生態文明制度體系探究范文

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《理論月刊雜志》2015年第二期

1生態文明制度體系的含義及特征

1.1生態文明制度體系的理想化要求是門類齊全、結構嚴密、內在協調門類齊全首先是指在生態文明制度體系中，以憲法為統帥，調整不同生態社會關系的一些最基本的法律部門應該具備，不能有缺漏；其次是指與法律相配套的紀律、行業規則要齊全。結構嚴密是指生態文明制度體系不僅在總體上要有一個嚴密的結構，而且在涉及各個具體領域和具體環節的行為規范內部也要形成一個從基本法律規范到與之相配套的一系列法規，實施細則、辦法等嚴密的結構；內部協調是指在生態文明制度體系中，一切行為規范都要服從憲法和法律的相關規定并與其保持協調一致，也包括制度體系中的程序性規則與實體性規則、強制性規則與非強制性規則等行為規范相互協調等。盡管這是一種理想化的狀態，但是它體現了一個制度體系應有的整體特征。

1.2生態文明制度體系是客觀法則和主觀屬性的有機統一從最終意義上講，制度體系是經濟關系的反映，它必須適應于總的經濟狀況，并隨著經濟社會的發展，不斷豐富、完善、創新。盡管生態文明制度體系的形成也是由客觀經濟規律和經濟關系決定的，但從生態文明制度體系的建設過程來講，它又離不開人的意志、主觀能動性、意識形態、文化傳統的作用，它是客觀法則和主觀屬性的有機統一。尤其是中國處于并將長期處于社會主義初級階段，整個國家還處于體制改革和社會轉型時期，社會主義制度還需要不斷自我完善和發展，這就決定了中國生態文明制度體系必然跟其他制度體系一樣具有穩定性與變動性、階段性與連續性、現實性與前瞻性相統一的特點，這一體系也必然是動態的、開放的、發展的，必然隨著中國經濟社會的發展和法治國家的建設不斷發展完善。

2生態文明制度體系的基本構成

建設生態文明制度體系，就是把為數眾多、內容不同、形式各異的各種生態文明行文規范根據一定的標準進行科學分類，并按照一定原則，將這些行為規范組織成一個和諧的統一整體。正確劃分生態文明行為規范的種類及其所屬的層次，形成生態文明制度體系的科學結構，是建立生態文明制度體系的重要問題。根據生態文明行為規范調整對象和調整方法的不同，以及行為規范的效力等級可以將生態文明制度體系的構成分為橫向構成和縱向構成。

2.1生態文明制度體系的橫向構成根據調整對象和調整方法的不同，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將生態文明制度體系劃分為源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、環境治理和生態修復制度等四個主要組成部分。［2］

2.1.1源頭保護制度包括國土空間開發保護制度、環境資源產權制度和用途管制制度。國土空間開發保護制度，即加快實施主體功能區戰略，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城市化格局；嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制；建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施；對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核；以生態、自然、環境資源等要素為主要指標依據，劃定并嚴守生態紅線。環境資源產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節約集約使用制度。健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。

2.1.2損害賠償制度則包括資源有償使用制度、生態補償制度、環境損害賠償制度。資源有償使用制度，即加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態的行業和領域。生態補償制度，即穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調整嚴重污染和地下水嚴重超采區耕地用途，有序實現耕地、河湖休養生息。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。環境損害賠償制度，即對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。明確界定環境損害賠償的原則及范圍、環境損害賠償責任人和權利人、賠償資金來源、賠償數額的評估、賠償程序等，增強其可操作性。

2.1.3責任追究制度則包括生態文明考核評價制度和生態環境保護責任追究制度。生態文明考核評價制度，即健全生態文明考核評價體系，將生態文明建設狀況納入經濟社會發展評價體系和地方政府政績考核體系，構建政府內部考核與公眾評議、社會組織和專家評價相結合的評價機制。生態環境保護責任追究制度，即探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計；建立生態環境損害責任終身追究制。

2.1.4環境治理和生態修復制度包括生態環境治理制度和生態修復制度。生態環境治理制度是指建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度；完善集體林權制度；健全舉報制度；完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。生態修復制度是指建立陸海統籌的生態系統保護修復制度；完善生態修復立法，實施生態修復保證金制度，加大政府生態修復治理資金投入力度，探索邊開采資源、邊修復生態的新模式。

2.2生態文明制度體系的縱向構成

根據生態文明制度規范效力等級的不同，可以將生態文明制度體系劃分為以下幾個組成部分。

2.2.1憲法中關于生態文明的規定是生態文明制度體系的統帥。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。憲法中關于生態文明的規定在生態文明制度體系中處于最高的位階，具有最高的法律效力，其他一切關于生態文明建設的制度都是由它派生。盡管我國現行憲法已經明確規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”［3］但是，憲法中并沒有明確規定生態文明建設的法律地位，這一方面使得生態文明建設缺乏憲法依據，其相關制度體系建設也缺乏憲法統帥；另一方面這與中共十八大作出的推進中國特色社會主義事業“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”［4］五位一體的格局不相符。因此，應該在憲法中增加關于生態文明保護的原則性規定。

2．2.2全國人大及其常委會制定的涉及生態文明建設的法律是生態文明制度體系的主干。涉及生態文明建設的法律是國家生態文明建設方面的重要的基本的法律制度，構成了生態文明制度體系的主干，也為相關行政法規和地方性法規的制定提供了重要依據。它由生態基本法、生態保護單行法和其他法律中的生態保護法律規范組成。目前，我國法律體系中缺乏一部能夠體現綜合生態系統的生態文明基本法，涉及生態保護的單行法（包括綜合管理性的生態保護單行法、污染防治單行法、自然資源保護單行法等）也有待進一步完善。同時，隨著生態文明建設的不斷推進，散見于民法、刑法、行政法、經濟法、勞動法、訴訟法等部門法中有關生態保護的法律規范也有待進一步加強，以便從不同的角度對涉及生態保護的社會關系進行調整，豐富生態保護法律法規的懲治與救濟內涵。

2.2.3國務院制定的生態文明行政法規是生態文明制度體系的重要組成部分。生態保護行政法規是由國務院制定頒布的，涉及生態保護的，效力低于憲法和法律的規范性法律文件。包括對全國人大及其常委會頒布的法律制定的實施細則、實施條例，以及對還沒有納入全國人大常委會立法規劃或立法暫時還不成熟但又亟需予以規范的先行制定的管理規范。往往一部新的生態保護單行法出臺，就會有數量更多的行政法規配套出臺。國務院制定的數量巨大的生態行政法規，在推進生態文明建設方面發揮了重要作用。但生態保護行政法規最重要的就是要相互協調一致，而不能相互矛盾、重復，今后在這方面還需要加大力度。

2.2.4地方性法規中關于生態文明建設的規定是生態文明制度體系的又一重要組成部分。各個省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會有權制定地方性生態保護法規。這些法規對保證憲法、法律和行政法規中關于生態文明建設的規定在本行政區域內的有效實施發揮了重要作用。但地方性生態保護法規數量非常多，大多數是針對全國性法律法規的實施辦法，內容和法律法規重復較多，結合當地實際的針對性規定較少，地方特色不突出，操作性也不強，在實踐中有待進一步改進。

2.2.5其它相關政策、紀律、行業內部規則中有關生態文明建設的規定是生態文明制度體系的重要補充。盡管這些規定不像法律法規一樣具有普遍的強制約束力，但它們可以對法律規定起到重要的補充作用，待這些規定成熟之后也可以上升為法律法規。

3加強生態文明制度體系建設的重要意義

3.1加強生態文明制度體系建設有助于從根本上保障生態文明生態文明建設的最終目標是處理好經濟社會發展過程中人與自然的關系，在這一關系中，人始終居于主導地位，因此，處理好這一關系的關鍵因素在于規范人的行為。實踐證明，通過制度來規范人的行為是最行之有效的措施。加強生態文明制度體系建設一方面可以將生態文明理念制度化，并通過一定的獎懲措施將其轉化為社會實踐，落實到具體的行動中；另一方面也可以為生態文明建設提供規范和監督、約束力量，從而通過約束個體行為，達到維護全社會的整體利益和長遠利益的目的。此外，加強生態文明制度體系建設可以充分發揮生態文明制度的整體功效，通過各有分工、互不沖突又相互聯系的各項制度的協調配合，才能實現制度實行的最佳效果。制度建設是帶有根本性、全局性、穩定性、長期性的問題，沒有制度體系的制定、執行和完善，就沒有生態文明建設實踐的發展和完成。

3.2加強生態文明制度體系建設有助于保證生態文明建設的整體發展方向生態文明制度體系具有整體性特征，這就為全面審視生態文明建設的方方面面提供了前提和基礎。通過“頂層設計”和規劃，統籌考慮制度體系中的各個因素，可以使生態文明建設的目標、任務、措施更加合理和完善。通過反思生態文明制度體系建設中存在的各種問題，可以為生態文明建設道路、目標及手段、方法的選擇提供有益的參考。通過科學的制度設計，構筑完備的生態文明制度體系可以為生態文明建設提供一條高效、正常的運行軌道，確保生態文明建設朝著正確的方向發展。馬克思主義告訴我們，加強生態文明制度體系建設的過程就是充分發揮人的主觀能動性的過程，只有通過自覺、能動地認識和把握生態文明建設的規律，才能更加有效地推進生態文明建設向前發展。

3.3加強生態文明制度體系建設能夠解決生態文明建設“有法可依”的問題生態文明制度體系包括涉及生態文明建設的各種法律、法規、章程、紀律等行為規范，是人們行動的準則和依據。它會明確告訴人們哪些行為可以做，哪些行為必須做，哪些行為不能做，哪些行為能夠帶來肯定性的法律后果，哪些行為能夠帶來否定性的法律后果。通過這些規定，我們既可以約束自己的行為，也可以評價他人的行為，還可以預測任何一個行為的法律后果。生態文明制度體系也是一個包括了目標體系、行為規則、考核辦法、獎懲機制等在內的所有制度總和，它為生態文明建設提供了具體的行動標準，從而解決了生態文明建設“有法可依”的問題。從中共十八屆三中全會確定的總目標來看，解決這一問題也是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。

作者：杜艷艷董貴成單位：中國石油大學人文社會科學學院