國外殘疾人福利制度比較研究范文

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《黑龍江社會科學雜志》2014年第三期

一、殘疾人社會福利制度比較

(一)殘疾人福利內容美國、英國和日本殘疾人社會保障的主要內容有四個方面:一是就業保障。就業不僅可以使殘疾人做到經濟上的獨立，而且大大提升其人格的獨立性。因此，就業保障是殘疾人社會保障的重點。在這一點上，英國尤為明顯。英國針對殘疾人的有關工作和就業類的津貼達到七八項之多，就業服務項目多達十余項。針對殘疾人等特殊群體，英國還建立了“特別就業中心”，特別就業中心辦事處或特別就業中心工作人員將根據殘疾人所處的不同階段提供專業意見(即使其沒有工作經驗或很長時間沒有工作)，并且讓其了解有權獲得的利益和津貼。“特別就業中心”還為殘疾人配備就業顧問。就業顧問不僅為殘疾人制定職業發展規劃，還提供心理咨詢等事務。美國則設立殘疾指導日，通過職業生涯探索，工作見習和實習，提供就業機會，匹配學員/導師等，促進殘疾學員職業發展。二是居家養殘服務。20世紀五六十年代，美國殘疾人發起“去機構化”運動，其核心主張是:擺脫對機構的依賴，允許那些具有嚴重身體殘疾的人進入社會主流。在“去機構化”運動的影響下，美國于1963年通過《社區精神健康中心法》，國家開始逐步取消大規模的福利機構，將殘疾人融入到社區之中。在英國，社會學家夫曼(ff-man，E．)的社會學理論給機構化養殘帶來沖擊，一種新的觀念逐步被公眾所接受，即殘疾人應該融入到社區生活中去，政府提供的機構服務逐步縮小，而社區服務逐步擴大。為使殘疾人進一步融入社區，三個國家加強了居家養殘服務。如美國城市的發展障礙辦公室為自理能力差、需長期照料的殘疾人提供居家服務;美國還設立了家庭照顧服務計劃，提供的服務包括:個人照護(如家政服務)、長期家庭健康照護項目(居家照護，個案管理，專業護理)、長期照護管理計劃(個案管理，達到專業醫療機構水平的專業照護)、生活協助項目(長期托養，監管，以及家庭健康照護服務)、居家照護計劃(針對重度殘疾人的醫療和相關服務)。日本的居家養殘服務主要有兩種類型，即晝間生活支援型服務和訪問型服務。三是交通出行服務。包括兩個方面:(1)加強無障礙環境建設。尤其是日本的無障礙環境值得一提，所有路口全部坡化，主要路段人行橫道口都裝有盲人過街音響指示器，公用設施內輪椅可以通達所有地方，所有地鐵站都裝有升降機，并帶有盲文的按鈕，每列地鐵列車都有專門車廂設有輪椅席位，盲道從地上一直鋪到地鐵站臺。(2)提供便利交通工具。英國向因殘疾而在交通工具上有特殊需求的殘疾人提供特定服務，包括:藍色徽章泊車計劃、移動工具計劃、汽車消費稅(汽車稅)的豁免、社區及公共交通。美國城市交通管理部門推出AAR(Access－A－Ride)服務，為無法使用公共巴士或地鐵服務的殘疾人提供交通服務，這是一種一站式、門對門的服務，全天24小時提供，無休息日。四是康復服務。美國開展了早期干預項目、針對特定類型殘疾人的康復服務和職業康復;英國的殘疾人康復服務業分為生理康復和精神康復，生理殘疾康復包括聽力保健服務、視力照顧和服務、說話及語言治療、理療等，康復服務項目多，服務水平也較高。日本的康復服務也多由醫療保險和長期護理保險基金支出，康復項目多，保障水平高。

(二)殘疾人服務提供模式比較殘疾人服務的提供是指一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否提供某種殘疾人服務、如何提供、何時提供，以及提供的質量和數量等的一系列規定。從三個國家殘疾人服務提供模式看，基本形成“政府主導，多元供給”的局面。一是政府主導。隨著公共服務的提供由政府直接提供的單一模式走向多元主體競爭合作的多元提供模式，政府在公共服務中的角色定位也發生了很大變化:即政府主要是提供者而非遞送者;或者說，政府更應該是規則和制度的制定者和執行的監管者，而不是直接的執行者。(1)政府是殘疾人政策的主要推動者，也是殘疾人服務的管理者和監督者。殘疾人服務需要政府管理，但政府管理的重點在制定政策，促進法律法規的出臺。日本城市殘疾人服務遞送過程中，各級政府都有較強的干預。而英國和美國則不同，受自由主義文化和社會價值觀的影響，人們對于政府的干預一直保持高度警惕，政府僅保留制定法律、必要服務的提供、監督服務的提供等職能，不能過多地干預社會福利服務的提供。如日本制定了《障害者自立支援法》，日本政府殘疾人服務的法律依據是《殘疾人服務和支援法案》;美國則制定了《美國殘疾人法》《機構化個體的公民權利法》《國家家庭照顧人員支援法》《力爭自足計劃法》。英國也制定了《殘疾人歧視法》和《公平法》等法律法規。(2)政府承擔了殘疾人服務的財政責任。從殘疾人事業支出看，2009年，日本殘疾支出占GDP的比重為0．4%，美國為1%，而英國達到2．4%。從三個國家的支出看，英國殘疾人支出占GDP的比例最高，這也是英國對殘疾人社會保障和服務體系進行改革的一個重要原因。日本最低，但是2012年，日本有關殘疾人的預算支出達到1522億日元，占財政支出的比例為16．3%。政府的優勢在于動員并使用社會資源的能力，在殘疾人服務的生產和提供方面具有市場組織和社會組織沒有的優勢和效率，所以多數國家將政府定位為殘疾人服務的主要提供者，政府通過再分配成為殘疾人服務的管理主體。二是多元供給。當然，政府主導并不表示殘疾人服務全部由政府承擔。事實上，在上述三個國家中，除政府之外，社會也承擔了相當大的一部分責任。日本實施長期護理保險制度之后，老年殘疾人的護理、入住機構等費用均由護理保險基金支出;美國雖然也實施了長期護理保險，但是屬于商業性質。因此，如果參加了長期護理保險，則費用由保險基金支出;如果沒有參加長期護理保險，則護理、照料等費用由個人支付;貧困者、老年人則由醫療救助基金支出。除此之外，殘疾人服務資金的來源渠道還有:(1)社會捐贈。美國和英國的殘疾人服務資金中很大一部分來自社會捐贈，這與英國和美國的慈善傳統有著密切關系。尤其在美國，一些殘疾人服務機構需要向社會募集資金，政府的財政補貼或購買服務僅占其業務總量的一半左右。日本的社會福利法人財團也可以從事社會募捐活動，但是社會捐贈占總資金的比例較小。(2)個人收費。凡超出基本公共服務之外的服務項目，服務組織向個人收取費用。價格根據服務項目而定。日本殘疾人社會服務的90%由政府負擔，殘疾人負責服務費用的10%，對于不同收入群體設置了負擔的封頂線。

(三)殘疾人服務遞送組織比較殘疾人的服務遞送是指將各種有形(如資金和設備等)和無形(制度和政策)的資源轉化為產品和服務的技術過程，它是將服務提供者提供的服務遞送到服務者的中介和橋梁。一是政府。在新公共服務理論看來，政府應從福利遞送者的角色退出，而由民間組織和市場組織承擔這一角色。但是，殘疾人服務具有特殊性，部分服務遞送不可能完全由民間組織和市場組織來承擔，必須由政府直接舉辦。在上述三個國家，政府均直接舉辦設施，但是政府在其中發揮的作用有限。如英國規定，出現下述的四個條件時，政府有職責作為直接的服務提送主體，為殘疾人等特殊群體提供社會服務:(1)地方政府有法定義務親自提供的服務，如為殘疾兒童提供必要的服務;(2)按照可接受的標準或價格，外部市場不能或不愿提供的服務，如高度依賴照料的殘疾人;(3)當非公立服務薄弱，甚至可能崩潰，或者存在維護高價格的壟斷風險，需要政府提供服務;(4)公眾期望和消費者選擇，要求某些持續的公共提供的服務［8］。美國的少數特殊學校也是公辦公營。日本以前規定助勞機構、福利工廠等設施的經營一般由當地政府或社會福利法人舉辦，后來NPO等組織和團體也可以參與。所以到現在，政府仍然直接舉辦了一些助勞機構和福利工廠，但是數量呈減少趨勢。二是非營利機構、福利法人。上述三個國家，非營利機構是殘疾人服務遞送組織的主要組成部分。當然，三個國家有所區別，美國和英國以非營利機構為主，而日本則為社會福利法人為主。所謂社會福利法人，是指以從事社會福利事業為目的而設立的法人，分為設施法人和支援法人。社會福利法人是依據《社會福利法》的有關規定而設立的以提供社會福利服務等事業的公益性法人。由于社會福利法人具有高度的社會公益性，所以其經營必須具備安定性和公正性，而且申請設立時，其法人代表和主要負責人的資產狀況和品行需要滿足一定的標準。法人的設立得到許可后，經營方面需要服從政府制定的有關規定并要接受主管部門的嚴格監督和檢查。但是另一方面，社會福利法人可以優先獲得政府提供的財政補助并享受法人稅和固定資產稅的免除等優惠政策。社會福利法人制度建立在“公助”基礎之上，通過發揮民間力量幫助政府解決了滿足本地社會福利服務需要的實際問題，而且還為社會提供了大量的就業機會。應該說是政府購買服務的一種一舉兩得的有效形式。三是市場組織。上述三個國家均有對殘疾人發放的各種津貼，有些津貼項目目的在于補貼服務支出。殘疾人領取這些津貼后，可以向市場組織或非營利組織購買服務。同時，在基本公共服務需求之外的部分，市場組織也發揮著重要作用。通過比較，發現三個國家不同遞送主體存在一定的分工，形成多層次的殘疾人服務體系(見表1)。20世紀80年代，西方福利國家在經歷了福利危機之后，紛紛進行了大規模的福利改革，從“國家福利”向“多元福利”轉變已是國際社會政策變化的大勢所趨。日本則在儒家文化的影響下，受威權主義的影響，曾經歷過政府和家庭兩大主體是殘疾人服務的主要提供者階段，但是，隨著殘疾人保護理念的國際化變遷，愈發注重培育諸如社區組織、民間機構來承擔社會福利服務的提供。盡管日本的各級政府仍是殘疾人服務提供的一個重要主體，但民間組織作為更加重要的殘疾人服務遞送主體的發展趨勢更加明顯。目前，日本的殘疾人服務機構主要是具有民間性質的社會福利法人承擔，但是越來越多的N、NPO組織加入到這一服務行列中來。美國在整個崇尚自由價值取向的文化中，第三部門的力量一直在整個美國社會保障的發展中扮演著重要角色。美國市民間機構在殘疾人服務中發揮著重要作用，這得益于民間組織與政府的合作機制。為鼓勵民間組織的發展，美國(全美國也是如此)建立了完善的基金管理制度，再加上稅收上的優惠，民間機構得到充分發育。在殘疾人的職業康復以及醫療康復方面，美國充分利用非政府組織的力量，形成了國家與地方政府的分權以及國家與私人、志愿機構互動互補的格局。這點在美國也得到了體現。如美國城市早期干預部門通過民間個體或機構服務提供商為殘疾嬰幼兒，以及他們的家庭提供各種不同的早期干預服務。當早期干預部門人員需要相關服務時，會與服務提供者聯絡，市政府將根據州政府規定的費率以及具體服務類型為服務提供者提供報酬。此外，政府部門還通過與民間組織合作，共同開展大型社會活動，為殘疾人提供服務。如青年和社區發展局、美國州立發展障礙委員會與基督教女青年會共同合作，舉辦了多項康復活動，為許多殘疾人提供了服務。美國勞工部殘疾人就業政策辦公室、美國社會保障部與美國殘疾人協會(AmericanAssociationofPeoplewithDisabilities)合作，舉辦殘疾人指導日，促進殘疾學生和求職者職業發展。英國殘疾人服務體系社會化主要表現在將國家、市場、社區、非政府組織和家庭的力量有機結合起來，英國殘疾人的社會保障和服務體系特別強調動員各種力量的作用來保證殘疾人的獨立生活。英國殘疾人社會保障非常強調社區照顧的作用，社區照顧就是指由家人、朋友、鄰居及社區志愿者為殘疾人提供照顧。社區照顧最早起源于20世紀50年代的英國，這種照護形式不僅有利于殘疾人了解自己生活的社區、參與社區，而且能有效地給殘疾人以生活幫助和精神關懷;英國在構建殘疾人服務體系過程中，最突出的特點體現在最大限度地發揮社會服務資源的作用。政府僅保留少部分為殘疾人直接服務的責任，將絕大多數為殘疾人提供的服務進行外包，通過購買服務引導和發展大量的非營利機構和部分營利機構參與其中，按照市場化的運作模式，高效地開展殘疾人服務工作。例如，英國政府長期與英國最大的非盈利殘疾人服務組織隆納濟世之家合作，政府提供近90%的服務性資金，濟世之家提供專業化的托養照料和居家護理服務，從過去政府提供的有限服務發展到滿足殘疾人不同需求的服務。因此，英國殘疾人服務整合了不同的社會資源，引導非營利性組織和志愿者參與到殘疾人服務領域，針對不同的服務內容，實現了在各個領域的專業化、服務內容的多樣化，提升了殘疾人服務的水平和質量，建立了一套科學的服務管理和評價考核體系。為推進公共服務民營化，提高服務的質量和效果，增加服務對象和服務內容的選擇性，英國在相關甚至通過立法來推進服務提供的變革。1990年，《國民健康服務和社區照顧法案》把市場機制引入國民健康服務中，提出了服務購買者和服務提供者的區分。由于實現了政府不再直接提供服務的改革，以及對非營利組織的培養和支持，政府和非營利組織之間的關系逐漸演變成為服務采購商和服務承包商之間的關系，政府與非營利組織之間的經濟關系得以建立。政府和非營利組織間的這個服務購買關系具體表現為:政府先是讓非營利組織參與服務提供方案的設計，在完成方案設計后組織非營利組織積極參與服務提供方案的申請和競標，在完成競標后，政府和非營利組織簽訂服務購買協議，由非營利組織實施對殘疾人提供服務的遞送，政府按照協議的規定及時支付非營利組織相應的費用，不得拖欠。同時，服務提供的過程中，政府還實施對服務遞送效果的監測。

二、殘疾人社會福利發展理念比較

(一)英國:結果平等和區別對待階級社會是一個不平等的體系，如何消除阻礙公民權利充分平等實現的障礙?英國公眾認為，僅承認權利的平等能力是不夠的，還需要追求一種平等社會財富(equalsocialwth)，而不僅是平等自然權利(equalnaturalrights)。尤其是對于殘疾公民來說，不僅需要進一步強化其社會權利，更重要的是讓他們達到社會公眾或殘疾人所期待的某種結果———正常水平的生活(dinarylive)［9］。早在20世紀40年代，英國就建立了一系列的社會保障制度，以改進殘疾人的基本生存條件。然而，因為未充分考慮到社會融入問題，隨著社會保障制度的完善，反而招致了更多殘疾人團體的不滿，他們紛紛走上街頭表明自己的主張。殘疾人的草根運動導致了殘疾人理念從“個人悲劇”(personaltragedy)向“殘疾”(disability)的轉變。前者的理念是:身有殘疾使他們功能受限，是一個“犧牲品”，因而需要個人政策的優先，需要醫學治療，需要康復，需要國家的福利保護。而后者則更強調“殘疾”(disabling)和排斥，要求政策的制定在于克服他們融入社會的障礙，提供相應的支持，以保障他們得到正常的生活(dinarylive)。為了使英國殘疾人達到正常的生活，英國在建構殘疾人福利制度時采取“因為特殊，所以給予特殊對待”(Youarespecial，sotreatyouspe-cial)的區別對待原則，構建了一個龐大而完善的殘疾人社會保障體系和服務體系。首先，社會救助和津貼項目的種類繁多。針對殘疾人的社會救助項目和津貼項目主要包括:選舉辦公室津貼;殘疾人設施補助;護理津貼;傷殘生活津貼;殘疾人保險金(收入支持);就業及援助津貼;殘疾人經濟幫助;獨立生活基金;個人獨立支付;收入銳減津貼;重度傷殘津貼;疫苗損•86•害賠償制度;照顧者津貼;殘疾學生津貼;盲人津貼;工作津貼;殘疾人基礎設施補助金;殘疾學生津貼。如果再加上地方政府實施的一些針對殘疾人的補助制度，英國殘疾人享受的社會救助項目多達十幾項。其次，殘疾人社會服務項目細致周到。綜觀英國殘疾人福利服務的內容發現，英國殘疾人服務的分類十分多樣化。既有針對不同年齡階段的服務，也有針對不同業務領域的服務;既有針對不同類別殘疾人的服務，也有針對不同程度殘疾人的服務。這些服務無論是項目的設置，還是具體工作的實施，都充分體現了個性化的特征，普遍以殘疾人需求為核心，避免使殘疾人處于被動服務的地位，同時，最大程度地提高了服務的質量和效能。主要的服務項目包括:殘疾人日常生活服務;康復服務;殘疾人特殊教育需求評估服務;殘疾人公共交通服務;特殊教育兒童的交通服務;殘疾人設施服務;殘疾人日間照護服務;殘疾兒童支持服務;殘疾人優待服務;老人和殘疾人的花園護理服務;殘疾人護照服務;代步車和電動輪椅服務;“藍徽”計劃;社區警報服務;家庭無障礙環境改造服務;殘疾人福利幫助熱線。最后，就業支持服務眾多。為鼓勵殘疾人外出工作，擺脫福利依賴，英國提供多種與就業相關的服務和項目。包括:提供就業指導，規劃職業發展方向;實施工作階梯計劃、工作獲得計劃、殘疾符號計劃、職業開始計劃、工作準備計劃和殘疾人新政計劃;為求職者提供免費培訓;為殘疾人提供工作選擇方案。

(二)美國:機會平等和正常對待受個人主義和社會契約論的影響，美國在建構殘疾人福利制度時，采取“因為你特殊，所以你需要正常化”(Youarespecial，soyoumustben-malization)的平等對待原則。在這一原則的指導下，美國殘疾人制度建設圍繞“增能”(empower-ment)或“賦權”展開。美國具有強烈的個人主義傳統，強調自強自立。認為如果保證機會均等，人們完全可以通過自身的努力去實現自己的理想。這些觀念一方面極大地推動了美國工業化和經濟的發展;另一方面又強化了這樣一種信念，即美國為其公民獲取財富提供了充分的機會，因而美國不需要建立一個開銷巨大的福利國家。美國固有的文化價值觀決定了他們對社會福利的看法:社會福利項目百害而無一益;通過提供平等的機會可以防止社會問題的發生;自由放任的政策足以解決社會的問題等;每個人都應該對自己的前途負責，貧富是自己的事，政府不應該干預。在實踐中表現為，主要由市場和家庭來肩負因失業、疾病、殘疾等原因造成的貧窮者的救濟責任，國家和政府只是在市場和家庭救濟失靈的情況下才承擔有限的救濟責任。即使到現在，這種剩余性的社會保障制度特征依然明顯。在這種理念的指導下，美國殘疾人福利制度并不因為殘疾人的特殊性而采取區別對待和優先對待的原則。美國人認為，殘疾人雖然在身體或心理方面具有某些缺陷，但他們仍擁有平等的“公民資格”，國家、政府和社會有義務和責任增強殘疾人的社會功能，促進殘疾人的權利保障，但是，他們也應努力履行公民的責任和義務。所以，美國殘疾人福利制度均以提供平等的就學、就業機會為目標，福利制度轉向更為廣泛的以保護權利為主而不是以提供福利為主的體系。根據艾斯平－安德森的劃分，美國與英國、澳大利亞、新西蘭等國家同為自由主義型的福利國家。在這種福利體制中居支配地位的是不同程度地運用經濟調查和家計調查的社會救助，輔以少量的普救式轉移支付或使用有限的社會保險計劃［1］。美國的社會福利項目強調“指向性”，為確保社會福利確實流向最需要的人群，美國采取了比較嚴格的資格審查制度，同時盡可能采用非現金形式，避免社會福利資源的浪費。但是需要注意的是，美國的福利制度與其他盎格魯－撒克遜國家有很大差別，其福利制度表現了明顯的兩重性:一方面，缺少較高層次的社會安全網;另一方面，卻將社會救助這一最低層次的“安全網”織得相當完滿(除澳大利亞這個特例國家之外，美國的社會救助受益人口占總人口的比例在發達國家中是最高的)。這種獨特的福利制度被稱為“不情愿的福利國家”(reluctantwelfarestate)［10］。美國的文化價值觀和政治、經濟制度決定了美國社會政策的矛盾性:一方面，美國人對那些饑餓、貧困、生病和過往的人表示同情(發達的私人慈善和完善的社會救助);另一方面，他們又對需要幫助的人漠不關心(不完善的社會保障體系)。在自由主義理念指導下，美國殘疾人的社會保險項目多與就業相關聯，并依托市場保險運營;針對殘疾人的社會救助項目與其他群體一樣，設立嚴格的資格審查條件，并且保障水平較低，政府部門對殘疾人提供的資金支持有限。美國的特殊教育，90%以上的殘疾學生都在公立學校里接受教育，這些學生大部分與正規班級一起上課，參加課外活動，并且有能力達到取得畢業證書的要求。地方學區為居住在本學區、符合學齡的學生提供免費的公立教育［11］。服務內容上看，美國針對殘疾人教育、康復、就業的項目眾多，體現出美國政府對于殘疾人人力資本開發以及幫助殘疾人自立、減少其對公共福利依賴的政策取向。

(三)日本:同情主義和慈善模式受東方文化的影響，早期日本文化中對待殘疾人的態度是一種“因果報應”范式，認為殘疾是殘疾者前世或今生罪惡的一種報應，是上天對前世造孽或今世犯惡之人的一種懲罰，殘疾人理應自己承擔這種懲罰。因果報應論往往將殘疾人視為洪水猛獸或災難的化身，被視為個人甚至家族的一種恥辱，經常遭到驅逐甚至迫害，生活極端窘迫，處境相當可憐，處世十分艱難。近代，日本受西方文明影響，殘疾人社會保障和服務體系逐步得到完善，殘疾人權利得到較為充分的保障，先天宿命論雖然有所轉變，但是整個社會對待殘疾人的觀念處于醫療模式階段，認為殘疾人的保障僅只是一個醫療和康復的問題，并且認為殘疾人具有極大的依附性，是社會的累贅和附屬物，需要社會的救濟才能生存和發展。但是，如果對殘疾人過于“溺愛”將會導致其喪失生存和生活的基本能力，變得越來越具有“依賴性”。因而，日本對殘疾人社會保障制度和服務體系的建立持一種謹慎的態度。隨著日本進入老齡化社會，老年殘疾比例增加，社會成員對殘疾人的觀念有所轉變，但是其文化深處中殘疾人的“病態”和“殘損”的烙印無法消除。在這種觀念中，殘疾人被置于一種“不幸”或“可憐”的角色上，被認為是“貧困無能”的孱弱者，需要外界的憐憫、同情和關照。政府或社會處于“救世主”的角色，向殘疾人提供服務和幫助;殘疾人則處于資助和服務的接收端?？陀^地看，相較于東亞其他地區的殘疾人福利制度，日本殘疾人保障和服務體系建設處于領先的位置，基于同情而建立的殘疾人福利制度充分發揮了社會各方面的力量。但是，它也帶來了許多問題和潛在的風險:殘疾人被背上可憐的“貧困失能者”的外衣，只是感恩戴德地被動接受外部援助，沒有認識到殘疾人作為個體天然的“自立”和“自強”傾向及其處理問題的能力;將殘疾人置于“貧困無能者”的角色上，并宣稱殘疾人需要外界的救濟才能維持生計的觀點也是大量歧視產生的根源。

三、殘疾人福利理論基礎比較

(一)英國:社會權利英國著名社會政策學家馬歇爾認為，公民身份包含民權(civilrights)、政治權(politicalrights)和社會權(socialrights)［12］，社會權是公民享受經濟福利、社會傳統及文明生活標準的權利。馬歇爾認為，英國在18世紀產生了民權，在19世紀普及了政治權，在20世紀則建立了社會權利。尤其是英國福利國家的建成，表明了英國的公民身份已基本完成。馬歇爾社會權利理論一經提出，便在學術界產生廣泛影響，并逐步成為福利國家的理論來源之一。馬歇爾認為，在階級社會中不平等是一種常態，而實施普遍的教育、醫療和福利制度使分化的階級文化融入一種“統一的文明”。馬歇爾認為，社會權利的進一步發展可以使社會關系朝著更加平等的方向改良。社會權利在英國具有廣泛的民意基礎與其歷史有很大的關系。追根溯源，英國是世界上最早產生社會權利的國家。1601年，英國頒布《伊麗莎白濟貧法》(舊濟貧法)，第一次明確劃分了政府在濟貧中的作用，規定了救濟對象、救濟措施、經辦人員、救濟水平和籌資機制，不但奠定了英國社會政策模式，也影響了英國福利制度的理念。但是，應該說明的是，舊濟貧法并沒有把窮人的權利看做公民權利不可分割的一部分，而是把它看做對公民權利的一種替代，因為只有當申請者同意犧牲其自由時(即不是任何意義上的公民時)，他的要求才會得到滿足［13］13。1834年，英國國會又通過《濟貧法(修正案)》(新濟貧法)，雖然這一修正案嚴格了受助條件，但是也進一步強化了政府在濟貧中的作用，從而為建立現代福利國家過程中政府承擔主要職責提供了依據。從此，“救濟窮人是大眾必須履行的一項義務，而不是窮人自身必須承擔的義務”［13］45。這種觀念深入人心，正如一位作者所寫的:“如果某些官員在處理貧困問題出現疏忽，他也就犯下了過錯，這種過失所分割的不是窮人，而是雇傭他照顧窮人的社會大眾。”［13］45但是應該強調的是，濟貧法時代的社會權利仍然只局限于部分人群，通常有勞動能力的人群是“不值得幫助的”，行使社會權利通常會伴隨政治權利的喪失;而無勞動能力的老弱病殘孤被視為“值得救助的”［14］。雖然到20世紀上半葉，濟貧法的作用逐步降低直至完全被取代，但是英國政府福利保障中的作用并沒有弱化，相反，在福利國家的建立過程中發揮越來越重要的作用，并以某種形式固定下來。與此同時，國家必須履行的義務不再只局限于對窮人的救濟，而擴展至社會保障、教育和健康服務。福利國家的建立不僅強化了英國公眾社會權利意識，而且隨著英國全民免費福利模式的完善，公眾對社會權利的認識越來越集中于兩個方面:對政府來說，落實社會權是強制政府履行保障責任的行為;對公民來說，公民所要求的福利及待遇是不可剝奪的權利，或者說，公民身份是基本人權•88•的基礎［15］。毋庸置疑，建立于公民身份之上的福利國家在一定程度上促進了社會平等，保護了弱勢群體共享社會發展成果的權利，提升了他們的生活質量。但是，它同時也引發了一個新的話題，即團結和分擔責任的共同體主義標準［16］103－104。雖然福利國家仍然強調權利與義務的匹配，但是就英國而言，個人必須履行的義務則因深深植根于集體主義的文化之中而變得模糊，尤其當英國的福利制度基于稅收之上且實施全民免費保障時，社會成員認為已履行了義務(即已納稅)，所以接下來的是要求社會成員平等地享受社會權利和國家履行其社會保障義務。雖然馬歇爾主張公民身份應該做到權利和義務基本平等，但是由于他并沒有論述如何達到權利和義務的基本平等，相反，馬歇爾更強調社會權利的平等原則，這就造成了一種假象，即社會權利更強調國家應盡的責任和義務。英國的自由集體主義福利國家，一方面接受國家在經濟和社會政策上的擴張性角色，同時也保證全體公民的社會權利，福利收益和服務的直接性公共供給，而且收益和服務的普遍可及性以及制度在國家層面上的統一性［2］。雖然英國也注意到了貧困者的福利依賴問題，并實施改革，但多數改革法案并沒有取得成功(如1980年實施社會保障法，削減靈活補助金，但是該法案沒有取得成功)，而且基本上沒有涉及殘疾人(如1986年，英國政府推出新的社會保障法，將年輕人、失業者和身體健康者的申請條件變得更加復雜，其效果卻是進一步提高了有孩子和殘疾人的家庭的社會救助水平)。尤其是最近幾年，英國殘疾人受益人數大幅增加了30%，政府財政在殘疾支出上每年達到130億英鎊。在經濟不景氣、政府支出普遍削減的情況下，英國政府在殘疾人福利支出上的壓力越來越大。2012年，英國政府開始改革殘疾人福利，用個人獨立給付(PersonalIndepend-encePayment，PIP)取代殘疾生活津貼(DisabilityLivingAllowance，DLA)，這一改革將導致英國50萬殘疾人失去，但是每年為政府減少22．4億英鎊的支出。改革法案一出臺，立即引起殘疾人的不滿，他們紛紛走上街頭，要求卡梅倫政府立即停止改革。

(二)美國:公民責任雖然美國文化主要來源于歐洲尤其是英國，但是早期這群具有新教主義倫理的移民者認為，上帝只青睞于被預定命運的人，這些虔誠的教徒認為，只有通過勤勞的工作才能獲得世俗的成功。他們在新的樂土踐行著“自我管理”，并服務于群體。這種公民激進主義的傳統成了北美殖民地和早期美國的基調，即強烈的個人主義和強烈的平等主義。早期，“邊疆開發的勝利”(winninfthefrontier)和“吃苦耐勞的個人”(ruggedindividual)被理想化，個人的力量得到北美社會的肯定，無論是文學作品，還是新聞報紙，都在宣揚“依靠自己的力量”站起來，由“窮困潦倒者變為富翁”的故事，社會達爾文主義盛行［17］。美國的公民身份具有極其獨特的地方，即公民責任、社會信息、平等主義和世俗化的個人主義。所以窮人不僅是援助的對象，更是援助的主體。也就是說，窮人是一個享有權利并必須履行相應義務的主體。到19世紀末，美國已基本達成了保守主義共識，即對窮人采取道德說教和懲罰相結合的方式改變其境況，賦予嚴苛的社會責任;社會問題只是一個暫時性的問題，并非社會結構的組成部分，政府對窮人的幫助應有限制。美國認為，機會平等是社會正義的首要原則，在保持市場經濟價值的前提下，通過經濟發展，促進社會公平，而不是相反。進入20世紀，美國在經濟危機的影響下，開始逐步擴大社會權利，但是多數美國人仍然固執地認為，公民的福利主要由公民自己解決，甚至羅斯福在簽署這一法案時仍然不忘記提醒美國公民，在防止風險和人生沉浮中，政府從來沒有保證為所有人提供百分之百的保障［18］。20世紀50年代，當公民身份(citizenship)理論在歐洲受熱捧時，美國的公民身份理論卻一直處于邊緣性地位，甚至“在公開爭論中幾乎從未說過‘社會權利’這種表達。在這里，社會供給在很大程度上仍置于圍繞著‘公民身份’的尊嚴光環之外?！保?6］104這個最強大的國家并沒有遵循英國社會政策專家馬歇爾(Marshall，T．H．)的道路走向歐洲式福利國家，相反，它提供的僅有的一點公民身份(對窮人的救濟)還經常要對受助者進行家計調查，以表明他們“應該得到”(wth)。雖然美國針對貧困人口實施了“向貧困開戰”(WaronPoverty)和“偉大社會”(GreatSociety)計劃，數百項涉及民權、稅收、教育、醫療、就業、養老、住宅、環保、地方建設的法案陸續在國會獲得通過，政府承擔了更多向窮人提供法律援助、職業培訓，承擔起孤兒和無家可歸者的救助，聯邦政府在醫療、營養、學前教育、教育、公民權利和老年項目的作用大大擴展，美國人在住房、保健、就業等方面的權利保障狀況獲得了很大改善。但是，美國主流社會思潮仍然不太情愿擁抱迅速出現的福利國家。20世紀60年代，美國貧困文化理論一度流行，充分反映了美國對窮人的看法。后來貧困文化的代表性人物米德(Mead，L．M．)在《超越公民應得的義務:公民身份的社•89•會義務》(Beyondentitlement:thesocialobligationsofcitizenship)一書表達了美國的主流觀點，即:公民身份是一種不僅享受權利而且也應承擔責任的雙重身份［19］。為防止權利和義務的不對等，米德主張引入“契約”以糾正對社會權利的片面理解，即要求福利受益者必須“同意”接受工作、培訓或其他義務。美國后來的福利制度改革證明了米德的觀點被接受。進入緊縮時代后，美國取消了窮人的部分社會權利，如享受未成年子女家庭援助項目的人不享有州際旅行的權利，否決合法訴訟程序的權利，沒有私人空間，否決保護免于不合理搜查和查封的權利，沒有私人空間，沒有平等保護的權利［16］119。到克林頓時代，美國通過了“個人責任與就業機會折中法案”(ThePersonalResponsibilityandWkOpptunityReconciliationAct，簡稱PRWORA)，進一步削減了窮人的社會權利。將“未成年孩子家庭援助”改為“貧困家庭臨時援助”(TemparyAssistancefNeedyFami-lies，簡稱TANF)，標志著美國從社會福利到工作福利(fromwelfaretowkfare)的轉型。直到現在，美國仍然缺乏為社會所有成員的平等社會價值的觀念承擔義務，缺乏一個安全網。對于福利制度，美國公眾普遍持有一種防范態度，他們認為福利制度易造成福利依賴，形成貧困文化，導致貧困的代際傳遞;福利制度破壞家庭，影響女性的小孩撫養率，提升未婚生子的比率。所以需要對申請者進甄別，區分“值得救助的”和“不值得救助的”窮人。雖然殘疾人被劃進了“值得救助”的范圍之列，但是美國公眾仍然頑固地認為，殘疾人也應該遵從社會法律和道德規范，而不是裝病的人、騙子和越軌者［20］。而且接受福利的殘疾人應該以社會認同的方式表現其責任，應自我準備，尋找就業，接受工作。美國實施的公共福利制度其根本目的在于恢復殘疾人的自我承擔福利，并且防止其對公共支持的依賴，“福利”通常是指針對殘疾人并且需要其接受家計調查的援助，還要一并具有其他服務的資格，包括健康照顧、食物券、日間護理和培訓?！案＠鄙暾堈弑粐乐氐卮蛏蠍u辱烙印，因此帶有強烈的否定色彩［1］。正如一位作者所描述的:“通常他們被置于監管之下，福利工作者還會告誡他們‘恢復’自己的地位，同時被要求證明自己不是騙取福利的人……這一系列貶低人的過程也有效地限制了那些潛在的福利申請者，他們將會寧愿去獲得僅能保障生活的工資也不愿意去遭受享有這種福利的后果?！保?］殘疾人也是如此。

(三)日本:家庭保障在東亞地區，子女對父母的贍養責任、父母對子女的撫養責任和家庭成員對殘疾人的照顧責任不僅體現于道德層面，更是以法律的形式固定下來。于是，“家庭主義”和“團體互助格局”導致東西方老年、兒童和殘疾人福利制度的差異:東亞是以家庭為主要載體，西方則尋求家庭之外的社區、教會以及民間慈善機構。為了保證家庭在福利提供中履行其責任，東亞國家在古代的法律中采取“以禮入法”的方式，以維護血緣、親情、家庭、家族的利益，法律體現了“集團本位”和“義務本位”的特點。在這樣的法律體系下，個人從屬于家庭或家族，個人的福利需求也只能是在家庭或家族內部予以解決。受儒家文化的影響，日本文化習俗中都有孝敬父母長輩的傳統。由于這一傳統的延續，使得這些國家在實現工業化以后，老年、兒童和殘疾福利制度就呈現出不同于歐美的特色，即強調家庭在老人贍養、兒童撫養和殘疾人照顧中的地位和作用。直到今天，日本社會保障制度模式中，家庭保障依然是其重要特色。而在西方，法律以個人為本位，法律保證個人的財產權，以及簽訂契約的權利，導致家庭贍養關系的脆弱性［21］。與西方發達國家相比，日本經濟發展模式具有典型的東亞特征，即:政府的主導作用(產業制度和產業政策、經濟計劃等)，企業管理與經營模式即企業制度(經營者主導、發展目標優先、終身雇傭制、年功序列制、企業內工會制)。到20世紀70年代末，日本政府的社會職能在主要西方國家中仍然偏弱。從社會保障轉移支出在國民收入中所占比率來看，1978年，日本該項比率為12%，而美、英、德、法和瑞典等國則分別為13%、14．9%、20．2%、28．9%、21．9%［22］。殘疾人是日本社會保障的重要受益群體，但是日本社會認為，家庭和親人要承擔殘疾人的主要保障責任，政府通常只承擔有限的責任，這些責任包括:向殘疾人提供“兜底”的最低生活保護、殘疾年金(殘疾基礎年金和殘疾厚生年金)和社會補貼。日本的生活保護制度現在覆蓋面接近人口總數的2%，超過210萬人，其中殘疾人所占比例接近40%，僅次于老年人群體。①殘疾年金屬于公共年金(社會養老的組成部分)。領取殘疾年金的條件是:(1)有參保人身份(或曾是參保人的60～65歲人員);(2)因傷病致殘;(3)國民(基礎)年金繳費期超過國民(基礎)年金參保人期間 的2/3。日本的殘疾年金給付費占GDP的比例是0．34，比美國0．66、法國0．75、德國0．83、丹麥1．81、英國1．97、瑞典2．17低得多。①從勞動年齡段殘疾人福利受益人所占的比例看，英國、美國和日本呈現相當大的差距，尤其是日本的比例明顯偏低(見下圖)。從發展趨勢看，20世紀90年代，英國勞動年齡段殘疾人福利受益比例大幅度增加，至90年代末，這一趨勢得到遏制，開始平穩增長，從2003年開始出現下降;而美國一直維持平穩增長態勢，至2008年，兩個國家已基本接近。而日本一直維持在較低的水平上。再看三個國家殘疾人支出。從殘疾支出占GDP的比重看，英國遠高于美國和日本，2009年，英國此項支出的比例是美國的2．4倍，是日本的6倍;從疾病支出占GDP的比重看，美國最高，日本最低。2009年，美國是日本的8倍，但只是英國的1．6倍(見表2)。從發展趨勢看，日本在疾病和殘疾兩個方面，其支出比例變化不大，甚至多年維持不變。而英國的殘疾支出呈現快速增加趨勢，美國則平衡增長;在疾病支出方面，英國呈現下降趨勢，美國先降后增，1990年和2009年的數據一樣。

四、對中國殘疾人福利制度建設的啟示

(一)以什么樣的理念指導殘疾人福利制度建設?美國、英國和日本殘疾人福利制度存在顯著差別，造成這種差別的根本原因在于三個國家有著不同的殘疾人發展理念，并以不同的福利理論做指導。從殘疾人福利建設的理念看，英國強調保障殘疾人的“普通生活水平”，或者說，社會福利制度建設的目標是使殘疾人過上平均生活水平，達到平均生活水平的途徑是“區別對待”。而美國強調殘疾人的“正?；?，為達到正常化，美國強調“平等對待”原則，強調機會平等，強調“增能”。日本則出于同情而給予保護。從殘疾人福利建設的理論基礎看，英國強調個人權利，美國則強調公民責任，日本則強調家庭保障。三個國家的殘疾人發展經驗給中國殘疾人社會保障建設提供了有益的借鑒。目前，中國正處于以“普惠+特惠”的原則構建殘疾人福利體系的過程中?！捌栈荨笔且髿埣踩讼碛信c正常人一樣的社會權利，隨著中國普遍性福利制度的完善，作為公民的殘疾人其保障水平自然也會提高。而“特惠”福利制度是指針對殘疾人特點而建立起來的專門性制度?！疤鼗荨备＠贫炔⒎且环N特權，而是一種排他性且多數公民同意讓渡的社會權利。但是，“特惠”福利制度建設應以什么作為理念?是保障殘疾人衣食無憂地生活，還是增強他們的能力?前者保障的重心在結果，后者保障的重心在過程;前者強調政府和社會的責任和義務，忽視受益者的主觀能動性;后者強調權利與義務的均衡，強調殘疾人的社會參與。部分地區在建立“特惠”福利制度的過程中，側重保障殘疾人的基本生活，或者在最低生活保障的基礎上給予殘疾人更高標準的保障，或者建立殘疾人生活津貼制度，不分貧困程度，人人有份。長此以往，不僅難以讓殘疾人擺脫貧困狀況，反而會加重其對福利的依賴。自20世紀90年代以來，國際上對貧困的認識已轉向“能力”。如世界銀行的《1990年世界發展報告》給貧困下的定義是:缺少達到最低生活水準的能力;聯合國開發計劃署在1996年《人類發展報告》中對提出度量貧困的新定義，即能力貧困;阿瑪蒂亞•森則將貧困定義為能力不足。在這種背景下，反貧困的重點轉向“增能”。在殘疾人福利制度建設的過程中，也應該樹立“增能”理念，強調政府和社會改造社會環境的重要性，并把消除阻礙殘疾人參與社會的障礙提升到最重要的地位;但是另一方面，也要強調殘疾人對自己負責，對社會盡責，積極主動地改變自我，提升生活質量。

(二)如何處理權利和義務的關系?社會權利是福利國家的理論基礎，它隨著福利國家的建立而被看成是公民身份的基本組成部分。馬歇爾甚至把社會權利上升到人權，并認為社會權利是公民身份不可剝奪的基本權利。隨著西方國家普遍建立福利國家，社會權利觀念被廣為接受，基于社會權利的殘疾人工作模式也在美國、英國和加拿大等國家發展起來［23］。隨著《世•91界人權宣言》的頒布，特別是《殘疾人權利公約》的締結，社會權利模式為殘疾人事業發展和理論研究提供了新的視角和價值規范。自20世紀90年代以來，中國殘疾人福利建設逐步轉向了基于權利的保障模式。1990年12月28日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》，該法以全新的理念(平等權利、自主和參與)對殘疾人進行認定，對殘疾人的地位、義務、權利和保障、康復、教育、勞動就業、福利、法律責任及組織結構等均做了規定。保障法的實施標志著中國殘疾人社會保障建設理念從收養救濟向平等權利的轉變。隨后還制定了《殘疾人教育條例》《殘疾人就業條例》《無障礙環境建設條例》，中國還批準了聯合國《殘疾人權利公約》。這充分表明，中國的殘疾人福利制度模式正在向社會權利模式轉向。但是，中國目前還沒有形成社會權利模式，殘疾人的社會權利保護仍然不夠充分。在殘疾人福利制度建設過程中，由于長期采取慈善模式(charitymodel)，政府、社會和殘疾人的權利觀念還沒有樹立起來。政府和社會扮演著“救世主”的角色，向殘疾人提供服務和幫助;殘疾人則處于資助和服務的接收端。施予者通常承載著一種盼望感恩的預期和一系列對受惠者的附加條款及權益約束，接受施舍往往容易帶來被救濟者的尊嚴傷害和權益喪失。在慈善模式下，政府或社會建立殘疾人的福利制度不是其內化的責任，而是出于人道主義理念，出于同情。殘疾人未能享受到與正常群體的社會權利，也無法訴諸法律。在這種模式的指導下，殘疾人福利制度通常是不連續、不完整的，殘疾人的社會權利也是殘缺的。雖然目前中國政府正在轉變執政觀念，強化其責任，而且公民權利意識也在逐步提高，但是要形成殘疾人社會權利模式還有很長的路要走，需要政府承擔更多的責任。隨著黨和政府對殘疾人事業的日益重視，各地政府加大了對殘疾人社會保障事業的投入。但是在建立殘疾人社會保障和服務體系的過程中，也存在一些誤區，如認為給予殘疾人保障越多，就越說明對殘疾人事業的重視，因而出現“競爭”現象。如:各地投入巨資興建殘疾人綜合服務中心，但利用率卻相當低;不分殘疾程度和勞動能力高低，給予免費職業培訓;不分家庭貧困程度，對所有殘疾人發放殘疾人生活補貼;對所有殘疾人免除社會保險繳費，由政府補貼。這些保障措施看似提升了殘疾人的福利水平，緩解了他們的家庭困難，解了他們的燃眉之急，實際上可能會增加部分殘疾人的依賴思想，甚至造成群體之間的分隔(即老年群體、兒童群體的相對剝奪感增強)。因此，如何解決好權利與義務的匹配是各地政府要解決的一個關鍵問題。

作者：楊立雄單位：中國人民大學勞動人事學院