，這部作為堅持和完善民族區(qū)域自治制度重要保障的基本法，不但缺少關于法律責任和罰則的規(guī)定，而且與之相配套的行政法規(guī)、規(guī)章、自治法規(guī)、實施條例和辦法等也不完備。特別是，到目前為止，五大自治區(qū)都還沒有自治條例，影響了民族區(qū)域自治制度的貫徹和執(zhí)行。因此，要在立法、執(zhí)法和守法等各個環(huán)節(jié)上的法制建設上進行創(chuàng)新和發(fā)展。民族區(qū)域自治是不容動搖的黨和國家解決我國民族問題的一項基本政治制度。

(四)《民族區(qū)域自治法》是中國解決民族問題的制度自信的體現《民族區(qū)域自治法》把適合中國國情的民族區(qū)域自治制度以法律的形式固定下來，實現了法律化。2001年修正的《民族區(qū)域自治法》明確規(guī)定民族區(qū)域自治是我國一項基本政治制度?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的主要功能之一，是促進少數民族和民族地區(qū)經濟社會事業(yè)發(fā)展，實現各民族共同繁榮。這與我們黨和國家把民族區(qū)域自治作為解決我國民族問題的基本政策、作為我國解決民族問題的根本制度以及作為我國的三大基本政治制度之一的初衷是一致的。因而可以說，《民族區(qū)域自治法》是中國解決民族問題的制度自信的體現。《民族區(qū)域自治法》中關于自治機關的自治權規(guī)定中，有關促進少數民族和民族地區(qū)經濟社會事業(yè)發(fā)展的條款占多數，而且詳細明確。在法律的保障下，我國的民族自治地方發(fā)生了巨大的變化，僅以2012年生產總值為例，內蒙古自治區(qū)為1.6萬億元，寧夏回族自治區(qū)為2327億元，新疆維吾爾自治區(qū)為7500億元，西藏自治區(qū)為701億元，廣西壯族自治區(qū)1.3萬億元，比新中國成立初期增長千萬倍?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是我國民族自治地方經濟社會發(fā)展的法律保障，我們一定要保持民族區(qū)域自治的優(yōu)越性和政治優(yōu)勢。因此，民族區(qū)域自治，是不容削弱的我國社會主義的一大政治優(yōu)勢，也是不容削弱的我國民族自治地方經濟社會發(fā)展的法律保障。中國的民族區(qū)域自治是我黨根據馬克思主義民族理論和國內民族的實情，經過長期的探索確立為解決國內民族問題的基本政治形式、基本民族政策和基本政治制度?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是黨和國家民族區(qū)域自治理論、政策及其實踐成功經驗的法律化，是我國民族區(qū)域自治重要政治制度的法律化;是我國民族自治地方社會經濟發(fā)展的法律保障，是鞏固和完善民族區(qū)域自治制度的法律保障，是發(fā)展和完善民族區(qū)域自治基本政策的法律依據［6］。在全面建成小康社會的新時期，全國各族人民“要堅定這樣的道路自信、理論自信、制度自信”［4］16，并且做到“千磨萬擊還堅勁，任爾東南西北風”［10］。

作者：蔡宇安金炳鎬單位：中央民族大學中國民族理論與民族政策研究院教授