最嚴格水資源管理研究范文

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《河海大學學報》2015年第五期

“十二五”時期是我國全面建設小康社會奮斗目標承上啟下的關鍵時期，是我國深化重要領域和關鍵環節改革的攻堅時期。水資源作為基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是人類經濟社會發展不可替代、不可或缺的生產力核心要素。落實最嚴格的水資源管理正是促進經濟發展方式轉變的重要舉措，是生態文明社會建設的需要。2012年1月國務院了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，自此中央及地方各級政府對最嚴格水資源管理制度的落實高度重視。事實上，落實最嚴格水資源管理制度是一個政府全程參與的過程。從制度的頂層設計到具體細則的部署，從制度的監督管理到考核方案的實施，都需要政府的參與配合，并在不同環節擔負著制度設計者、利益協調者、監督管理者、秩序規制者、違法制裁者等多種角色。而政府的不同角色、不同職能與功能的交織重疊導致了在最嚴格水資源管理過程中也普遍存在著經濟及公共服務領域常出現的“越位”、“缺位”和“錯位”等“三位”現象，如:“越位”表現在干預市場過多、涉水社會事務包攬過多等，“缺位”表現在水環境資源保護不足、涉水市場事務監管不力、公共服務供給不夠等，“錯位”更多表現為權責不清、履職不到位等。這些都直接反映了最嚴格水資源管理過程中政府職能的轉變遠沒有到位，特別是政府在水資源管理中公共服務職能重心的調整與轉移問題。同時，在兩型社會轉型時期，面對多元社會需求的不斷產生，最嚴格水資源管理也要轉變模式，加強水資源的服務型管理，科學配置政府職能。因此，筆者在強調政府職能轉變在最嚴格水資源管理過程中的重要性和必要性基礎上，梳理了現階段最嚴格水資源管理中政府職能轉變所面臨的困境，并針對困境提出了有助于政府職能轉變的主要途徑，夯實最嚴格水資源管理順利實行的社會根基。

一、落實最嚴格水資源管理過程中政府職能轉變的必要性

政府職能是一切政府行為的邏輯與現實起點，政府行為貫穿于最嚴格水資源管理的全過程，因此政府職能定位的準確性、職能范圍的合理性和履行方式的恰當性都將對最嚴格水資源管理能否有效落實產生重要的影響，可以說落實最嚴格水資源管理的過程就是政府職能轉變的過程。

1．水資源管理體制改革的需要2013年1月2日國務院辦公廳了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》(以下簡稱《考核辦法》)，最嚴格水資源管理制度落實的責任主體是各省、自治區、直轄市人民政府，政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。然而，目前我國水資源管理體制本質上仍是行政區域分割管理體制，存在諸多體制性障礙，包括流域管理上的“條塊分割”、區域管理上的“城鄉分割”、功能管理上的“部門分割”、依法管理上的“政出多門”等，這一管理體制直接影響到各級政府最嚴格水資源管理制度的執行情況。在管理模式上，各級政府仍采用分散管理體制，沿襲以往的組織管理與機構部門，人、事、財、物關系難以理順;在管理理念上，各級政府多以行政規劃指令為主，市場參與最嚴格水資源管理過程仍停留在形式上;在管理職能上，政府職能交叉、重疊，“政府失靈”行為時有發生;在管理方式上，政府行為在水資源管理各個方面都有滲透，非常“實干”和“全能”，結果“事事關心，事事難順心”。可見，現有水資源管理體制阻礙了最嚴格水資源管理實施進程，使得政府工作效率低下。因此，迫切需要轉變政府職能，而水資源作為社會的一種公共資源，水資源管理不需要“實干、全能”型政府，而需要一個善治的有限政府。

2．中國水市場體系建立的需要如何協調政府與市場的關系是我國水資源管理面臨的主要問題之一，關系到最嚴格水資源管理工作的落實效率。一般來講，最嚴格水資源管理牽涉到供水、用水到管水整個水資源消費鏈條上的諸多利益主體，利益主體的公平由政府來保障，效率由市場來體現。目前，政府已經完成了三條紅線的頂層設計與制度安排，此時政府應該站在市場運行圈外，肩負起監管者的職能，拾遺補缺，引導市場協調好紅線控制下的水資源管理。然而，現實是政府既當“運動員”、“教練員”，又當“裁判員”，過多干預水資源管理中市場運行過程，混亂宏觀調控與微觀管理的關系，政府市場關系處理依然停留在口號與文件階段，結果導致市場發揮作用太少，公平與效率失衡。因此，要動態調整好政府與市場能力權衡中的政府職能邊界，努力轉變政府在不同發展階段的角色，明確政府的市場功能，真正向市場放權，做好每個階段的角色工作，在市場規律作用下健全我國水權制度體系、水資源補償機制、水市場交易體系與監管體系等，這樣才能促使水生產要素及水資源價格真正反映其稀缺程度和環境損害成本，才能真正實現市場機制在最嚴格水資源管理過程中的充分發揮。

3．最嚴格水資源管理制度有效執行的需要最嚴格水資源管理重在“三條紅線”的有效控制與制度執行。2013年公布的《考核辦法》和2014年《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》突出了落實最嚴格水資源管理制度的重要性。然而，2013年全國各省、自治區、直轄市(新疆除外)最嚴格水資源管理制度落實情況的考核結果卻令人驚訝，面對我國水資源緊缺、水污染嚴重、水災害頻繁的嚴峻水情，全國30個區域的用水總量、用水效率及納污指標竟全部合格，這不禁讓人對三條紅線的目標任務和考核體系持懷疑態度。此外，從甘肅、廣東等省份的最嚴格水資源管理實施情況來看，政府所構建的考評體系及執行監管還比較薄弱:考核內容較為籠統，缺乏可操作的具體細則;考核指標不夠完善，缺乏考核關于執行能力指標等;考核問責力偏弱，規范和約束性不強，易流于形式;考核依據不足，管理監測信息技術落后，考核評估方式不夠靈活，并且考核依據的公信度偏弱;考核保障措施不到位等。這些問題在一定程度上影響了最嚴格水資源管理制度執行落實情況，也反映出政府在最嚴格水資源管理中執行能力不足。從現有考核來看，最嚴格水資源管理考核體系關注的重心是“三條紅線”指標完成情況和制度落實情況，是對數據和進度的考核，而不是對用水滿意程度的考核，違背了民生水利的根本。因此，需要通過政府公共服務職能轉變來推進社會全面參與水資源節約與保護工作，促進最嚴格水資源管理的有效落實。

二、最嚴格水資源管理過程中政府職能轉變的困境分析

1．思想觀念的制約隨著水生態文明建設和民生水利發展，人們已意識到我國水資源管理正由以剛性特征的機械行政組織管理向具有靈活特征的適應性管理轉變，引入市場機制調節水資源管理。然而，在落實最嚴格水資源管理時，由于傳統治水思想和行政管理觀念的根深蒂固，部分地區并未真正理解最嚴格水資源管理的內涵，簡單地認為只是水資源管理制度制定、安排與目標完成，仍是按照長期以來的水行政管理的慣性思維和慣性行為來組織、安排最嚴格水資源管理。特別是部分行政人員慣性思想觀念嚴重，又缺乏主動學習熱情和創新意識，擔心權利分解與下放，結果造成最嚴格水資源管理表面看似嚴格，本質上卻未發生根本變化，阻礙了最嚴格水資源管理變革及政府職能的轉變。

2．制度創新與供給的滯后最嚴格水資源管理制度是我國水利改革中一項重要的制度創新，而這一管理過程更是一個制度創新與制度供給的過程。一方面，中央政府在對最嚴格水資源管理制度環境與制度設計完成以后，相關實施細則是由各級地方政府安排，這就使得水資源管理落實的制度供給明顯滯后于制度需求，出現制度“延遲”;另一方面，在落實過程中，新制度規則與原有水資源管理體制是否具有兼容性，加之原有制度依賴和體制鎖定下的各利益主體博弈導致新制度難以發揮作用，也會帶來制度“延時”。同時，最嚴格水資源管理制度是在我國水資源危機突出下提出的，屬于需求誘致性制度供給，這一制度特點決定了它不可能解決所有最嚴格水資源管理制度需求問題［8］。因此，現階段最嚴格水資源管理制度供給的滯后特征對政府落實水資源管理提出了較高的要求，既要適時出臺急需解決水資源管理問題的制度，又要及時發現制度需求和制度安排，才能保證水資源管理制度解構與制度重建間的平衡，提高落實效率［9］。

3．職能轉變囿于機構改革最嚴格水資源管理制度落實關系到國家發展大計。一個可觀察的事實是最嚴格水資源管理制度仍是在現有的水資源管理體制及涉水機構部門組織下落實的。而現有涉水管理機構部門則面臨著機構重疊、職能交叉、權責利邊界模糊、人財事物關系難以理順等改革困境，這些勢必會嚴重制約和影響到政府落實最嚴格水資源管理的能力和效率。事實上，根據我國政府職能的歷次轉變可知，每一次職能轉變都是以機構改革為切入點，通過精簡機構、裁減人員、壓縮編制等方式來尋求政府職能優化，而這一點恰恰反映了水資源管理政府職能的轉變現狀。因為每一次職能轉變都是伴隨著組織機構被簡單機械地“分開—合并—再分開—再合并”的循環過程，并未真正對政府職能與權力格局進行深層次的調整與設計［9］，從而導致職能轉變流于形式，不利于最嚴格水資源管理工作的開展。

4．政府公共服務職能被弱化在社會經濟發展中，作為準公共物品的水資源要發揮其基礎性公共服務作用，這些公共服務一般是通過政府行為來體現的。然而，政府公共服務職能往往被弱化［10］，表現在:一是政府公共服務職能缺位，如水利建設投入支出不足或資金不到位，在一定程度上增加了水旱災害發生的頻率;二是公共服務職能范圍模糊。在最嚴格水資源管理中，政府主要是做好頂層設計和監管考核等管控工作，借助社會各界力量來落實水資源管理，但事實卻是政府分不清服務職能范圍，大包大攬，“三位”現象與“失靈”并存。三是公共服務主體單一性。最嚴格水資源管理是一項社會化運動，需要社會的廣泛參與，此時政府不應該也不能僅成為水資源管理公共服務的唯一提供者。因此，要想實現“三條紅線”目標任務，緩解水危機，就要強化政府公共服務職能，爭取廣泛的公眾參與，這也是“服務型政府”的基本要求。

5．政府自利性普遍存在在最嚴格水資源管理中，政府是責任主體，是所有涉水公共事務管理者及公共服務職能的提供者，具有明顯的公利性。但同樣地，政府也是水資源管理的一種社會組織，這類組織是由不同的利益主體組成，具有較高的地位和行政權力行使權，此時政府就變成某一群體利益的代表，具有自利性，尋求自我服務和自身利益最大化，深刻影響著公共利益的維護、增進和分配［12］，而現階段水資源管理體制及運行機制的不完善特點更加劇了政府自利性膨脹與蔓延。正是因為自利性普遍存在，在水資源管理時，國家一再強調要協調好中央政府與地方政府、政府職能部門與地方政府、職能部門間及地方政府間的關系，平衡各種利益主體間的用水沖突和水污染沖突，促進流域管理與區域管理的統一。

6．政府職能轉變的長期性政府職能轉變是一個長期且艱難的過程，不是一蹴而就的。自20世紀70年代末80年代初，我國先后對政府職能配置進行了七次較大的調整，職能轉變的重點按照政治型政府—經濟型政府—服務型政府軌跡演變，從“全能型”政府向“有限型”政府轉變［15］，直接影響并推動了水資源管理中政府職能與政府行為轉變。然而，我們也清楚認識到現階段水資源管理仍存在政府職能轉變的很多問題，特別是在變化環境下，最嚴格水資源管理過程充斥著大量的不確定性，有自然不確定性(如氣候變化、水旱災害等)，也有社會不確定性(如經濟發展、區域發展等影響)，更有人為不確定性(如管理、執行、監督等環節)，這些不確定性因素決定了最嚴格水資源管理是一個長期、動態的管理過程，也就意味著政府職能轉變的長期動態性［16］。

三、最嚴格水資源管理過程中政府職能轉變的主要途徑

面對上述職能轉變困境，在新的水利改革形勢下，繼續推進政府在最嚴格水資源管理中的職能轉變，對有效落實管理、提高管理執行力至關重要，為此有必要找準推動政府職能轉變的主要途徑。

1．通過制度創新創造政府職能轉變的良好宏觀政策環境制度創新是政府職能轉變的主要途徑［17］，而管理制度體系是政府職能履行的規范體系。作為水利事業改革的一項重要舉措，最嚴格水資源管理應著力解決影響水資源有效管理的體制機制問題，優化機構設置，促進政府職能向創造良好的政策環境轉變［19］，這樣才能有效規避制度供給滯后和職能囿于機構改革的困境。這就需要突破現有水資源管理理念，站在國家戰略高度重新審視最嚴格水資源管理制度的落實:一是打破現有水資源管理方式和管理模式，理順最嚴格水資源全過程管理的各部門、各層級的關系，優化、調整或重組組織管理機構;二是積極轉變政府管理職能，推進政事分開、政資分開，確定好政府的職責和權利邊界，統籌安排“人、財、物、事”，理順各級政府、部門間的財權與事權分配關系;三是政府職能轉變應建立在法治和責任基礎上，應建立健全各項法律法規，確保最嚴格水資源管理規范化、法制化運行;四是處理好“三條紅線”制度與制度間的內在關系，做好體制機制及各項制度銜接和配合，提高管理的執行力;五是將最嚴格水資源管理納入整個社會經濟發展規劃，強化管理機構對初始水權的科學配置、對水資源宏觀規劃與總量控制的監督管理，進一步修繕最嚴格水資源管理工作落實方案和指標分配，做好頂層設計，促進更加科學化、制度化、精細化管理。

2．通過水市場培育創造規范有序的水資源管理市場經濟環境歐美發達國家經驗表明，市場手段是水資源管理的重要且有效手段，水權、水價與水市場體系建立能夠提高水資源管理與配置效率。因此，在理順政府與市場的關系時，要明確政府在市場運行中的職能與角色，促進改革去“消除市場所遺留的一些干預、扭曲，讓資源由市場配置”［20］，促進市場信息完善，建立一個“有效的市場”，最大限度地為最嚴格水資源管理創造良好有序的經濟環境，發揮市場機制在水資源管理中的決定作用。首先，改革和完善水價形成機制及與之相適應的水價管理體制，建立基于“全過程成本”(包括前期開發、中間使用和后期補償)的水資源產品定價方法，構建多層次的科學水價體系、水資源稅費體系和水資源價值核算體系，真實反映水市場供求關系和水資源價值。其次，促進與市場經濟體制改革相適應的水權流轉機制形成。建立產權明晰、政資分離、權責明確、流轉順暢的水權制度，健全水權再分配機制，規范水權交易規則、交易程序及審批制度，減少微觀經濟指標的審批，強化公益性、社會性規則的審批標準，不斷完善水權交易監管體系。第三，推動流域生態共建共享機制的構建。探索生態補償向生態共建共享轉變之路，創新流域生態共建共享補償模式及監管問責機制，積極引導市場與社會力量共同參與流域生態建設活動，合理制定水生態共建共享補償標準，確保水生態質量。最后，建立健全與政府職能轉變相適應的水利投入穩定增長機制。加強政府在水利投入中主體地位，明晰各級政府事權劃分和投入重點，不斷創新水利投入方式，擴展公共財政對水利的投入渠道，完善地方水利建設基金政策與水資源有償使用制度。總之，最嚴格水資源管理政府職能主要體現為建立市場、監督市場、引導市場與參與市場

。

3．通過多元化主體參與促進政府公共服務能力的提升最嚴格水資源管理的實施需要全社會參與，強化多維社會化管理，因此水資源管理的政府職能轉變就應著眼于民生，通過建立多元主體參與的服務監管體系，提高政府監管能力與公共服務力。這里借鑒廣東省做法，將公眾參與納入最嚴格水資源管理監管體系，規范最嚴格水資源管理考核制度，明確了考核方式、考核主體和對象及考核結果的運用，構建公開、民主和透明的監管考核過程體系，確保監督與考核工作落到實處。需要做到:一是考核主體的多元性、代表性和廣泛性，保障考核評估的客觀性和科學性;二是公眾參與監管考核的方式要具有靈活性、動態性和適應性，確保考核結果的公平性和透明度，提高考核公信力;三是合理建立符合地方水情的監管考核評估指標，充分發揮政府、公眾、民間機構等多方的溝通，既要考慮易操作的量化考核指標，還要考慮能落實的體現制度建設、執法成效的定性考核指標;四是建立公眾意見反饋機制，增加公眾滿意度，從而避免公眾參與流于形式。此外，在公共服務職能范圍上也要有所區分，在多元化主體參與下，各級政府應側重于水資源公共管理服務政策制定與制度供給，滿足廣大用水主體的間接公共需求，如宏觀經濟穩定、良好市場運行環境、社會秩序等;其他主體則在政府供給基礎上，進一步滿足用水主體的某種直接需求，提供直接公共服務。總之，應著力形成政府、社會協同治水、興水的整體合力，全力構建加強最嚴格水資源管理的公共服務考核與監管體系，推進政府權力運行公開化、規范化，真正做到還權于民、還利于民、還水于民，履行服務政府的職責。

4．通過宣傳教育方式加快政府職能轉變的推進工作思想觀念的轉變是政府職能轉變的前提，是實現行動上轉型的支撐條件。伴隨著我國第七次機構改革和政府職能轉變的契機，當務之急就是要通過宣傳和教育方式，加快推進水資源管理中政府職能轉變工作:一是要全面樹立有限政府和服務政府的觀念。破除“全能政府”觀，讓人們認識到政府是有限政府，即權力有限、職能有限和行動有限;政府是社會組織，是為了社會共同利益提供服務的組織。二是宣傳教育的對象應面向全社會。從前六次機構改革和政府職能轉變經歷來看，職能轉變的順利與否取決于政府公職人員，因此必須要對涉水事務的政府公職人員樹立正確的政府職能觀，通過創新管理理念、改進工作方式和轉變工作作風，將公務人員行政行為嚴格限制在法治框架下，完善政府信用體系的建設，提高管理工作效率和服務水平。除了政府公職人員外，還應注重對廣大人民群眾進行宣傳教育，既讓人民了解政府職能范圍和服務根本，又能對政府進行社會監管，提高政府公信力和執行力。三是要采取多元化的宣傳教育手段。充分利用各種媒介，如新聞、網絡、微信、微博等，對水資源管理中的政府職能進行宣傳，既要有理論宣傳教育，還要有實際的交流、訪談、參觀等活動。綜上所述，上述途徑不是單一行動，而是需要相互配合，共管齊下，才可能促進政府職能在水資源管理過程中的順利轉變，才能真正將政府行為聚焦于提高人民真實福利水平，保障最嚴格水資源管理的有效落實。

作者：王慧敏 陳蓉 許葉軍 胡震云 單位：河海大學水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室 河海大學管理科學研究所