論社會安全事件預警及管理對策范文

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摘要:從研究社會安全事件及其特征入手,分析我國社會安全事件管理現狀及其存在的問題,在借鑒國外相關經驗的基礎上,提出構建我國社會安全事件預警機制的構想。

關鍵詞:社會安全事件;預警;管理

一、社會安全事件及其特征

1.社會安全事件對于社會安全事件的界定并不統一,學術界比較有代表性的觀點認為:“社會安全事件是一個廣義的概念,是指‘重大群體性事件’‘嚴重暴力刑事案件’‘恐怖襲擊’等一切嚴重威脅社會治安秩序和公民生命財產安全,需要采取應急措施進行處置的突發事件。”[1]社會安全事件往往存在一些沖突,有學者按危機沖突的社會學成因將其分為“經濟型的直接沖突”和“社會型的間接沖突”[2];有學者按危機沖突的外在表現形式將其分為“集群行為”和“集體行動”[3]。無論哪種沖突,如果政府能有效介入危機相關信息的收集和分析,妥善處理已有的利益訴求,就可以在很大程度上防范社會安全事件的發生。

2.社會安全事件的特征(1)突發性和緊急性。社會安全事件具有突發性和緊急性,但這只是一種表象,它的發生也需要一定量的積累,通過量變達到質變。這里所說的質變就是危機的爆發,而這個量變是可以進行控制的。社會安全事件的產生在很多層面上是可以控制的,只是在量變向質變積累的過程中人們忽視了其過程,最終感受到的只是質變后的突發性和緊急性。(2)不確定性。社會安全事件具有不確定性,事態發展的不確定性是社會安全事件最重要的特征之一。事件的起因不清楚,誘因可能是單一的,也可能是多方面、多層次的,結果更是多種多樣的。受眾的反應程度受其自身因素的影響而各異,加之社會管理有效程度的差別,社會安全事件的發展與變化方向是多變的,具有高度的不確定性。通常,危機現象在其發展過程中會引起多方面連鎖反應,只有掌握危機產生的真實原因,控制其發展態勢,預測其發展方向,才可能極大地降低其不確定性,將其危害程度降到最輕。從這個意義上說,社會安全事件既是不確定的,也是確定的。(3)社會性和擴散性。社會安全事件具有社會性和擴散性,可以影響大眾生活和社會秩序。事件的發生和發展是動態的,其影響和危害也具有擴散的特點[4]。一個危機事件常常會引發另一個危機事件。危機事件發生之后,公眾的第一反應和心理需求就是了解事件的有效信息,預判事情的發展態勢,清楚事件的發生范圍,了解政府和相關部門采取了什么樣的措施,是否能應付當前的局勢,進而推測該事件是否會威脅到自己的切身利益,等等。如果信息傳遞不暢,或者存在一些“小道消息”“獨家秘聞”等,就會引發因不掌握情況而產生的公眾恐慌心理和社會動蕩。政府和相關部門要在危機發生后的第一時間通過多渠道,采用多方式,將準確的有效信息傳遞給公眾,這既是避免謠言擴撒、消除民眾恐慌的最有效手段,也是樹立政府公信力、滿足公眾知情權的基本要求,可以有效避免由于信息不對稱而產生的次生危機。(4)破壞性。社會安全事件具有破壞性,破壞性是社會安全事件的本質特征。社會安全事件又稱社會安全危機事件。一個事件或一個狀態之所以被稱為危機事件,就在于人們正常的工作和生活秩序受到了影響,基本的價值觀受到了威脅,如果不加以及時控制,群體或社會就有可能被“肢解”,或發生混亂,其后果一定是負面的,只是程度不盡相同[5]。社會安全事件的破壞性又分為有形危害和無形危害兩種。前者包括物質財富及生命財產受到損傷、損害,如人員傷亡、公共設施受損等;后者包括公眾心理創傷和社會不穩定因素等。通常無形危害破壞性更大,影響也更難消除,必須加以高度重視。人們在危機過后產生不安全感、壓抑、不滿等社會焦慮和緊張的心理問題,如果處理不當,會對社會造成巨大危害。

二、我國社會安全事件管理現狀

我國應急管理的專門法律建設始于20世紀90年代。2003年“非典”爆發后,政府加大了對公共衛生事件及突發事件應急管理的重視程度。2006年,國務院辦公廳設置應急管理辦公室,負責應急管理的日常工作與國務院總值班工作。至2006年底,全國96%的市級政府,81%的縣級政府成立或明確了社會安全事件管理的常設機構。2007年,國家頒布《國家突發事件應對法》,構建了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的縱向集權式應急管理體系。該體系體現了各政府職能部門歸口管理、分兵把守、自成體系的特點,但同時也暴露出各危機管理機構相互協調不足、情報收集共享機制脆弱等問題,尤其在社會安全預警方面,還需要作更深入細致的工作,如明確應急反應系統流程,制定有效的應急預案,以及開展應急管理演練等。

三、國外相關經驗

借鑒發達國家應急管理起步較早,經過長期發展,形成了較為完善的應對社會安全事件的管理措施。這些國家的應急管理是在適合本國實際的基礎上逐步發展完善的,縱觀他們的應急管理體制,大體上可以分為三種不同的模式:美國模式、俄羅斯模式和日本模式。美國模式的總特征為“行政首長領導,中央協調,地方負責”;俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心,聯席會議為平臺,相應部門為主力”;日本模式則是“行政首腦指揮,綜合機構協調聯絡,中央會議制定對策,地方政府具體實施”[6]。美國是世界上較早建立社會安全事件管理體制的國家之一,其應急管理與社會心理干預機制體現出高度制度化、法制化、專業化的特征,從國家層面到州政府、地方政府,均對應急管理的組織體系、規章制度給予高度重視。美國地方政府的應急預案是應急管理中的一項關鍵性工作,其專業劃分詳細,涉及領域眾多,在規劃和預案中通常包括了減災規劃和疏散預案,實際工作中也有面向特殊群體的危機干預,如失業群體的再就業培訓、投資者的培訓干預等。由于心理危機干預工作滲透到心理健康服務中,社會安全事件突發時,民眾能及時有效地獲得心理救助。俄羅斯逐步建立了總統直接領導,聯邦安全會議機關決策,包括聯邦安全局、國防部、緊急情況部、外交部、聯邦通信與情報署等權利部門在內的執行機關既分工又相互協調的危機管理體制[6]。2008年參加中國汶川地震救援的俄羅斯救援隊就有兩名心理學專家,其社會心理干預較為成熟,心理危機干預與救災結合,呈現出國際化救援隊的特點。日本的應急管理體系從20世紀50年代開始逐步發展,經歷了“以單項災種管理為主進行防災減災管理、對多項災種綜合防災管理,以及加強內閣功能為主的新型綜合性危機管理三個階段”[7]36。目前,日本形成了以內閣首相為危機管理最高指揮官,通過安全保障會議、閣僚會議、中央防災會議等決策機構制定危機對策,由各部門根據具體情況予以配合,根據危機種類不同,啟動不同危機管理部門的管理體系,如安全保障會議承擔日本國家安全危機管理的職責,中央防災會議負責應對全國的自然災害等。

四、構建我國社會安全事件預警機制

社會安全事件預警是國家通過各種公共危機系統的監測,在發現公共危機即將發生,或發生的可能性增大,或已經發生但可能升級擴大時,向社會警報信息的行為[7]132。當監測信息顯示出現沖突或危機征兆時,應向危機反應者和潛在受害者發出明確警報,以采取正確的措施處置危機事件并規避危險。《國家突發事件應對法》和有關應急預案對社會安全危機預警機制的主體、條件、內容、方式等進行了詳細規定。及時、準確、公開的危機預警能有效降低危機帶來的各類損失,但由于危機發生、發展均具有高度的不確定性,所以危機預警信息也存在較大的誤差,如不及時糾正,以減少誤報率,就會衍生出次生危機。嚴把“出口”關,提高公共危機預警的效率和準確度至關重要。

1.信息監測信息監測的職能是通過對危機誘因、危機征兆的嚴密觀察,收集整理反映危機跡象的各種信息和信號[8],這是社會安全事件預警的前提。應根據危機事件的性質和種類長期連續地收集、核對、分析監測目標的動態分布、影響因素、影響范圍和后果等資料,并將信息及時上報和反饋,以便在有效時間內采取干預措施。危機信號監測分為綜合信息系統和專項信息系統。綜合信息系統主要實現與社會安全危機應對指揮中心、社會公眾和其他信息系統的連接;專項信息系統一般按社會安全危機類型分別建設。目前,我國針對自然災害建立了較為完善的專門信息監測系統,但仍有一些領域的危機信息系統處于空白或起步階段,如經濟危機預警系統、社會心理監測系統等。重視專項信息系統而忽視綜合信息系統是目前我國社會安全事件監測領域亟待解決的問題。很多省、市在專門領域內建立自己的信息監測點和信息監測系統,由于主管機構與部門各自為政,缺乏跨區域跨專業合作,監測系統高度分散,重復建設現象普遍。同時,由于缺乏與民眾互動的信息交流平臺,在危機監測方面民眾的參與度不高,各系統的靈敏性和有效性降低。需要通過出臺法律法規和應急預案完善公共危機信息系統,努力建立綜合性的危機監測數據庫。

2.信息收集分析社會安全事件信息收集主要包括危機的種類,發生時間、地點、規模和產生的影響,以及可能的引發因素和事態發展趨勢等內容。對已經發生的危機事件還應收集事件造成的損害與采取的初步措施等信息。信息收集渠道靈活多樣,不僅有傳統新聞廣播、報刊雜志、事態報告、實地調研等,還包括網絡微博、微信朋友圈、各大主流論壇、網絡媒體等新媒體平臺。網絡輿情將是今后社會安全事件信息收集的重要來源。由政府、公安、信訪、媒體、工會、社區、社會科學研究機構、社會心理研究機構等多部門組成多角度、多層面、立體式社會輿情信息收集系統,構成緊密型信息情報網絡,定期召開社會輿情分析會議,將群眾意見較大的信訪事件、公安系統情報、社會輿論關注問題、網絡信息傳播熱點、心理熱線聚焦話題等信息分類整理,互相通報信息,重大情況隨時報告。共同建立社會穩定水平評估常模,分析、整理、歸類、識別和轉化信息,甄別信息的真偽,識別重要的危機預警信號,并對分析結果不斷修正,保證信息的準確、及時,避免發出錯誤的警報。

3.排查與研判按季度對群體性事件隱患進行排查,排查對象主要是10人以上可能引發群體性治安事件的社會矛盾糾紛,重點內容包括土地征用、老舊城區改造、拆遷改建安置、環境污染治理等權屬糾紛和政務公開、安全維穩、特殊利益群體及其他容易引發群體性事件的不安全、不穩定因素。堅持定期與不定期排查相結合,在每季度末將排查情況形成書面報告,或通過“不安定因素情況統計表”報送公安系統和市委市政府,及時將排查情況形成《群體性事件動態報告》報送相關職能部門。以地方公安系統、信訪系統、社會科學研究機構等部門共同排查結果為基礎數據,將社會心理干預納入排查機制,更準確有效地為形勢研判提供信息基礎。對排查出的各類隱患,相關職能部門按照專案工作機制要求,分析其對象的群體構成、范圍規模、訴求性質、醞釀時間、激烈程度、發展趨勢等情況,綜合研討后,確定是否納入專案管理范圍;分門別類報告市委市政府及相關部門,提出疏導化工作建議,由市委市政府督促相關職能部門實施化解措施。

4.風險評估與預控政府政策法令頒布,重大決策部署,重大建設、投資項目確立,在社會各層面都會激起相應的心理效應,如拆遷改建工程、企業改制、養老制度變更、醫療保險改革、住房政策調整等。對以上項目除了進行原有的經濟、政治等方面的評估和測算外,還要進行公眾心理分析和社會穩定風險評估。危機預控是在發現危機征兆和危機信號,并進行確認后,或者在危機已經來臨,但還沒有造成巨大損失時,迅速采取措施,對危機進行及時有效的控制,盡可能用較小的代價迅速化解危機,避免危機擴大和升級造成大規模的人員傷亡和財產損失[9]130。社會安全危機預控處在危機預警與危機處置的中間環節,在權威部門社會安全危機預警之后,相關部門采取阻止、限制事態發生和發展的防御、控制措施。通過預控,有的社會安全事件可以避免,有的則可以緩解或降低危害程度。要加強對危機預控的正確認識,建立高效的危機預控機制,制訂危機預案;要保證危機預防工作準確到位,保證危機預控機制及時啟動,抓住把危機消滅在萌芽狀態的最佳時機;要加強危機預控機制的指揮與協調,提高反應速度,達到危機預控的預期效果;要健全危機預控的法律規范,盡快彌補法律法規的空白[9]134。

5.化解機制在社會安全事件發生當時及之后,公眾的心理是敏感且脆弱的,需要有強大的政府公信力作為有效支撐。在危機事件發生過程中,各級政府只有切實采取強有力的應對措施,及時有效地疏導民意,才能樹立良好形象,增加自身的公信度,進而贏得民眾的充分信任,形成良性互動。社會安全事件發生后,民眾了解信息的渠道一部分是政府公告,更多的是媒體宣傳。信息源的可靠性、傳播的及時性決定了人們在緊急情況下能否有效地采取相關措施緩解危機影響,降低危害程度。公眾通過新聞報道了解事態的發展變化,進而決定下一步行動。媒體通過提供相關信息,可以消除各種因誤傳信息或者缺乏相關知識而帶來的不安定因素。媒體發揮自身傳遞快速、信息權威的優勢,可以在危機處理過程中對不確定的信息內容及時解釋、糾正,正確引導、安撫公眾情緒。6.心理危機干預組建一批高素質的社會學、心理學專家隊伍,研討相關部門的舉措會對民眾產生哪些社會效應、心理效應,進而提出社會學、心理學方面有效建議,既可以緩解矛盾,提供人文關懷,也可以為危機處理人員進行心理干預,保證專案管理的順利進行。社會安全事件心理干預工作者一般必須是經過專門訓練的心理學家、社會工作者、精神科醫生、心理咨詢師等。根據不同層面需要,組建突發危機事件心理干預專家咨詢委員會和專業人員儲備庫。心理干預專家咨詢委員會參與研判、評估、干預決策,并在專業隊伍組建方面擔任組織、領導、預判、督導等工作,對心理干預工作人員進行危機事件心理社會干預等方面的培訓。

參考文獻:

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[9]黃順康.公共危機管理與危機法制研究[M].北京:中國檢察出版社,2006.

作者：王秋穎 單位：沈陽大學