光伏產業(yè)扶貧發(fā)展分析范文

本站小編為你精心準備了光伏產業(yè)扶貧發(fā)展分析參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

《青島農業(yè)大學學報》2018年第1期

摘要：闡述了精準扶貧研究背景及內蒙古光伏扶貧試點實施現狀，對內蒙古光伏扶貧試點運行狀況進行了SWOT分析和在此基礎上的交叉分析，發(fā)現政府需發(fā)揮主導作用，從精準識別、精準幫扶、精準管理等方面提出了改善光伏扶貧現狀，提高扶貧管理水平，切實改善貧困戶生活狀況。

關鍵詞：精準扶貧；光伏扶貧；SWOT分析

1研究背景

1．1國家精準扶貧的政策背景

“消除貧困，消滅兩極分化，改善民生，最終實現共同富裕”是社會主義的本質要求，也是維護社會穩(wěn)定，促進社會發(fā)展的重要的條件。2013年11月在湘西考察時提出了“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。在明確提出精準扶貧的扶貧理念后，2013年6月28日，副總理在國務院扶貧開發(fā)領導小組第一次全體會議上提出，“要下決心摸清底數，在全國開展到村到戶貧困狀況調查和建檔立卡工作，完善貧困識別機制，改‘大水漫灌’為‘滴灌’，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持。對扶貧對象要實行動態(tài)管理，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時退出”。自此，精準扶貧的政策漸趨成熟。2013年12月，中辦、國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確提出建立精準扶貧工作機制，我國的扶貧工作也從最初的“開發(fā)式”扶貧、“整村推進”過渡到新的階段。

1．2內蒙古光伏產業(yè)扶貧的研究背景

精準扶貧提出以來，在中央政府的統(tǒng)籌和地方政府的努力下，扶貧工作取得了顯著進展，但同時也出現了不少問題。突出表現在貧困戶識別不精準，扶貧資源分配不合理等方面。在精準扶貧的政策背景下，亟需新的扶貧方式的提出與實踐。2015年11月，中共中央國務院《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（下稱《決定》），指出要大力實施產業(yè)扶貧，2015年12月，國家能源局印發(fā)《關于加快貧困地區(qū)能源開發(fā)建設推進脫貧攻堅實施意見的通知》，要求貫徹中央扶貧開發(fā)工作會議精神及《決定》要求，進一步做好能源扶貧工作，落實六大重點任務，其中包括精準實施光伏扶貧工程。自從國家各相關部門相繼出臺光伏扶貧政策以來，各地區(qū)發(fā)改委、能源局和扶貧辦積極響應，把光伏扶貧作為精準扶貧的突破口，研究出臺具體的工作實施方案，有序開展光伏扶貧工作。內蒙古自治區(qū)地域廣闊、太陽能資源豐富，具有發(fā)展光伏扶貧的資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢。2015年3月9日國家能源局新能源司下發(fā)《光伏扶貧試點實施方案編制大綱（修訂稿）》，在內蒙古等地區(qū)進行光伏扶貧試點工作?！洞缶V》提出由地方政府對戶用和基于農業(yè)設施的光伏扶貧項目給予35％的初始投資補貼，對大型地面電站給予20％的初始投資補貼，國家按等比例進行初始投資補貼配置，同時光伏扶貧項目在還貸期內享受銀行全額貼息。內蒙古地區(qū)作為光伏扶貧試點省區(qū)中的少數民族自治區(qū)，具有特殊的戰(zhàn)略定位。近年來，自治區(qū)政府加大了對光伏扶貧的支持力度，各盟市、旗縣也紛紛上馬了一批光伏扶貧試點項目。時至今日，內蒙古地區(qū)尚未探索出一條適合本地區(qū)發(fā)展狀況的新模式，但內蒙古地區(qū)光伏扶貧試點工作3年來積累了一些經驗教訓，對于該項目的進展重要的實踐意義和研究價值。

2內蒙古光伏產業(yè)扶貧試點實施現狀

2．1五原縣光伏產業(yè)扶貧項目概況

2．1．1項目區(qū)概況。該政策實施地區(qū)位于巴彥淖爾市五原縣隆昌鎮(zhèn)五星村和同聯(lián)村內，總占地面積約203．33hm2，該地區(qū)氣候為溫帶大陸性氣候區(qū)，具有光能豐富、日照充足、干燥多風且降雨量少等特點，太陽年平均輻射總量153．44卡／cm2，僅次于西藏、青海；全年日照充足，日照時數約為3286h，太陽能資源較為豐富；但該地土地貧瘠，鹽堿化程度高，且主要產業(yè)為農業(yè)。

2．1．2項目區(qū)原有情況和脫貧目標。

2．1．3投資預算和資金來源。項目計劃總投資8．5億元，其中申請扶貧專項移民300萬元，占投資的0．3％；企業(yè)投資7．02億元，占投資的82．6％；地方配套1．45億元，占投資17．1％。

2．1．4項目區(qū)實施現狀?，F階段457棟光伏住宅已經落成，大部分村民于2015年9月份已經完成了搬遷工作，新村內配套的水、電、暖、衛(wèi)生所、幼兒園等基礎設施已基本建成，村民可獲得每畝600元的土地流轉費用，但光伏產業(yè)并未按照預定的計劃并網發(fā)電，村民仍未從中獲得經濟利益。總體而言，當地村民的居住條件較原來得到了改善，但當地村民是否能夠脫離貧困，提高生活水平的關鍵還在于當地的光伏產業(yè)是否能夠并網發(fā)電。

2．2察右中旗光伏扶貧項目概況

2．2．1項目區(qū)概況。察右中旗為國家級貧困縣，總面積4190．2km2，轄12個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，177個嘎查村，人口22．5萬，全旗貧困戶為8399戶，17496人，該旗2016年農村牧區(qū)常駐居民人居可支配收入為6403元／人，全年的財政預期收入12608萬元。

2．2．2項目區(qū)原有情況和脫貧目標。。

2．2．3投資預算和資金來源。該項目由山路集團承攬，投資25億元，包含光伏扶貧小鎮(zhèn)、光伏扶貧種養(yǎng)業(yè)、光伏扶貧電站3部分，政府配套資金1000萬元，負責建設相關的基礎設施。

2．2．4項目區(qū)實施現狀?，F階段，第一期183戶光伏住宅已經建成，但未建成水電等配套設施，當地的村民并未實現入住，且光伏住宅的光伏設施未實現并網發(fā)電。察右中旗光伏扶貧項目地面電站已經建成，并開始并網發(fā)電；光伏扶貧種養(yǎng)業(yè)項目、光伏設施仍未投入使用，當地居民只通過土地流轉獲得了一部分收入，并未從光伏發(fā)電項目獲得收入。

3內蒙古光伏扶貧試點運行情況SWOT分析

在對巴彥淖爾市五原縣，烏蘭察布市商都縣、察右中旗等地進行實地走訪調研后，筆者分析總結了光伏扶貧試點運行狀況，并進行SWOT分析。

3．1光伏扶貧三方互動實踐中的優(yōu)勢（Strengths）

3．1．1貧困戶脫貧意愿強烈，參與程度高。《意見》中確定的內蒙古自治區(qū)31個重點光伏扶貧縣全部為國家級貧困縣，貧困戶收入水平低，生活條件差，收入來源單一，脫貧意愿強烈。分布式發(fā)電需要將貧困戶居住的房屋進行改造或實行整村搬遷，貧困戶只需自付少量現金或土地，或無需付出任何代價即可入住新房，如五原縣規(guī)定村民每戶用四畝地換置新房，并從企業(yè)補貼中扣除2000元用于房屋簡裝修，而察右中旗試點村民除房屋裝修費用外無需另外支付新房建設成本；光伏發(fā)電除留作自用以外的部分并入電網，按上網電價的一定比例得到補貼，并可繼續(xù)長年享受售電收益。與傳統(tǒng)的扶貧方式相比，光伏扶貧在增加貧困戶收入的同時，改善其生活環(huán)境，大大提高了貧困戶的積極性。

3．1．2光伏扶貧形式多樣。企業(yè)建設時可采取家庭分布式發(fā)電、地面電站、光伏大棚及農舍等方式，拓寬貧困戶增收渠道的同時，形成與貧困戶雙贏的合作模式。在扶貧開發(fā)重點縣以整村推進的方式建設分布式光伏發(fā)電設施，結合農業(yè)、林業(yè)等部門開展“光伏＋”應用，拓展新領域，如農業(yè)光伏大棚、“光伏＋畜牧業(yè)”等，直接增加貧困戶收入；利用荒山荒坡或因過度開墾、采礦而不適合農業(yè)種植的土地建設光伏電站，允許企業(yè)按照一定比例配套建設商業(yè)光伏電站，鼓勵建設光伏設施農牧業(yè)基地，在解決貧困人群的就業(yè)問題的同時，增加企業(yè)的收益，從而推動企業(yè)和貧困戶合作共贏。

3．2光伏扶貧三方互動實踐中的劣勢（Weaknes－ses）

3．2．1配套設施建設不完善?；A設施建設是光伏扶貧工作的依托，貧困地區(qū)地處偏僻，基礎設施建設滯后，主要表現在：貧困村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來交通不便；文化服務場所如圖書館等設施數量少、建設質量差；缺乏基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務設施，農牧民看病難；學校數量少、對教師的吸引力低、教學質量難以提高。調研結果顯示，在一些光伏扶貧項目建設地，新型農舍已建設完成，但由于地方政府財政緊張，無法進行配套基礎設施建設，水電暖不通，村民無法入住，造成了資源利用的低效率甚至浪費。

3．2．2多頭管理，職責不明晰，架構不清楚。調研地項目管理主體不明確：縣扶貧辦、發(fā)改委，鎮(zhèn)政府，村委會與企業(yè)職責邊界不明晰，村民難以找到反映問題的有效渠道；光伏扶貧項目建設缺乏來自政府的監(jiān)督，光伏設備市場缺乏規(guī)范，質量良莠不齊，如果光伏設備組件出現局部故障甚至損壞的情況，會降低發(fā)電效率，增加后期運維成本和困難，進而影響扶貧效果；各主體對于項目進展狀況了解不全面，理解存在偏差，導致政策執(zhí)行標準不統(tǒng)一。

3．2．3項目實施進展緩慢，企業(yè)參與積極性不高。地方政府為了實現脫貧目標，在引進光伏地面電站時，往往要求企業(yè)配套分布式發(fā)電扶貧項目。但是由于企業(yè)并不能從分布式發(fā)電項目中獲取利潤，扶貧項目建設進度緩慢，缺乏積極性，導致光伏地面電站先于扶貧項目建成并盈利，而光伏扶貧項目卻遲遲不能完成的現象。光伏扶貧項目應該以分布式發(fā)電為主體，但是在實際操作中，扶貧工程成為企業(yè)與地方政府博弈協(xié)商的產物。以察右中旗的光伏扶貧項目為例，該項目始建于2015年，預計2016年內完工并投入使用，但是實際情況是，周邊的地面電站已于2016年竣工并網發(fā)電，而分布式發(fā)電至2017年4月仍未投入使用。

3．2．4扶貧對象識別不精準，執(zhí)行標準單一。以五原縣光伏扶貧項目為例，項目區(qū)總戶數457戶，總人口1352人，其中貧困戶100戶，貧困人口311人。然而該項目采取整村搬遷移民的方式，執(zhí)行標準單一，一些年收入超過10萬的項目區(qū)村民也需搬遷，土地流轉的費用一律按照600元／畝的標準進行補償，導致部分村民的利益受到了侵害。

3．2．5項目成本高，政府投入不足且比例小。根據《光伏扶貧試點實施方案編制大綱（修訂稿）》要求，政府在光伏產業(yè)的投資占比應為35％。內蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市五原縣，烏蘭察布市察右中旗光伏扶貧均采取整村搬遷的方式，投資額分別高達8．5億元和25億元，但受地方財政限制，政府配套僅為1．45億元和1000萬元，分別占總投入的17．1％和不足1％，政府的投資比例低，企業(yè)壓力較大。光伏扶貧項目投資大、周期長，企業(yè)回收成本并實現盈利需要5年～10年的時間。企業(yè)巨大的資金投入限制了光伏扶貧項目的發(fā)展。

3．3光伏扶貧發(fā)展的外部機遇（Opportunities）

3．3．1各級政府制定相關政策支持光伏扶貧發(fā)展。光伏扶貧已成為國務院扶貧辦2015年確定實施的“十大精準扶貧項目”之一，從2014年至今，中央及地方各級政府部門下發(fā)了關于推進光伏扶貧項目建設的文件，對項目實施重點地區(qū)、對象范圍、資金來源、財政補貼標準、光伏扶貧項目建設模式等都做出了規(guī)定，大力支持光伏扶貧項目的發(fā)展，為其進一步推廣提供了有利的政策環(huán)境。

3．3．2分布式發(fā)電無需占用大面積土地。利用農戶的屋頂、大棚等設施進行建設，可以根據各地優(yōu)勢資源特色，促進新能源、種植養(yǎng)殖業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等多元產業(yè)結合。“農光互補”的模式實現了土地的集約化利用，促使經濟效益、環(huán)境效益及社會效益相結合。

3．4光伏扶貧面臨的威脅（Threats）

3．4．1村民文化水平低，脫離土地后再就業(yè)能力差。調研地貧困村村民的文化水平普遍較低，由此導致兩方面問題：①法律意識淡薄，維權能力差，在與企業(yè)簽訂合同的過程當中，自身的權益易受到侵害；②缺乏再就業(yè)能力，村民脫離農業(yè)生產后喪失了原有工作，雖然企業(yè)在村鎮(zhèn)周邊建設養(yǎng)殖場、發(fā)展規(guī)?；r業(yè)，但是所能提供的就業(yè)崗位有限，村民難以靠自己的能力再就業(yè)，導致大量無業(yè)人員的出現。

3．4．2農村基礎設施條件薄弱。利用光伏發(fā)電達到扶貧目的，最重要的在于富余電力上網，然而貧困地區(qū)電網設施基礎差，各地農村電網條件不一，大多存在電壓不足、線路薄弱等問題，用能需求的增加對電網性能提出更高要求，需要進行農網改造工程，摸清項目村可接入容量；且農戶用電、光伏發(fā)電時間倒置，貧困村人口稀少且分散，電力消化能力有限，使項目的運行和設備的維修面臨困難，增加光伏扶貧工程的建設成本，給原本經濟壓力沉重的貧困戶和貧困地區(qū)的財政帶來更大負擔。

3．4．3光伏電站對地形地勢、天氣狀況等客觀環(huán)境要求嚴格。光伏電站的建設條件較為嚴苛，只有自然地理條件符合一定標準的貧困村才適宜建設，因此光伏項目在選址前，應進行調研和論證，綜合考慮到地勢、日照條件、遮蓋情況、回報周期、后期維護成本、潛在風險等情況。

4內蒙古光伏扶貧項目SWOT交叉分析

根據上文SWOT分析可發(fā)現，內蒙古光伏扶貧發(fā)展優(yōu)劣并存，機遇與挑戰(zhàn)共生。引入SWOT交叉分析（如圖1），進行戰(zhàn)略模式的構建，有利于幫助選擇合乎光伏扶貧發(fā)展的模式，突破傳統(tǒng)扶貧瓶頸，不斷提高貧困人口生活水平。

4．1SO戰(zhàn)略運用

SO戰(zhàn)略能夠依靠內部優(yōu)勢，利用外部機會。我國各級政府出臺了許多支持光伏扶貧發(fā)展的相關政策，加之分布式發(fā)電安裝的便捷性，地方政府可以充分利用貧困戶強烈的脫貧意愿，發(fā)展多種多樣的光伏扶貧形式，利用機遇，加快發(fā)展。

4．2ST戰(zhàn)略

ST戰(zhàn)略旨在利用內部優(yōu)勢，規(guī)避外部風險。農民再就業(yè)能力差，因此發(fā)展光伏扶貧項目時，可采用“光伏＋農業(yè)”、“光伏＋畜牧業(yè)”等形式，形成完整的“光伏＋”生態(tài)產業(yè)鏈，同時加大政府投入，改善農村基礎設施，推動分布式發(fā)電的建設。

4．3WO戰(zhàn)略

WO戰(zhàn)略的目標是利用外部機遇，彌補內部劣勢，利用國家有利的扶持條件，完善光伏扶貧管理方面的不足，為企業(yè)提供更多的參與光伏扶貧的機會，有效發(fā)揮政府、企業(yè)和貧困戶三方面的積極性。

4．4WT戰(zhàn)略

WT戰(zhàn)略旨在減少內部劣勢，規(guī)避外部威脅。面對內外部的不利條件，政府首先要明晰責任邊界，完善扶貧配套設施，加大財政補貼力度，改善光伏扶貧管理混亂的現狀。

4．5SWOT交叉分析結論

現階段，內蒙古地區(qū)光伏扶貧的發(fā)展主要面臨政府管理職責落實不到位和企業(yè)積極性不高兩個方面，無論采用何種戰(zhàn)略，都無可避免地遇到這兩方面的阻礙。發(fā)展光伏扶貧，要注重政府引導，從精準識別、精準幫扶和精準管理等方面著手，進一步推進光伏扶貧的發(fā)展。

5完善內蒙古光伏產業(yè)扶貧的對策建議

5．1精準識別

針對內蒙古光伏扶貧對象識別不精準的問題，當地政府要精準識別困難戶，準確定位貧困人口，保證光伏扶貧政策真正惠及貧困人口。在確定貧困戶時，要注重識別方式方法的使用，同時采用動態(tài)監(jiān)管的方式。貧困戶的識別并非“一勞永逸”，要根據當地生活水平和物價標準，制定合理的進入和退出機制，實時監(jiān)控脫貧成效，這樣有利于對扶貧工作進行評估，提高工作績效，同時能夠把有限的資源分配給真正需要幫助的人，提高扶貧資源利用效率。

5．2精準幫扶

光伏扶貧的“精準幫扶”要求政府針對不同地區(qū)、不同狀況的貧困人口的實際情況，制定不同的扶貧規(guī)劃，有針對地提供指導，幫助貧困人口解決政策疑問和技術難題，保證光伏扶貧的效果。如因地制宜發(fā)展光伏＋農牧業(yè)，聘請專業(yè)人員教授太陽能板的維護、農業(yè)產量提高等知識，不僅能夠充分利用當地資源，更能有效提高扶貧成效。

5．3精準管理

在光伏扶貧過程中，中央與地方要厘清界線，中央政府負責政策指導和資金支持，地方政府負責政策落實。光伏扶貧的過程中要陽關操作管理，嚴格執(zhí)行國家標準，對于光伏扶貧的項目建設情況、資金使用狀況、合作企業(yè)等信息進行公示，保證權利在陽光下運行；政府做好對企業(yè)和貧困戶的引導與培訓工作，提高貧困人口自身的參與能力；同時，上級政府要做好對下級政府及企業(yè)的光伏扶貧監(jiān)管工作，對項目運行情況、資金使用情況、扶貧成效進行實時監(jiān)管，發(fā)現并改進問題。

［參考文獻］

［1］白維軍．差異性視角下的精準扶貧與精準低保［N］．中國社會報，2016－3－12．

［2］鐘銀燕．“光伏扶貧”撬開農村光伏市場［N］．中國能源報，2014－12－08．

［3］成思思．政策紅利試解光伏扶貧難題［N］．中國能源報，2015－03－23．

［4］趙建軍．借“光”開辟脫貧路［N］．山西日報，2015－05－04．

［5］王海濱．光伏精準扶貧照亮農民“錢途”［N］．科技日報，2015－05－10．

［6］方笑菊．當扶貧遇到分布式光伏［N］．中國能源報，2014－10－06．

［7］韓華明．“光伏扶貧”政策推動下的機遇與挑戰(zhàn)［N］．中國有色金屬報，2014－11－06．

［8］李昕．如何使光伏扶貧走的更遠［N］．中國能源報．2014－11－24．

［9］劉永富．全力打好精準扶貧攻堅戰(zhàn)［J］．新湘評論，2015，（19）．

［10］張一鳴．精準扶貧為新時期中國扶貧格局帶來的新變化［N］．中國經濟時報，2014－10－9．

［11］張笑蕓，唐燕．創(chuàng)新扶貧方式，實現精準扶貧［J］．資源開發(fā)與市場，2014，（9）．

［12］馬尚云．精準扶貧的困難與對策［J］．學習月刊，2014，（10）．

［13］汪三貴，郭子豪．論中國的精準扶貧［J］．貴州社會科學，2015，（5）：147～150．

［14］鄧維杰．精準扶貧的難點、對策與路徑選擇［J］．農村經濟，2014，（6）.

作者：林源聰；劉志偉 單位：內蒙古大學