礦產資源創新設計研究范文

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《理論月刊雜志》2015年第二期

1生態文明與礦產資源管理機制

在礦產資源管理領域，生態文明建設必須依靠制度。我國礦產資源管理領域的制度主要包括礦產資源法律法規、礦產資源規劃管理、儲量登記管理、礦業權管理、礦產資源稅費管理、礦產資源監督管理等制度。生態文明的建設對礦產資源管理制度以及生態環境保護提出了更高的新的具體要求，我們必須沿著生態文明的理念和實踐需要，將兩者有機結合，例如：把資源消耗、生態風險、環境損害納入社會經濟發展評價體系，建立體現生態文明要求的考核體系和獎懲機制；繼續開展資源性產品價格和稅費改革，完善體現生態價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度；強化環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度等。

2生態文明視角下礦產資源管理機制存在的主要問題

2.1礦產資源法律制度不完善我國礦產資源法律法規制度及體系在維護礦產資源國家所有權、規范礦產資源勘探開發及促進礦產資源保護和合理利用方面起到了積極的促進作用。但我國現行的《礦產資源法》（1986）主要是為了滿足對礦產資源開發管理的需要，側重從管理角度規范礦產資源的勘查和開采，導致在立法目的上“重行政管理、輕權利保護”，存在產權制度設計不合理、礦業權權能不明晰且發展受限、礦產資源補償費標準過低、礦業權與土地使用權的銜接不順暢、行政監督管理職權沖突、礦產資源環境保護內容亟待完善等問題。

2.2礦產資源開發規劃管理不到位自2001年全國范圍內各級礦產資源的規劃編制和實施陸續展開以來，我國礦產資源管理規劃走上從無序混亂到有章可依的進程。然而，隨著我國進入社會主義現代化建設的關鍵時期，社會經濟發展進入轉型期，對國內外能源和礦石等的需求依然十分強勁，可以預見，我國經濟發展與資源環境的矛盾沖突將日趨緊張，礦產資源規劃工作將面臨一系列挑戰。盡管我國已經陸續完成和啟動第二輪、第三輪礦產資源規劃，礦產資源規劃方式和制度依舊存在著計劃經濟時代政府指令的影響，未能體現市場經濟發展和生態文明建設的要求，礦產資源規劃的具體實施層面缺乏有效的配套制度予以支撐，仍然存在規劃體系界定不清、規劃的法律地位尚不明確，規劃法律效力有待提高等問題，導致規劃管理難以落到實處。

2.3礦業權市場建設滯后我國在社會主義市場經濟建設過程中，根據實際情況和經濟社會發展對礦產資源的需求，初步建立了礦業權市場，并制定修改相關法律法規，保障礦業權市場的發展。但是，由于各地區實際情況不同，相關法律制度不完善，因此，造成我國礦業權市場建設中存在各地礦業權出讓發展不平衡，做法不一致；礦業權市場主體不規范；礦業權退出機制不完善；礦業權市場中介服務機構不規范；礦業權市場監管問題突出等一系列問題。這些問題無疑對協調礦產資源開發和生態文明建設產生不同程度的影響。

2.4礦產資源開發利用理念、技術相對落后當前我國已進入“四化”建設的關鍵階段，資源環境的約束日益趨緊，人口壓力并未緩解。但是當前我國礦產資源開發利用理念，礦產的開發利用技術水平已不能適應生態文明背景下經濟發展和人民生活質量提高的要求，與國際發達國家礦產資源開發利用水平相比，尚存在礦產資源開發利用的理念和技術相對落后等問題。

2.5礦產資源監督管理制度設計不合理礦產資源監督管理的基本內容包括產權監督和行為監督。它主要是對礦產資源開采過程中的礦業產權、礦產勘探開發技術、遵守法律、遵守礦產規劃等進行監管。從中可以發現，現行的礦產資源監管并沒有針對礦山環境進行特定監督，只是把生態環境監管放在法律和規劃的框架下，進行監督管理。這樣會導致礦山開發企業只重視當前利益、生產效益和生產安全，忽視長遠利益、社會效益和生態安全。對于涉及到生態環境有高危的相關礦產資源行業，缺乏相關法律法規對于礦產資源管理部門、環境保護部門以及安監部門等的監管協作進行指導和規范，造成令出多門，難以區分主次，各部門之間在權力配置上互相交叉，導致部門職權不清，會降低生態文明背景下礦產資源的監管效率。

3生態文明視角下礦產資源管理機制設計的影響因素分析

礦產資源管理制度作為國土資源管理制度的重要組成部分，在國家治理體系中占有重要位置。生態文明建設的大背景下，礦產資源管理體制機制，需要根據政治因素、經濟因素、社會因素和文化因素進行多方面發展要求的具體制度設計。

3.1政治因素在我國這個具有中國特色社會主義的國家里，必須高舉旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，促進經濟平穩健康發展和社會和諧穩定。政治因素對于一項管理制度的誕生有重要的影響。礦產資源管理體制機制創新主要受政治制度、法律制度、方針政策等影響，她們決定了礦產資源管理體制機制改革的前進方向。

3.2經濟因素中國特色社會主義市場經濟的各項制度在我國已經建立起來，并且在不斷走向完善。黨的十八屆三中全會提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”，是為了更好發揮市場在資源配置中的作用，為建設生態文明，建設兩型社會貢獻力量。礦產資源產業作為中國特色社會主義市場經濟的重要組成部分，管理體制機制改革也必須尊重市場經濟規律、市場經濟制度。社會主義市場經濟體制下，經濟利益等要素對于礦產資源管理體制機制改革設計有著重要影響。

3.3文化因素文化作為一個民族和國家精神力量的源泉，中華民族之所以屹立于世界民族之林五千年，中華文化在其中起了關鍵性的作用。文化為人們的行動提供方向和可供選擇的方式，可見對人們的日常行為具有十分重要的指導作用。生態文明建設背景下，礦產資源管理機制的設計必然受到傳統文化、社會主義文化的影響。比如礦產資源管理體制機制設計要體現社會主義價值觀的導向作用，因為礦產資源管理的實現還是需要通過人的活動來實現，而人的活動就要靠社會主義價值觀來予以指導。所以，礦產資源管理體制機制的設計要考慮社會主義文化的導向和整合作用。

3.4社會因素礦產資源管理體制機制設計的一個重要目的之一就是要有良好的社會效益。社會效益的取得，就必須認識到當前社會發展所處的社會發展階段和當前社會對于礦產資源管理的要求，即對良好的生態環境需求。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。因此，在礦產資源管理體制機制的設計必須體現人民的呼聲，維護人民的利益，把保護良好的生態環境，實現人與自然和諧發展作為改革后的礦產資源管理體制機制的目標。

4我國礦產資源管理機制框架設計

黨的十八大報告把生態文明作為中國特色社會主義現代化“五位一體”建設的重要組成部分，并提出把生態文明建設融入到經濟、文化、政治、社會建設中去。礦產資源管理體制機制改革作為政治建設中的深化行政體制改革的重要組成部分，同時，又是礦產資源行業生態文明建設的重要環節。因此，在生態文明建設的背景下，礦產資源管理體制機制改革必須融入生態文明的相關理念和方法。

4.1礦產資源法律體系建設生態化，明確生態環境保護目標現有礦產資源法律體系主要制定于上世紀80、90年代，其中有許多計劃經濟時代的影子，在礦產資源法律體系中存在“重開發，輕保護”的觀念，這些已經不適合現在生態文明建設的要求。為此，應該實現礦產資源法律體系建設生態化，突出生態環境保護的內容。首先，明確《礦產資源法》中關于礦產資源利用過程中生態環境保護法律責任的規定。現行的《礦產資源法》第32條第1款規定“開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止污染環境。”但在法律責任章節中沒有規定相應的法律責任條款，更沒有對行政主管機關及其工作人員和礦山企業在保護環境方面應承擔的責任進行規定。要建設生態文明，實現中華民族永續發展，在《礦產資源法》里應規定相應的礦業主管機關和工作人員以及礦業企業在生態資源環境保護中應當承擔的責任條款，重視礦業環境保護才能使我國礦業更加有序健康地發展。其次，《礦產資源法》環境責任機制的實行，也需要相關配套法規的完善。生態資源環境保護不是一種單獨的法律責任，需要通過很多法律手段來加以實現，例如加入礦產資源規劃考核、環境保護保證金、環境影響評價、礦產資源監管等法律制度，同時在民事、行政、刑事法律責任中加強對環境保護方面法律責任的規定，確定破壞生態資源環境的責任追究機制，從而形成一個較為完備的責任體制，為生態文明背景下我國的礦業發展及礦業環境保護起到更堅定的保證作用。再次，統籌考慮《礦產資源法》與相關法律的合理銜接。做好《礦產資源法》與《土地管理法》、《水法》、《森林法》等在礦業用地、礦業權開發行政審批、水資源有償使用等方面的銜接，確保礦產資源開發利用的高效協調管理。最后，加強礦產資源保護與綜合利用的立法，融入生態文明的相關理念，促進礦產資源行業綠色發展，為制定有利于促進低碳經濟和循環經濟發展的資源政策，促進礦產資源行業的全面升級提供強有力的法律依據。

4.2完善礦產資源儲量儲備制度，突出礦產資源生態國情礦產資源儲量是經濟建設、社會發展、民生需求和生態保護所需能源、原材料的物質保證。我國的礦產資源儲量管理領域涵蓋礦產資源儲量登記、動態監管、資源補償費征收、礦產資源儲量評審備案管理，以及對儲量的礦業權評估備案、建設項目壓覆礦產資源和地質資料匯交等進行了延伸管理。根據生態文明建設要求和當前礦產資源管理現狀綜合分析，礦產資源儲量管理在今后的工作中應當盡快組織力量完成以下工作。首先，在礦產資源儲量登記方面，在全國范圍進行全面清查，尤其是了解對國民經濟發展有著重要影響作用的礦產資源儲量，包括了煤炭、鈾、鐵、銅、鋁、稀土等重要礦產。在了解它們儲量進行定量分析預測的同時，針對這些重要礦產資源產區的生態環境條件也要充分調查，并在現有及可預見的礦產資源開發技術基礎上實現對礦產資源開發生態環境影響預測評價。其次，構建適應生態文明建設要求的規程、規范、技術標準體系及其實施細則。再次，加強對建設項目壓覆礦產資源的管理，嚴格限制對重要礦產資源儲量的壓覆。最后，建立重要礦產資源儲備制度。在實現國家資源安全的同時，也可以優化國土空間開發格局，控制開發強度，調整礦產資源空間開發結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，為實現中華民族永續發展奠定基礎。

4.3實現礦業權市場管理動態化，融入生態文明理念礦業權市場管理是礦產資源管理的核心部分，對于實現礦產資源價值，優化礦產資源配置具有十分重要的意義。針對目前我國礦業權市場出現的問題，應該做好以下工作：首先，規范礦業權市場的交易主體。生態文明背景下，礦業權市場的交易主體必須進行規范，這樣既有利于建立有序合理的礦業權市場，同時可以明晰礦業權，促進礦業權流轉，促進資金、技術等資源進入到礦業權交易市場，進而實現礦產資源的優化配置，提高礦產資源的利用率。其次，提高礦業權市場的準入門檻。礦產資源必須從從業年限、信譽水平、資本金額、滿足的技術條件、環境評價等方面提高準入門檻。這樣既可以防止對礦業權市場進行投機干擾，又可以借助有實力的企事業單位實現對礦產資源的合理開發，提高整個產業的節能集約水平，實現綠色發展。再次，完善礦業權市場的退出機制。礦業權交易市場中，因政策調整，政府部門不能履行合同時，要退還受讓方的礦業權價款，保障投資人的合法權益。為此，要制定退還礦業權價款的條件和辦法，完善關閉礦山，退還礦業權價款具體規章制度，從而維護礦業權市場穩定，促進礦產資源行業的綠色發展。最后，重視礦業權市場上生態文明制度的建立。積極開展礦業權市場中碳排放權、排污權等與礦業權交易的協調運行，并制定其相關規章制度。同時對一些達到開發利用條件的廢棄尾礦和貧礦，也設立礦業權，并象征性收取一些礦業權費用，同時國家給予政策優惠和相關補貼，鼓勵有實力的礦產資源企業進行開發，從而促進礦產資源開發利用水平的提高。

4.4健全礦產資源規劃管理制度，優化礦產資源開發格局生態文明背景下，完善礦產資源規劃管理制度，是優化國土空間開發格局的重要一環，具有十分重要的意義。針對我國礦產資源規劃管理體系存在的問題，優化完善礦產資源規劃管理制度，應做好以下工作：首先，明確礦產資源規劃的法律地位，提高其法律效力。對《礦產資源法》和《礦產資源法實施細則》中相關條文進行適當的完善，對生態文明建設下的礦產資源規劃進行行之有效的管理。其次，體現市場經濟發展的要求，重視市場在礦產資源配置中的決定性作用。礦產資源規劃工作要注意與國內外的資源價格走勢及社會經濟的發展潛在需求相結合。再次，礦產資源規劃要統籌好本區域的礦產資源開發利用、生態環境保護與地區經濟發展的關系。在規劃制定前應深入了解規劃制定地區的實際情況與礦產資源開發利用的狀況，實現礦產資源的動態規劃，協調礦產資源開發利用的代際沖突，實現礦產資源的可持續發展。最后，在礦產資源規劃的具體實施層面制定行之有效保障機制予以支撐。基層規劃工作情況影響到上一級規劃工作的貫徹落實，基層礦產資源規劃是礦產資源規劃管理制度的基礎。解決基層規劃工作遇到的問題，加大對基層（市、縣級）礦產資源規劃工作在經費和人員等方面的配置。如加大中央財政對基層適當扶持、加強對基層規劃人員業務素質的培養；建立礦產資源規劃實施的配套監督監管機制，從而避免規劃工作的低效率和權力缺乏制約而誘發的腐敗現象，同時保障其依生態文明理念所制定的規劃得到有效的貫徹落實；加大礦產資源規劃技術層面保障，特別是在基層規劃部門和經濟發展水平欠發達地區，規劃信息系統建設與維護，完善基層規劃工作信息處理與更新工作；建立規劃信息系統與其他礦產資源管理系統的協作機制，實現礦產資源規劃管理工作與其它礦產資源管理信息系統的銜接。

4.5礦產資源稅費管理制度生態化，強化稅收對生態調節作用我國現行礦產資源稅費制度體系，缺乏對礦產資源可持續發展的考量，不適應生態文明建設的發展，一定程度上加快了礦產資源的耗竭。為此需要對礦產資源稅費制度體系進行以下完善：首先，礦產資源稅費立法的生態化，必須堅持科學發展觀的指導，樹立可持續發展的立法理念，將生態文明的相關理念融入滲透到礦產資源稅費立法工作中去。在礦產資源稅費法律體系中，要體現諸如提高礦產資源的利用率，促進礦產資源的合理開發使用，建立循環經濟的礦業市場的生態文明建設理念。其次，調整原有礦產資源稅費種類。將礦產資源補償費和礦產資源稅進行合并，新資源稅應完全用于礦山生態環境破壞和解決礦業開發的外部不經濟性，而不作為礦產資源有償使用制度的重要體現。礦產資源有償使用制度則由設立礦產資源權利金和礦業權價款來實現。再次，構建礦產資源生態稅費體系。設立或完善諸如生態環境保護稅、礦山環境修復保證金等稅費制度。并根據礦山開發環境評價結果，制定不同的稅率，客觀體現出破壞環境的經濟成本，從經濟角度來調節人們在礦山開發利用過程對生態環境的破壞行為，通過人們的趨利性行為，來實現礦產資源開發過程中對生態環境的保護。同時也為礦產資源開發過程中生態環境保護治理提供固定的資金來源。最后，完善礦產資源稅費的管理，建立相關保障機制，實現相關環境保護稅費的專款專用。對于專門用于礦產開發的稅費，財政和稅收部門應專設賬戶，同時定期對賬戶進行監督審計，以防挪作他用。

4.6重視資源環境督察，完善礦產資源監督管理制度礦產資源監督管理制度目的是為加強對礦山企業的礦產資源開發利用和保護工作的監督管理。主要包括以下制度：礦產資源開發利用情況統計年報制度；“三率”指標制定與考核制度；礦產開發監督年度檢查制度；礦產督察制度等。根據礦產資源開發監管制度的具體內容和存在的問題，生態文明背景下礦產資源監督應做好以下工作：首先，根據生態文明建設的要求和當前的開發技術水平以及礦產資源行業生成經營效益，制定新的“三率”標準，從而促進提高整個礦產資源開發利用產業生產力水平，實現礦產資源行業的綠色發展。同時，加大對礦產企業執行新制定的“三率”標準的監督。其次，在礦山企業礦產開發監督年度檢查過程中，重點突出礦山企業是否按照批準的設計要求進行采選礦作業，包括回采率、采礦貧化率、選礦回收率指標核實，依法繳納有關稅費的情況，無證開采和采富棄貧等破壞性開采的礦產品禁止進入流通領域的執行情況，有無違反礦產資源及生態環境保護法律、法規的情況等。再次，礦產督察是為了進一步規范和加強礦產督察工作，強化對礦業權人履行法定義務的監管，提高礦產資源節約與綜合利用水平。礦產督察是國土資源主管部門聘請專業技術人員，依法對非油氣礦業權人法定義務履行情況進行監督檢查的行政管理措施，是監督礦產資源節約與綜合利用的一項重要手段。礦產督察范圍重點是大中型礦山、國土資源部頒發勘查許可證、整裝勘查區和重要成礦區（帶）內的探礦權人。生態文明背景下，礦產督察工作，應該突出對礦山礦區的生態環境以及礦產資源企業的生產率水平進行監督。

作者：許巍單位：中國地質大學經濟管理學院