中國養老服務體系完善探討范文

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【摘要】在中國經濟進入新常態、人口老齡化進程加速的背景下，由“未富先老”轉向“邊富邊老”的中國面臨著傳統家庭養老功能弱化與社會性養老服務供給匱乏的矛盾，需要拓寬養老服務供給渠道。福利多元主義是近年來研究社會政策新的理論研究范式，倡導打破政府壟斷，由多個主體共同提供社會福利。鑒于我國養老服務體系不健全，有必要借鑒其他國家的經驗。本文基于對日本較為成熟的養老服務體系的研究，對其先進經驗進行了總結，認為中國應從國情出發并借鑒鄰國優勢，在明確各主體職能定位的基礎上，認清現實問題，立足國情學習日本的成熟模式。主張通過政府、企業、社區和非營利組織各主體的相互協作，形成一種互補的多元主體養老服務模式。

【關鍵詞】養老服務；福利多元主義；日本

為了緩解我國日益嚴峻的老齡化危機，自“十二五”以來，我國老齡事業和養老體系建設取得長足的進步和發展。以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系初步形成。但是隨著我國老齡化程度不斷加深，養老護理服務的需求與養老服務資源缺乏的矛盾不斷增長，凸顯出了眾多問題：一是養老服務有效供給不足，質量效益不高，專業人才隊伍短缺；二是城鄉、區域老齡事業發展和養老體系建設不均衡問題突出；三是老齡工作體制機制不健全，社會參與不充分，基層基礎比較薄弱；四是老年用品市場供需矛盾比較突出。當前正是我國養老服務體系建設的重要戰略窗口期。日本作為世界上人口老齡化最嚴重的國家之一，與我國地域相近，文化上受到我國儒家思想的影響，老人們的“居家養老”思想濃厚。但隨著工業化和城市化進程加快，傳統家庭形態發生改變，日本逐步建立起了政府主導下的社會、市場和社會主體多方參與的多元主體相互協作的養老服務體系。對我國有較高的參考價值和借鑒意義，建立健全我國養老服務體系是貫徹落實黨和國家積極應對人口老齡化決策部署的重要措施，對于保障和改善民生，增強老年人參與感、獲得感和幸福感，實現全面建成小康社會奮斗目標具有重要戰略意義。

一、福利多元主義理論闡述及文獻綜述

“福利多元主義”概念出現于1978年《志愿組織的未來：沃爾芬登委員會的報告》中，該報告主張在英國的政策實踐中引入志愿組織，通過志愿服務提高政府效率。羅斯從福利混合的角度將社會中的福利分為三個部分，分別是：家庭、市場和國家。社會總福利為市場、國家和家庭在社會中提供的福利總和，用公式表示為：TWS=H+M+S。①伊瓦斯從系統的角度對羅斯的福利三角研究范式進行了修正，將社會的福利部門分為四個部分，即國家、商業部門、志愿部門、非正式部門，也稱為福利多元主義的四分法。無論是福利三分法還是四分法模式，福利多元主義均強調兩個主要理念：分權和參與，建立一種混合型合作范式，主張整合社會福利服務，重新界定政府、市場、非正式組織、家庭的職能，通過轉變政府角色和強化社會各主體的民主參與來滿足社會福利需求的變化。福利多元主義為當前中國養老服務的革新和發展提供了一個可借鑒的理論模式：政府不再是養老服務提供的唯一主體，應該加強市場、社會在養老服務中的作用，合理配置資源，提高養老服務的專業性和多樣性。因此，部分學者基于福利多元主義這一視角對中國養老服務進行研究，研究方向主要集中在以下幾個方面：一是對農村養老服務供給主體、資源的研究（魏春暉2017，孟潔2016，陸春麗、韓旭峰2015，黃君2012）；二是對城市養老服務供給主體、資源的研究（王潔非、宋超2016，史薇、謝宇2015，劉曉靜、徐宏波2013，李學斌2012）；三是基于實地調研對一地方的養老服務進行研究，進而在福利多元主義理論框架下提出建議（郭淑婷2016，丁煜、楊雅真2015）；四是基于福利多元主義這一理論框架，對中國養老服務的供給進行綜合分析（王爭亞、呂學靜2015，同春芬、汪連杰、耿愛生2015，郭媛2015，施巍巍、羅新錄2014）綜上所述，學者們運用福利多元主義理論框架對中國的養老服務進行了較為全面的分析，但是還沒有從國別比較這一方面對中國的養老服務進行分析。因此，本文基于福利多元理論框架，將日本的養老服務同中國的養老服務進行比較分析，借鑒日本的有益經驗，為中國養老服務的發展提供新思路、新方法。

二、中國養老服務體系現狀及問題

我國養老服務體系的發展正面臨著全所未有的嚴峻挑戰。預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升到17.8%左右，老年撫養比將提高到28%左右（《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》）。中國老齡化程度繼續加深，用于老年人的社會保障支出持續增長，養老服務體系亟待完善。2011年9月17日，國務院印發《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，這是我國第一個國家級層面的養老事業政策規劃；2012年，養老產業政策新起點，我國確立了社會養老服務體系的框架——以居家為基礎，社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。2013年《關于加快發展養老服務產業的若干意見》出臺，成為“中國養老產業元年”的政策標志。2014年，擴大養老院建設；2015年，互聯網+與養老產業相結合；2016年，建設日間照料和醫養結合新模式；2017年計劃實施中國特色的長期照護保險。我國養老產業政策建設雖起步較晚但發展革新速度較快，落實情況也較好，為中國養老服務產業發展奠定了制度基礎。當前的政策和市場環境使得中國養老服務產業發展同時面臨著機遇和挑戰。一方面存在一定有利條件，黨中央、國務院高度重視老齡事業發展和養老體系建設，2017年出臺的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》積極應對人口老齡化提出明確要求；現今中國經濟社會平穩健康發展，供給側結構性改革加快推進，公共服務和民生保障能力不斷增強，科技創新成果加快推廣應用，勞動年齡人口仍較為充足，社會參與老齡事業發展積極性不斷提高，可見我國養老產業已初具快速發展的基礎條件；我國養老產業市場巨大能夠吸引外資助其發展。而另一方面也存在明顯短板，“邊富邊老”新態勢下，養老服務產業短期利潤空間小，養老機構受政府補貼影響，出現井噴后卻難以為繼；并且處于初期發展階段，亟待開發和規范；在政策法律方面，涉老法規政策系統性、協調性、針對性、可操作性有待增強；監督管理機構亦不明確。這些問題都需得到考慮和妥善解決，在多元福利主義視角下分析，主要存在以下四個方面的問題。

（一）政府職能的缺位與越位養老服務具有福利性與市場性的雙重特點。政府不是養老服務供給的唯一主體，市場和社會對養老服務的提供同樣重要。對于應該由政府提供的具有福利性的養老服務，政府應該充分盡職盡責，不能在某些領域出現“真空”狀態；而具有多樣化、個性化且政府供給低效的養老服務，應該由市場提供，政府不應該過多的介入，應該給市場一個較為寬松的運營環境。另外，對于民辦養老機構，政府應該制訂相關政策、給予相應優惠，促進其發展。中國政府對養老服務的供給不充分，不能滿足中國的養老服務需求。同時也沒有為市場主體的發展創造出有利的政策環境和經濟環境，缺乏對非政府組織提供養老服務的監管和激勵。

（二）市場職能的部分缺失市場應在中國養老服務產業體系中起到建設性作用，通過商業養老機構以及相關產業為老年人提供多樣化、個性化、高質量的服務和產品，最大程度上滿足老年人日益增長的需求。通過市場體制機制推動產業升級發展，保障老年人的消費權益。中國在較長時期內養老服務的提供均由政府壟斷，忽視了市場主體，市場的作用一直得不到充分發揮，導致中國的養老服務產業發育遲緩，作為朝陽產業卻缺乏市場資本的足夠關注。同時市場競爭的不足也使得中國的養老產業普遍質量低下，沒有形成滿足老年人群體多樣化需求的服務體系。

（三）社區職能的行政依賴居家養老是中國養老的主要模式，其中社區的參與十分重要。發展居家社區養老服務，推進居家社區養老服務全覆蓋，方便老年人“在家門口”取得多樣化的社區養老服務是社區主題的主要職能。長期以來，我國社區在制度、資金、管理等多個方面對政府的依賴過大，社區行政化趨勢嚴重。社區養老服務發展進程多是對政府自上而下的行政命令的僵化執行，往往是為達成上級政府要求的統計數據的牽強附會，發展模式相似，社區服務缺乏創新，不能根據不同地區居民的特殊情況靈活地滿足需求。如在各地實際調研中發現，農村敬老院以及城市社區日間照料中心的建設，多省市都沒有實現對養老服務的有效供給，反而是成為了社區變相的公共娛樂場所。

（四）社會組織職能的定位模糊中國的社會組織主要是非營利組織、志愿者組織等，其服務內容主要集中于上門服務，也涉及物質供給和精神慰藉等方面，能夠在一定程度上滿足老人的基本需求。這種服務大致可分為兩種形式，其一是由非營利組織通過公開招募社會上一些低收入或失業人員并為其服務付款，其二是由大學生等組成的社區志愿服務組織所無償提供的服務。而不論是哪一種形式，其組成人員往往缺乏正規且有效的上崗培訓，因而在實際工作中可能難以滿足老年人的需求，導致其提供的服務質量偏低。另外這些社會組織發展較晚，整體力量還比較薄弱，組織機構也不健全，也存在過分依賴政府的現象。在養老服務方面定位模糊，沒有明確其角色功能定位，對自我的認知有待進一步加強。

三、日本養老服務體系的經驗和啟示

日本以65歲以上人口統計老齡化率，自上世紀70年代進入老齡社會，目前老齡化率已超過25％。作為世界上人口老齡化最嚴重的國家之一，“高齡少子”的日本，其較為成熟的養老服務產業對我國具有顯著的借鑒意義。日本建立的是以年金—醫療—護理為核心的老年福利體系，半個多世紀來，與這一體系相適應，日本的養老服務模式也由最初的政府包攬轉向政府主導下的社會、市場多方參與的形式，從以機構和家庭養老為中心、以社區老年服務為補充逐漸向社區居家養老服務模式過渡。這樣一種多元主體相互協作的養老服務體系正是中國目前尚未發育成熟的養老服務產業值得借鑒和學習的。在福利多元主義視角下，筆者從日本養老服務體系中的各個主體出發，對其先進經驗進行總結分析。

（一）政府角色1.提供健全完善的制度及法律依托從60年代初至今，日本先后共出臺了近十部有關社區養老的法律與政策，構成了日本社區養老服務運營和管理的政策支持和法律保障系統。1963年頒布的《老人福利法》被稱為“老人憲章”，它是日本推行社會化養老的開端。1989年推行的《高齡老人保健福利推進10年戰略計劃》，被稱為《黃金計劃》，政府計劃從擴充居家和機構養老服務、老人保健福祉、養老介護人才培養、居家養老社會支持體系建設等四個方面打造社會養老服務體系。需要特別提出的是2004年4月實施的《介戶保險法》，這一法律致力于解決年老后的看護問題。另外，《福利人才確保法》從法律上對福利人才的培養及其應有的經濟、社會地位予以保障，保證了養老服務的人才供給。而1998年日本頒布了《特定非營利活動促進法》，有利的推動了NPO的蓬勃發展，其中大部分都集中于對老年人及殘疾人等弱勢群體的幫助。2.建立養老服務評價制度面對人口老齡化的加劇，日本為了真正保證和提高養老服務質量、規范養老服務市場，開始逐步探索養老服務評價制度。早在1966年日本就開始推行《關于養護老人院和特殊養護老人院及其運營基準》，即《最低基準》，但當時的評價服務工作只是以“監察”的形式進行的，以保證養老機構提供的服務能夠達到最低的基準，保護老年人權益。1981年《圍繞社會福利機構運營諸問題的意見》中，養老服務評價成為政府關注的正式課題。1988年，全國老年人福利機構協會公布了《老人院的機能及服務評價》，成為養老機構運營評價具體化的標志。1989年，在日本全國機構經營者協會提出的《社會福利機構運營指南》的基礎上，1993年，日本又了《特殊養護老人院、老人保健設施服務評價基準》。隨著2000年護理保險制度的導入，作為社會福利基礎改革的一環，日本引入了第三方評價機制。這一制度的推行不僅加強了對養老服務的管理，而且進一步提高了養老服務質量，促進了養老服務的不斷升級。3.建立人才隊伍培養機制日本政府在保證養老人才隊伍的有序發展中起到了積極的主導作用，不斷根據本國老齡人口變化情況及時調整政策，出臺相關法律，從多方面完善養老人才隊伍建設。自20世紀70年代日本政府出臺了一系列相關法律法規《社會福祉士及介護福祉士法》、《福祉人才確保法》。與此同時，職業資格認證體系規范也得到了完善，自1987年日本政府建立了被統稱為福祉領域三大國家認證資格的社會福祉士、介護福祉士以及精神保健福祉士。最后，職業培訓健全完善，由國家層面的中央福祉人才中心和47個都道府縣福祉人才中心構成的政府培訓機構覆蓋了全國各地，形成了從中央到地方的完整的培訓、職介和援助體系。

（二）企業角色1.需求導向的養老服務產業首先是日本遍布全國的個性化商業養老院。根據老年人的不同需求，日本的養老院形成了特別養護型、康復型、療養型、日間臨時型、短期寄養型、經濟型、集體住宅型、高級公寓型等十幾種。所有類型的養老院都被納入護理保險范圍，真正實現了“按需養老、按需護理”的目標。其次，針對國內老年用品和服務市場供應不足、質量不高的問題，日本政府積極引導老年經濟發展，市場主體紛紛抓住政策紅利，迅速向醫療看護、養老居住、老年旅游等產業傾斜。2010年6月政府公布《21世紀復活日本的21個國家戰略項目》，將“醫療和看護產業”作為日本經濟未來的新興增長點。這一戰略的實施帶動了一批“老人用品專賣”、“老年餐飲專營”、“老人之家管理咨詢”等企業發展，有利于解決老年用品市場供需矛盾，促進養老服務的多元化、個性化。2.高品質、人性化、從人的尊嚴出發的養老服務日本的養老機構都以老人的尊嚴為提供服務的第一要義，從老人住所和日常活動區域的設計到老人每日不可或缺的餐食、清潔活動都能體現出對老人無微不至的關懷。養老機構的設計師會被要求生活在養老院直至設計結束，這只為不斷發現老人的新需求并進一步改進設計。另外，日本還有很多針對老年人的人性化高端技術的護理設備和小工具，如專用洗澡器、冷熱分隔的食物儲存盒等，其目的不外乎讓老人生活得更加便利和舒適。

（三）社區及非營利組織角色加快社區福利建設，注重發揮社區和NGO服務作用是目前日本政府改革老年福利體系，應對未來人口高齡化的主要思路。在相關政策和法律的保障下，日本的社區及非營利組織在政府的大力支持下，充分利用社會資源和人才，匯集各方力量向老年人提供福利、保健、醫療等綜合性的服務，以適應不同身體狀況的老年人的需要。1.社區養老與近鄰互助型養老服務配合養老護理制度，日本推行了“社區綜合護理服務系統”，打造“30分鐘養老護理社區”，在距離大概30分鐘路程的社區內，建設配備小型養老護理服務設施的新型服務社區、推行小規模多功能型自家養老護理和登門訪問看護。提出關愛老人的社區口號，為社區內的老人提供幫助，鼓勵社區內的學生利用假期提供志愿者幫戶服務，形成一種鄰里互助模式。2.時間貨幣與時間銀行面臨著全球養老服務行業普遍存在的護理人員匱乏的問題，日本創新性地提出了“時間銀行”和“時間貨幣”的概念。大家將自己到鄰里家中進行家事援助等志愿服務所得到的時間貨幣以積時或點數儲存到自己的時間銀行賬戶，當自家需要服務的時候就將其進行支取兌換。這種“時間貨幣”是任何人都可以平等持有的以時間為單位的地域貨幣②的一種，日本的時間銀行使得這種服務型交換貨幣能全國通兌使用。它實現了一種“今天我照顧你，明天他照顧我”的循環養老服務模式，提供以生活照料、康復護理、精神慰藉等為主要內容的服務，滿足老年群體多樣化的養老需求。3.高齡者生活協同組織與健幸社會構建日本NGO生協法人在日本各縣府共推高齡者生活協同組織，形成全日本的高齡者生活服務系統。組織結合地域文化特點策劃多彩的系列活動和地域學校，激勵老人二次人力資源開發。此外，日本大學與研究機構提出健幸社會的構建理念并進行相應服務體系研究。筑波大學研發的E-WELLNESS系統就是針對于高齡老人的個體健康支援服務體系。

四、完善中國養老服務體系的對策和建議

（一）政府職責的轉變1.政策制定是養老服務體系建設的基礎和保障政府相關的政策制定主要指通過立法或管理機構設計養老服務制度框架，奠定法律基礎，提供法律依據。規定養老服務具體的實施細則，并規范調整各主體之間的關系以及各自應當承擔的責任，為養老服務的具體實施提供規范指導。2.建立養老服務評價監督體系首先，要重視服務過程及養老服務評價的標準化。對養老服務過程建構出以“投入資源”、“過程”、“結果”和“效率”4個維度為基礎的框架，再對各維度進行指標細化的科學服務評價體系。同時，要有多樣化的服務評價主體以確保評價機制的公正性、客觀性和科學性，將相關領域內的專家、社會群眾代表、政府工作人員和非政府組織行業代表等納入評價體系之中。最后，行政性管理機構和事務性機構應實現信息資源的有效共享，注意結合我國國情，循序漸進，避免服務評價標準與實踐脫節。3.建設專業人才培養制度體系專業養老人是提供充足的高質量養老服務的根本保障，養老人才隊伍建設的理念、培養的學科體系及職業資格認證體系，是養老人才隊伍建設的三個重要方面。當前我國各級政府首先必須明確養老人才隊伍建設的理念，提高對這一問題的重視程度，將其列入政府行政日程并采取有效的措施進行實施。其次，需要逐步建立完善的養老護理職業資格認證制度，國家需要在現有《養老護理員國家職業標準》的基礎上，進一步細化職業資格認證的類型及標準，從而使得養老專業人才認證機制更加全面規范。最后，注重建立相應的人才培養學科體系，加大對職業學院以及高校相關專業建設和發展的投入，打破傳統的單一人才培養模式，推動建立多元化、多層次的養老人才培養機制。4.加大對NPO養老服務主體的扶持力度包括政策支持和財政扶持兩方面。首先，要充分發揮社區作為養老服務提供主體的重要作用，出臺激勵政策，提供財政扶持，進一步完善社區為老年人服務的功能；其次，鼓勵、引導和規范民營資本在養老服務產業的相關投入，創造適宜的市場環境，促進養老產業主體融資體系的完善。最后，協助鼓勵非營利組織參與到社會養老服務事業中并為其提供基本的資金來源和政策支持。

（二）市場職責的調整1.滿足多元化需求，形成滿足不同需求的多層次的服務體系構筑一個多層次的服務體系，針對身體狀況不同的老人提供不同的衛生、醫療服務項目，包括定期健康檢查、上門醫療服務、家庭護理服務、機構護理或康復訓練等；深入挖掘老年人的實際需求，基于市場機制，充分發揮企業的主體作用，提供更加多樣化的老年用品。2.發揮市場機制作用，通過競爭提高養老服務產業質量提升服務質量，實現養老服務市場化。通過建立以養老服務信息化為手段、以滿足老年人個性化服務需求為出發點的市場體系，提高養老服務標準和質量，理順和明確養老服務管理體制。政府通過政策扶持和財政資助，鼓勵支持養老資源的優化配置，創造養老服務產業化發展的市場環境，保證各種養老服務企業或組織公平有序的發展格局，利用市場機制形成價格競爭，實現企業主體自主經營、自負盈虧、自我發展的良性狀態，不斷推進養老服務產品品牌化，提升服務質量，緩解供需失衡的現狀。

（三）社會組織職責的擴展1.推動非營利組織自身發展非營利組織只有加強組織的自身建設，才能穩固自身在我國養老服務提供中的重要地位。非營利組織首先要增強自身的籌資能力，除了爭取政府的撥款作為資金的主要來源以外，非營利組織還應通過努力提供優質服務、宣傳和樹立正面形象來獲取更多的社會資源，如對于企業和個人的捐助，非營利組織需要建立多渠道的資金來源以保證自身的生存和發展。其次，非營利組織要建立專業化的服務團隊。通過建立起一套科學完善人力資源管理程序，采取有效的招聘、激勵、競爭機制，不斷提高組織內部的人才專業化程度以及服務專業化水平。最后，非政府組織應該加強組織內部的成員道德和技能培訓，提高其自律能力實現組織的自我管理和內部監督。2.完善非營利組織監督機制要實現非營利組織的健康發展需要形成一個完善的監督體系，需要政府和社會等外部環境以及行業內部環境的共同監督，保證非營利組織以誠信和高質量提供服務。首先必須降低非營利組織雙重管理體制對其發展的行政干擾，適當放寬對民間非營利組織不必要的嚴格控制并通過主管單位和登記單位的管理職能整合逐漸向單一管理體制過渡。這樣的制度整合可以有效集中政府對非營利組織的監督權力，提高監督效率。同時，還需要拓寬居民參與監督的有效途徑，充分發揮社會輿論的監督功能。政府可以通過行政法規等強制性手段要求非營利組織實行信息公開，向社會公布其服務項目以及資金收支情況，社會群眾尤其是老人的家屬可通過咨詢、網絡信息平臺等多種方式對非營利組織的運營情況、服務水平和質量等加以監督。這樣的信息公開同樣有利于行業內部的非營利組織及時了解彼此的信息，建立一種有益的競爭和監督關系。

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作者：黃栩；侯金陽 單位：湘潭大學公共管理學院