生育政策戰(zhàn)略的完善范文
本站小編為你精心準備了生育政策戰(zhàn)略的完善參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
《人口與發(fā)展雜志》2014年第二期
我國現(xiàn)行生育政策通過國家制定法律，各省(區(qū)、市)根據(jù)本省(區(qū)、市)情況制定條例。
1．1生育政策的整體穩(wěn)定和局部調(diào)整我國現(xiàn)行生育政策是在1970年代計劃生育政策基礎(chǔ)上不斷完善形成的，表現(xiàn)出較強的整體穩(wěn)定性。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，為了減少生育政策帶來的負面影響和代價，生育政策不斷調(diào)整，在20世紀90年代人口達更替水平，特別是《人口與計劃生育法》頒布后，國家分別在“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”期間，根據(jù)國情、省情對國家、各省生育政策進行了適度調(diào)整。
1．2生育政策具有相機抉擇和事后補償性總結(jié)我國生育政策運行60年歷史，生育政策不斷地經(jīng)歷著決策、執(zhí)行、評估、調(diào)整的過程。1949年建國之初人口僅4．5億，百廢待興，新中國實施鼓勵生育的政策;1954年人口普查總?cè)丝谶_6．02億，總和生育率達6．8，政策評估逐漸出現(xiàn)，在“新人口論”提出的基礎(chǔ)上，推動1962年國務(wù)院《關(guān)于提倡計劃生育的指示》出臺;1969年人口突破8億，1971年在主要考慮國家利益的前提下，《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》，1973年實施提倡“晚、稀、少”的生育政策;1978年全國全面實行計劃生育，1980年發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長致全體共產(chǎn)黨員共青團員的公開信》，生育政策穩(wěn)定有效地運行;但企圖削平出生高峰、強行遏制生育慣性作用的“一孩”政策，在執(zhí)行過程中遇到阻滯，1984年我國統(tǒng)籌國家與百姓的利益，首次建立糾錯機制，對生育政策作出“開小口、堵大口、煞歪口”的重大調(diào)整;1990年第四次人口普查政策評估表明，重大調(diào)整將突破2000年12億人口目標，同時，也為不斷完善生育政策留出一定空間，1991年調(diào)整人口目標為13億以內(nèi)，第一次將人口目標與生育政策調(diào)整統(tǒng)籌考慮;1993年人口總和生育率達更替水平，人口內(nèi)在增長發(fā)生方向性轉(zhuǎn)變，同時，2000年以來人口素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布等人口發(fā)展問題凸顯，給生育政策提出新的挑戰(zhàn)，同時也給生育政策的不斷發(fā)展和完善提出了新的課題。
1．3生育政策執(zhí)行有效和政策失靈并存由于計劃生育為基本國策，有著嚴密的法律基礎(chǔ)、完備的制度保障，生育政策作為最基本的公共政策得到全面落實，人口數(shù)量得到有效控制，但也帶來干群關(guān)系緊張、育齡婦女身心健康受到影響、獨生子女家庭風險加大等政策成本過高的代價，出現(xiàn)政策失靈現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，更加關(guān)注人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的關(guān)系，更加關(guān)注以人為本、人的全面發(fā)展，調(diào)整生育政策的觀念、目標、內(nèi)涵不斷變化，思路由單純控制數(shù)量為主向統(tǒng)籌解決人口問題轉(zhuǎn)變，出發(fā)點由強調(diào)國家利益向兼顧公共利益與個人利益轉(zhuǎn)變。不斷修正政策缺陷，既體現(xiàn)政策目標，又兼顧群眾利益和社會承受力，更保證政策的可行性和可持續(xù)性。
2完善生育政策面臨的機遇與挑戰(zhàn)
生育政策對人口發(fā)展具有先導性、遞延性，生育政策通過調(diào)控出生人口，漸次影響人口發(fā)展全局。我國已經(jīng)由生存型社會經(jīng)歷了增長型社會，邁入發(fā)展型社會，須在科學預判人口發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，不同時期制定不同導向的生育政策。
2．1挑戰(zhàn)
2．1．1生育水平持續(xù)走低21世紀以來，生育率下降成為世界關(guān)注的焦點，全球50%國家出現(xiàn)生育率下降。生育率下降原僅發(fā)生中國在經(jīng)濟社會發(fā)展和生育政策作用下，生育水平迅速下降。按國家統(tǒng)計局2005－2010年每年出生人口規(guī)模反推總和生育率處在1．7－1．6區(qū)間，目前約1．6，日益向政策生育率1．47回歸?！傲铡北砻魑覈丝谶_13．4億，2000－2010年10年間，凈增7390萬人，年均增長0．57%;而“五普”顯示，1990－2000年10年間，凈增1．3億，年均增長1．07%，兩個10年相比，凈增減少5600萬人，生育水平持續(xù)走低。由于社會變化和制度缺陷，統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集核實難度越來越大，須動態(tài)看待發(fā)展趨勢的判斷。0－14歲少兒人口占總?cè)丝诘谋戎赜?982年的33.6%遞減至2010年的16．6%，減少一半，低于世界2010年26．8%的平均水平，與發(fā)達國家16．5%持平;而小學入學學齡人口分別由2000年、2005年和2010年的1．23億降至1．01億再降至0．95億，也驗證了我國生育水平持續(xù)走低的趨勢。隨著經(jīng)濟社會高速發(fā)展，人口形勢發(fā)生根本性變化。低生育時代到來，凸顯人口快速老齡化、出生人口性別比偏高、人口加速城鎮(zhèn)化、人口資源環(huán)境硬約束加深等一系列綜合性人口發(fā)展問題，直接影響人口的教育、就業(yè)、勞動力供給、婚配、健康、保障、撫養(yǎng)等一系列多元化社會發(fā)展問題，這是生育率快速下降內(nèi)在規(guī)律決定的人口變動后果。
2．1．2人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)關(guān)系失衡(1)人口結(jié)構(gòu)劇變尤其是人口快速老化是未來中國最基本國情數(shù)據(jù)表明，1950－1990年平均每年出生人口2000萬以上，是人口快速增長的40年;在2010－2050年間，1950－1990年出生的人口將全部進入老年隊列，是人口加速老齡化的40年;2011年60歲及以上老年人口1．87億，占總?cè)丝?3．3%，年均增長2．4%，2014年、2026年、2036年將相繼突破2億、3億、4億，2050年左右達峰值4．53億;80歲及以上高齡老人增長更為迅速，年均4．2%，由2010年2000萬增至2050年1億;35年前年輕人口是老年人口的6倍①，35年后少兒人口是老年人口的一半，“倒金字塔”型萎縮性人口增長的人口格局在短期內(nèi)不可逆轉(zhuǎn)。(2)勞動力資源加速萎縮中國是世界勞動年齡人口最多的國家，15－64歲②勞動年齡人口2011年為10．03億，至2026年的持續(xù)15年期間均在10億以上，出現(xiàn)“高峰平臺”。按65歲退休，至2027年，1962－1972年第二次出生高峰期出生的年均2500萬人口進入老年，去掉死亡，以年均2100萬速度逐步退出勞動年齡。按現(xiàn)行生育政策，新進入勞動年齡人口由目前的1600萬遞減至2050年的1100萬，2050年勞動年齡人口降至8億以下;且20－24歲勞動年齡人口由2011年的1．24億下降至2020年的0．85億，下降近1/3，55－64歲高齡勞動年齡人口占勞動年齡人口比例則由2010年的14．2%升至2030年的23．4%，使得人口年齡中位數(shù)不斷增長，2010年為34．5歲，相當于美國1990年代后期水平，高于29．1歲的世界平均水平，2050年上升至48．1歲，比高度老齡化日本目前44．6歲水平還要嚴重。(3)人口結(jié)構(gòu)與人口數(shù)量的關(guān)系分析人口結(jié)構(gòu)導致我國將面臨劇增的撫養(yǎng)負擔，生育政策不變，老年撫養(yǎng)負擔將從2000年平均每9.1個18－64歲勞動者供養(yǎng)1個65歲及以上老人，快速加重到2030、2050年平均每3．7與2．1個勞動者供養(yǎng)1個老人。人口數(shù)量與人口結(jié)構(gòu)存在著如影隨形的關(guān)系，是一個硬幣的兩個方面。在人口自身變動方面，人口生育圖62010－2050年中國20－24歲年輕勞動年齡人口規(guī)模變動情況和死亡數(shù)量變動必然帶來人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，生育率變動的速度和程度決定人口結(jié)構(gòu)變化的速度和程度，在外部表現(xiàn)為數(shù)量的增減，在內(nèi)部表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)的輕老;在人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境關(guān)系方面，世界經(jīng)驗表明，人口與發(fā)展的關(guān)系是動態(tài)的。在落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時期，主要集中表現(xiàn)為人口數(shù)量快速增長的緊約束，但在發(fā)達的現(xiàn)代社會時期，人圖72010－2050年中國55－64歲老年勞動力占比變動情況口數(shù)量增長趨緩，人口增長對資源環(huán)境的硬約束不斷轉(zhuǎn)化，人口結(jié)構(gòu)則成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。中國在人口慣性作用下，人口總量還將繼續(xù)增長20年、再增加1億，我國仍處在社會主義初級階段，在相當長時間內(nèi)，人口規(guī)模龐大仍是最基本國情。但人口結(jié)構(gòu)變化所帶來的影響遠比人口規(guī)模帶來的問題更為廣泛和復雜，生育政策調(diào)整過程中必須兼顧人口數(shù)量控制和人口結(jié)構(gòu)老化兩大問題，通過適度生育水平實現(xiàn)人口世代更替，保持適當比例的青、壯年勞動力和少年后備勞動力資源，提供可持續(xù)的發(fā)展動力。
2．1．3城鄉(xiāng)一體化沖擊加速中國具有世界最大規(guī)模的流動人口?！傲铡憋@示，2010年居住地與戶籍地人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致半年以上的人口達2．6億，比2000年增加1．2億人，增長81%。未來30年，中國還將有2億多農(nóng)村勞動力需要轉(zhuǎn)移出來，將形成5億城鎮(zhèn)人口、5億農(nóng)村人口、5億流動人口“三分天下”的格局。城鄉(xiāng)有別的“農(nóng)村多、城市少”二元生育政策，是現(xiàn)行生育政策的重要特點，導致農(nóng)村人口增長率高于城市，客觀上加大人口城鎮(zhèn)化水平提高的難度;同時，城鎮(zhèn)人口增長主要來源于機械增長，客觀上加大人口城鎮(zhèn)化進程推進的成本。城鄉(xiāng)二元的生育政策與社會發(fā)展不相匹配，人口加速流動，戶籍制度加速改革，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民居民化加速發(fā)展，出現(xiàn)單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?、人戶分離、外地人口超過本地人口等多種復雜現(xiàn)象。城鄉(xiāng)家庭難以認定，人口戶籍地居住地、城鄉(xiāng)身份、工農(nóng)職業(yè)均難以區(qū)分，使“二元生育政策”面臨巨大沖擊，陷入難以操作、難以實施的境地。城鄉(xiāng)有別的生育政策在城鄉(xiāng)差距依然較大的地區(qū)，在一定時期內(nèi)仍將繼續(xù)發(fā)揮重要作用，但改變城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化將是未來經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。
2．1．4管理成本居高不下計劃生育是干預最私密個體行為的工作，加之政策難以配套，使得干部背負“天下第一難事”的社會負擔和責任。現(xiàn)行生育政策是以廣大群眾的巨大犧牲和政府的大量投入為代價的。利益導向投入增加、管理成本加大、干群關(guān)系緊張等代價不斷積累。群眾想生二孩、想生男孩的生育意愿與現(xiàn)行生育政策間仍然存在一定的差距，仍然存在想辦法超生、逃生、違規(guī)生育的現(xiàn)象，給人口計劃生育工作帶來一系列難題。生育政策僅對公職人員、低收入群體具有行政、經(jīng)濟處罰硬約束，但對大多數(shù)人難以制約，形成少數(shù)人做多數(shù)人工作的局面。普惠政策作為主要方向遏制優(yōu)惠政策發(fā)展，計劃生育家庭應(yīng)享受相關(guān)利益的政策難以出臺，獨生子女七項優(yōu)惠政策基本難以兌現(xiàn)。現(xiàn)行生育政策下，政府用于農(nóng)村獨生子女戶與60歲及以上雙女戶領(lǐng)取養(yǎng)老獎勵扶助專項的財政資金，由2003年的9．3億元迅速增加到2030年、2050年的539億元、1433億元，2003－2050年期間總計將支出2．52萬億元。豐富多元的社會發(fā)展，人權(quán)享受水平的不斷提高，“面對面”工作方式面臨家門難進的困境，計劃生育在實行寓管理于服務(wù)之中工作要求的同時，行政手段缺失、弱化，使得計劃生育工作空間逐步縮小，計劃生育干部工作壓力不斷加大。
2．2機遇人口是社會系統(tǒng)中最復雜能動的單元，人口發(fā)展是社會發(fā)展中一個極其復雜交互的過程。中國已由工業(yè)化中后期向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，人口發(fā)展的諸多矛盾開始轉(zhuǎn)型，人口發(fā)展處在從數(shù)量控制到人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)折階段。
2．2．1人口轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟粕咛峁┛煽康膬?nèi)在動力人口發(fā)展從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會，將經(jīng)歷一次人口轉(zhuǎn)變———二次人口轉(zhuǎn)變①———人口均衡發(fā)展的過程。我國人口轉(zhuǎn)變進入新的發(fā)展階段，由“一次人口轉(zhuǎn)變”進入“后人口轉(zhuǎn)變”，并將加快進入“二次人口轉(zhuǎn)變”。中國人口轉(zhuǎn)變既符合人口發(fā)展的一般規(guī)律，又有別于發(fā)達國家由一次轉(zhuǎn)變進入二次轉(zhuǎn)變的模式，走出了一條極具中國特色的人口轉(zhuǎn)變道路。中國由于“低生育、低死亡、低增長”人口再生產(chǎn)類型的一次轉(zhuǎn)變是在生育政策干預下實現(xiàn)的，為“外生性”人口轉(zhuǎn)變，因此，在完成人口轉(zhuǎn)變后進入“后人口轉(zhuǎn)變”時期，人口轉(zhuǎn)變由生育政策主導進入社會經(jīng)濟發(fā)展主導，生育意愿由干預為主向自我行為為主轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)“外生性”向“內(nèi)生性”的轉(zhuǎn)變。生育意愿是由經(jīng)濟社會發(fā)展及教育水平?jīng)Q定的。中國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，基本國情發(fā)生巨大變化，GDP由2000年的10萬億增加到2011年的47萬億，人均GDP由2000年的856美元升至2011年的5414美元;人口平均受教育年限從2000年的7．6年增加到2010年的9．0年，達初中水平;新增勞動力受教育年限由2005年的10．9年增加到2010年的12．7年，達高中以上水平。2010年占農(nóng)民工60%的1．38億80、90后新生代農(nóng)民工，以初中以上文化程度為主，他們向往城市生活，接受現(xiàn)念，希望融入城市，推動生育觀念迅速轉(zhuǎn)變。我國內(nèi)生型人口轉(zhuǎn)變的動力機制基本形成。中國是在經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱、人口數(shù)量過快增長、人口壓力與日俱增時主動實行計劃生育政策的。中國實施控制人口數(shù)量、抑制人口供給的發(fā)展戰(zhàn)略，走出馬爾薩斯“高生育率陷阱”，成為啟動經(jīng)濟快速發(fā)展的引擎。中國外生型人口轉(zhuǎn)變壓縮了第一次人口轉(zhuǎn)變的周期，帶來豐沛的人口紅利。在改革開放的大背景下，人口紅利對推動中國進入快速轉(zhuǎn)型期發(fā)揮了重要作用。據(jù)貨幣基金組織公布的人均GDP數(shù)據(jù)，1970年中國與印度相當，而2010年中國人均GDP達4283美元，是印度1176美元的4倍。中國僅用10年時間，GDP總量便由世界第六一躍為第二，其發(fā)展速度使世人始料不及。中國在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)變周期大大壓縮的同進，也將50后、60－70后、80－90后不同生育觀念壓縮在同一空間。尤其是第一次人口轉(zhuǎn)變后出生的人群逐步進入育齡期，社會主體生育意愿呈現(xiàn)革命性轉(zhuǎn)變，促進內(nèi)生型后人口轉(zhuǎn)變周期大大縮短。中國人的生育觀念由“多子多福、養(yǎng)兒防老”快速地向“兒女雙全、男孩優(yōu)先”轉(zhuǎn)變，且日益呈現(xiàn)出“晚婚晚育、自我實現(xiàn)”的二次人口轉(zhuǎn)變趨勢，家庭模式則由婚育關(guān)系“緊密”向婚育關(guān)系“弱化”轉(zhuǎn)變，生育動因由“經(jīng)濟效益”向“精神慰藉”轉(zhuǎn)變，孩子價值由“生產(chǎn)品”向“消費品”轉(zhuǎn)變。要抓住中國全面進入二次人口轉(zhuǎn)變之前的時機，調(diào)整生育政策，延緩代際生育數(shù)量偏好呈現(xiàn)的階梯性下降趨勢。
2．2．2人口均衡發(fā)展為完善生育政策提供堅實的理論基礎(chǔ)生育水平過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟社會發(fā)展?！吧幱诟嫠健⒖偭肯鄬o止、結(jié)構(gòu)高位穩(wěn)定”是理想的人口變動狀態(tài)。“后人口轉(zhuǎn)變”時期，生育率下降得越快、越低，人口年齡結(jié)構(gòu)變化的幅度就越大。我國少兒人口由2000年的22．9%降至目前的16．5%，而65歲及以上老年人口由7%升至13．7%。人口結(jié)構(gòu)的急劇變化將對人口本身、社會生活帶來深遠影響。人口發(fā)展規(guī)律表明，在科技沒有發(fā)生重大突破、人均預期壽命不會發(fā)生突變的情況下，相對穩(wěn)定的生育和死亡模式對應(yīng)相對穩(wěn)態(tài)的人口，人口年齡結(jié)構(gòu)最終演進成相對穩(wěn)態(tài)型①，人口老齡化水平也趨于穩(wěn)定，不會無限老化，如北歐已由二次人口轉(zhuǎn)變進入人口均衡發(fā)展階段。因此，穩(wěn)定適度生育水平是人口適度老齡化的前提，是實現(xiàn)人口均衡發(fā)展的主要任務(wù)。調(diào)整生育政策，目的就在于在人口承載力約束條件下，最大程度促使總和生育率回歸更替水平，將更替水平作為人口發(fā)展均衡點，降低人口波動性，增加人口平衡性，促進人口向長期均衡方向發(fā)展，確保人口規(guī)模增長和人口結(jié)構(gòu)老化的適度，力爭本世紀下半葉，使中國老齡化水平進入平臺期，構(gòu)建起一個穩(wěn)態(tài)人口結(jié)構(gòu)。
2．2．3民生建設(shè)為完善生育政策提供有力的政策支撐中國低生育水平的宏觀環(huán)境現(xiàn)已逐步成熟。隨著工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟發(fā)展，社會生產(chǎn)以資本、技術(shù)密集型為主，體力與腦力勞動之比在機械化條件下是64，在自動化條件下是19，使得人們的生育選擇由“重數(shù)量”向“重質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，加大了對人力資本的投資。由于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，改變了人們傳統(tǒng)生活方式，弱化了人們傳統(tǒng)生育觀念，而隨著非婚生育、晚婚晚育、離婚率上升等社會現(xiàn)象頻繁地出現(xiàn)在人們的生活中，標志著國人的生育模式發(fā)生了重大變化。中國人的婚育年齡現(xiàn)呈現(xiàn)推遲趨勢，婦女平均初婚年齡已由1970年代前低于21歲升至2005年23．5歲，平均初育年齡由1970年代前22歲升至2007年26．6歲。中國低生育水平的微觀機制現(xiàn)階段已逐步形成。家庭生育的成本、效益關(guān)系正發(fā)生深刻變化，家庭生育行為以追求效用最大化為基本原則，表現(xiàn)為:隨著經(jīng)濟發(fā)展和生活水平提高，養(yǎng)育孩子的貨幣成本不斷增長;隨著婦女受教育程度和就業(yè)水平的提高，養(yǎng)育孩子的時間成本大幅提升;隨著社會轉(zhuǎn)型和教育期望上升，父母擔憂子女成長、成才的心理成本與日俱增。同時，隨著社會保障的不斷發(fā)展，養(yǎng)育孩子效益逐步社會化，誘發(fā)追求低生育水平。從家庭發(fā)展趨勢看，低生育水平導致現(xiàn)代家庭呈現(xiàn)核心化、少子化、空巢化等小型化特點，家庭規(guī)模從1996年的3．96人降至2010年的3．17人，預計到2015年將首次降至3人以下。傳統(tǒng)家庭是生產(chǎn)、消費、養(yǎng)老、教育等重要功能的最基本單元。隨著社會急劇變化，家庭養(yǎng)老能力降低、空間相對狹小、抗風險能力弱化。尤其是獨生子女家庭呈現(xiàn)高風險特征。六普預測，按現(xiàn)行生育政策，2030、2050年獨居老人比例分別是2010年的2．0倍和3．7倍。從家庭發(fā)展未來看，一對夫婦生育二個孩子更為科學，在生育選擇上，相對生育1孩，生育2孩平均撫養(yǎng)負擔、撫養(yǎng)精力、撫養(yǎng)心理等成本大幅下降，而總效益尤其是孩子心理素質(zhì)、人際交往、社會適應(yīng)性等效益大幅提升。因此，逐漸完善生育政策，重構(gòu)家庭功能，提高養(yǎng)育孩子效益，使公共政策、社會政策與家庭政策更好銜接，是“以人為本”科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，是民生建設(shè)的重要內(nèi)容。
3完善生育政策應(yīng)遵循的原則
生育政策屬上層建筑，關(guān)系人口發(fā)展這一國家最基礎(chǔ)性問題，也關(guān)系每一個家庭乃至公民基本權(quán)利與責任的統(tǒng)一，需要格外謹慎。生育政策調(diào)整方式應(yīng)積極、穩(wěn)妥、漸進式地進行，謹防出生人口規(guī)模堆積造成大起大落，導致人口年齡結(jié)構(gòu)“峰谷交錯”，造成社會震蕩。要遵循“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、循序漸進、平穩(wěn)過渡、過程可控”的要求，按照由“雙獨”到“單獨”再到“全面二孩”的路徑，加強分類指導，穩(wěn)妥開展“夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子”政策，實現(xiàn)生育政策調(diào)整“軟著陸”。
3．1公平性
3．1．1補償一代人政策調(diào)整以生育貢獻作為標準，首先從獨生子女家庭開始，計劃生育家庭為國家人口控制大局作出貢獻，生育政策調(diào)整受惠主體是獨生子女，使計劃生育家庭子女優(yōu)先獲得生育兩個孩子的權(quán)利，實際上是對他們的父輩作出犧牲的補償，實現(xiàn)家庭內(nèi)代際間補償，體現(xiàn)代際公平。
3．1．2盡快走向一元生育政策現(xiàn)行生育政策為城鄉(xiāng)二元政策，形成城鄉(xiāng)兩種生育格局、生育心態(tài)和生育數(shù)量，客觀上造成城鄉(xiāng)人口生育率的巨大差異。這在界限分明、城鄉(xiāng)差別較大、各自相對封閉的經(jīng)濟社會背景下具有一定合理性、可行性。但隨著市場經(jīng)濟不斷深化，城鄉(xiāng)分離的社會經(jīng)濟格局發(fā)生巨變，人口流動日趨活躍，雙軌制的生育政策難以與戶籍制度、流動人口管理體制改革相適應(yīng)，暴露出計劃經(jīng)濟時代建立的人口計生政策體系、管理體制的缺陷與漏洞，迫切要求生育政策實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，通過放開單獨(影響到的單獨家庭70%在城市)，有利于縮小城鄉(xiāng)二元生育政策的差距。在漢族地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平、文化心理、風俗習慣和宗教信仰等存在較大差異的情況下，生育政策對少數(shù)民族進行適當照顧，是實事求是的做法。但隨著社會快速發(fā)展、民族不斷融合，仍然執(zhí)行漢族少生、少數(shù)民族多生的政策，使得同一區(qū)域的漢族與少數(shù)民族人口比例不斷變化，不利于淡化民族差異和民族隔閡。逐步縮小民族生育政策差異乃是未來生育政策調(diào)控的又一任務(wù)。
3．2時機性
3．2．1降低調(diào)整風險“年齡遞減生育二孩”與“單獨—全面二孩”兩種調(diào)整生育政策方案的區(qū)別在于，一是不同年齡育齡婦女數(shù)量有較大差異，容易導致不同期生育數(shù)量變化較大，出現(xiàn)生育波動;二是1962－1973年第二次出生高峰期的2億人，為實行計劃生育前出生的人口，1973年總和生育率5．8，獨生子女不足1%，放開單獨僅涉及這批人不到200萬;現(xiàn)這批人處于39－50歲，到全面實行二孩政策時，基本退出生育期，等于使這批人錯過生育二孩的機會，降低生育堆積風險。
3．2．2生育政策調(diào)整越早越好人口變動的最大特點是“人口慣性”，表現(xiàn)為高生育率會導致出現(xiàn)長期的人口正增長慣性，低生育率同樣會出現(xiàn)長期的人口負增長慣性，尤其是人口正負增長慣性一旦由“內(nèi)在”顯現(xiàn)為“外在”，再著手解決，為時晚矣。中國計劃生育實施的40年中，1973－1993年的前20年生育率高于更替水平，人口處于內(nèi)在正增長時期，主要解決高生育水平問題;1993年至今的后20年生育率低于更替水平，人口進入內(nèi)在負增長時期，主要解決人口慣性增長問題;但目前處在人口外在正增長慣性末端和人口內(nèi)在負增長慣性持續(xù)積累階段，隨著人們生育觀念轉(zhuǎn)變，人口發(fā)展問題陸續(xù)顯現(xiàn)，需要未雨綢繆，盡早調(diào)整過低的生育率，避免未來出現(xiàn)嚴重人口負增長慣性。另外，80、90后出生的獨生子女達1億，陸續(xù)進入婚育旺盛期，已育一孩的單獨人群以年約200萬速度遞增，調(diào)整越晚，歷史累計的單獨人群越多，壓力越大。
3．3漸進性
3．3．1遵循歷史沿革生育政策調(diào)整始終以獨生子女為主線:1978年開始推行“一對夫婦生育1個孩子”的政策;1984年該政策在農(nóng)村地區(qū)進行調(diào)整，允許第一個是女孩的可以生育第二個孩子，以解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式給農(nóng)村家庭帶來的實際困難;隨著1990年代生育率進入更替水平，各地取消生育兩個孩子間隔;從1980年代起，獨生子女開始規(guī)模性出現(xiàn)，尤其是城市和發(fā)達地區(qū)，2001年隨著低生育水平到來，《人口和計劃生育法》出臺，各省修改《條例》，允許夫婦雙方均為獨生子女的可生育第二個孩子。因此，在21世紀以來生育水平持續(xù)下降的前提下，采取“單獨生育二孩”的生育政策調(diào)整方案，是現(xiàn)行生育政策的延續(xù)，是生育政策調(diào)整的熟悉路徑，便于廣大群眾理解、基層干部操作、政策平穩(wěn)過渡。
3．3．2防止人口大起大落人口發(fā)展直接關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)實中人口變動以社會可容忍度、可承受度為中心上下波動，超出這個界限，由可持續(xù)變?yōu)椴豢沙掷m(xù)，波動頻率加快，幅度加大，導致社會震蕩，最終將產(chǎn)生人口安全、社會資源難以匹配、經(jīng)濟社會難以協(xié)調(diào)等問題。隨著生育水平快速下降，與人口自身及經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾相互疊加、加速積累。制定生育政策關(guān)鍵是找到人口數(shù)量與經(jīng)濟社會發(fā)展間的均衡點，把握好人口變動“度”，將人口供需控制在可承受的范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)大起大落。從中國總和生育率走向看，防止人口大起大落是未來相當長時期的艱巨任務(wù)。生育政策是敏感政策，它的任何較大變化，都將引起家庭特別是農(nóng)村家庭在認識上和生育行為上的較大波動。政策調(diào)整過程不宜過急，幅度過大，防止1984年政策調(diào)整而產(chǎn)生的“人口波動”，實現(xiàn)“軟著陸”。
3．4均衡性
3．4．1體現(xiàn)前瞻性人口運行不可能自動保持長期均衡發(fā)展，人口發(fā)展具有外部性，微觀生育投入和生育收益具有20多年時差，個體在生育決策時更加關(guān)注短期收益，生育行為產(chǎn)生的偏差帶有滯后性。因此，規(guī)避人口發(fā)展的外部性，國家從長遠收益出發(fā)，據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展條件進行宏觀調(diào)控，兼顧個人和國家利益，制定相應(yīng)人口調(diào)節(jié)政策，在人口過剩時控制人口增長，人口短缺時鼓勵人口增長，不斷尋求動態(tài)均衡。同時，人口變動長期性決定生育政策不能僅從短期考慮，必須進行長期規(guī)劃。隨著生育水平持續(xù)走低，人口老齡化、出生性別比失衡等問題更加凸顯。因此，生育政策調(diào)整從控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)向兼顧控制人口數(shù)量與調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，以保持適度生育水平為中心，符合長期發(fā)展目標。
3．4．2確保實現(xiàn)國家發(fā)展目標人口發(fā)展必須滿足未來國民經(jīng)濟發(fā)展總體要求。從中國共產(chǎn)黨成立一百周年、中華人民共和國成立一百周年兩個百年紀念日出發(fā)，在確?？?cè)丝诓煌黄?5億目標的前提下，從較短期看，總和生育率保持在1．8左右;從中長期看，總和生育率回歸更替水平，是“后人口轉(zhuǎn)變”時期的戰(zhàn)略目標，也是促進人口長期均衡發(fā)展的必由之路。2011年自然增長率4．8‰，每年新增人口650萬，放開單獨對人口自然增長率的貢獻為2‰，年自然增長率為7‰，不會突破“十二五”13．9億的人口總量目標;預計到2026年前后中國人口峰值為14．3億左右。低生育水平為調(diào)整生育政策提供人口增長空間。
4完善生育政策的時機分析
生育政策的調(diào)整有一個時機選擇問題，縱觀中國人口變動趨勢及與社會經(jīng)濟發(fā)展均衡關(guān)系，“十二五”期間是完善生育政策最佳時機。
4．1兌現(xiàn)《公開信》承諾1980年黨中央《致共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》富有遠見地提出“30年后，目前特別緊張的人口增長問題可以緩和，可以采取不同的人口政策”，明確提出當時的“一胎化”政策是“一代人”政策。如果說一孩政策的出臺，是國家為控制人口數(shù)量不得已而為之的短期政策，是一代人為國家利益不得不作出的犧牲，那么一代人之后政策的平穩(wěn)過渡就必然應(yīng)提上議事日程?！豆_信》還提出“一對夫婦只生育一個孩子，將來會出現(xiàn)一些新的問題:例如人口的平均年齡老化，勞動力不足，男性數(shù)目會多過女性，一對青年夫婦供養(yǎng)的老人會增加”。伴隨生育率下降，這些問題在21世紀表現(xiàn)得越來越突出。在一個階段性政策對未來發(fā)展產(chǎn)生較大負面作用時，必須實事求是進行更科學、更全面的調(diào)整。因此，“十二五”期間以獨生子女為主調(diào)整和完善生育政策，是兌現(xiàn)黨中央《公開信》“30年”、“一代人”的政治承諾。
4．2新生代逐漸成為婚育主體由于人口增長慣性和生育梯度周期性，1985－1992年第三次人口出生高峰期出生的人口于2005－2012年期間20－27歲，生育旺盛期婦女數(shù)量形成一個新的高峰;同時，1976－1986年第一代3000萬的獨生子女，現(xiàn)步入26－36歲旺育期，雙峰疊加，應(yīng)出現(xiàn)“出生高峰”。但隨著人口的代際遞延，1963－1972年第二次出生高峰人群，現(xiàn)已40－49歲，逐步退出育齡期，使得2005－2012年的人口出生率相對于2000－2005年不升反降低1個千分點，加之隨著1993年人口轉(zhuǎn)變完成后出生的人群，現(xiàn)已19歲，將進入育齡期，人口出生水平會進一步下降，為“十二五”調(diào)整生育政策提供有利的人口結(jié)構(gòu)條件。
5．3第一次出生高峰人口快速進入老年期受出生人口高峰周期影響，1950－1958年第一次出生高峰人口于2010－2020年相繼邁入60歲，迎來人口老齡化第一次“增長高峰”，老年人口年均凈增從“十一五”480萬提高到“十二五”800萬，人口老齡化由快速向加速轉(zhuǎn)變。同時，隨著1963－1972年第二次出生高峰人口2023－2032年進入老齡期，將迎來人口老齡化第二次“增長高峰”，老年人口每年凈增1000萬，與第一次高峰期疊加，老年人口比例迅速上升，國家負擔沉重，養(yǎng)老壓力巨大?！笆濉逼陂g調(diào)整生育政策，可避免少兒撫養(yǎng)負擔增加與人口老齡化雙“增長高峰”期老年撫養(yǎng)負擔增加相撞。生育政策宜早不宜遲，時機不容錯過。
4．4撫養(yǎng)比2013年進入最低點從社會總撫養(yǎng)比變化趨勢看，少兒人口比重由1970年代的30%以上降至目前的20%以下，使得少兒人口撫養(yǎng)比從72%大幅度降至19%，總撫養(yǎng)指數(shù)呈現(xiàn)快速下降趨勢。2013年總負擔系數(shù)達34%最低值拐點，隨著低生育水平的持續(xù)穩(wěn)定和人口老齡化的快速發(fā)展，人口負擔壓力由“高少兒負擔”向“高老年負擔”轉(zhuǎn)變，總負擔呈現(xiàn)上升趨勢，2050年達61%。同時，隨著第一代獨生子女父母進入老年，獨生子女家庭養(yǎng)老壓力巨大?！笆濉笔抢淆g化程度尚未達較高水平，也是生育率較低時期，成為我國發(fā)展的黃金期，凸顯生育政策調(diào)整最佳時機。
4．5填補2027年勞動力快速下降的機遇期國際經(jīng)驗表明，先發(fā)國家和地區(qū)，都曾在一定發(fā)展階段不同程度得益于“人口紅利”。1973年中國實行計劃生育，1985年開始提前迎來勞動力充足、撫養(yǎng)比低、儲蓄率高的更具生產(chǎn)性的“人口紅利”，作為啟動經(jīng)濟發(fā)展的引擎，助推經(jīng)濟加速發(fā)展。世行測算，“人口紅利”對中國經(jīng)濟高增長貢獻率達30%以上。目前，我國處于勞動力最為豐沛、老年人口規(guī)模相對不大的深度人口紅利期。隨著生育率持續(xù)走低，2026年勞動力開始下降?！笆濉逼陂g調(diào)整生育政策，新增出生人口2026年正好進入勞動年齡，調(diào)補屆時減少的勞動年齡人口，使人口構(gòu)成有利于經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。
5．6總和生育率將回歸政策生育率生育率彈性越強，政策對生育率的影響就越大。我國政策總和生育率為1．47，但實際總和生育率為1．6，說明政策因素仍然對人們生育觀念與生育行為存在影響。我國目前部分地區(qū)尤其是發(fā)達地區(qū)及城市地區(qū)出現(xiàn)了實際生育率低于政策生育率的情況，說明生育率正逐漸失去彈性，政策因素對生育率影響正逐漸衰微，這也預示著歷史留給政策調(diào)整的時間已不多。生育政策調(diào)整一定要選擇在生育率還存在彈性的期間進行。“十二五”期間，就全國看，生育政策的調(diào)整對生育行為仍會產(chǎn)生影響，有干預余地。
4．7調(diào)整時機轉(zhuǎn)眼即逝從同處儒家文化的東亞和東南亞國家和地區(qū)人口轉(zhuǎn)變中得到啟示，2010年日本、韓國、我國的臺灣和香港以及新加坡的總和生育率分別為1．20、1．22、1．15、1．04、1．10，為超低生育水平。國際教訓表明，由控制生育向鼓勵生育轉(zhuǎn)變時間短促，且難把握、易滯后，極易陷入“超低生育水平”陷阱。日本人口轉(zhuǎn)變迅速，1957年由于教育水平和撫養(yǎng)子女成本提高，總和生育率降至更替水平2．04，1975年由于晚婚晚育和終身不婚比例的提高，產(chǎn)生第二次人口轉(zhuǎn)變，總和生育率由1．9降至1997年的1．4，日本政府出臺鼓勵生育政策，但生育率下降趨勢無法逆轉(zhuǎn);韓國1960年實行控制生育政策，總和生育率由6．0降至1987年1．6，1996年從節(jié)制生育政策向強調(diào)人口質(zhì)量與福利政策轉(zhuǎn)變，總和生育率不升反降，2003年1．2的極低生育率引起社會極大憂慮，出臺鼓勵生育的政策，但效果不佳。生育率轉(zhuǎn)變的實質(zhì)是現(xiàn)代化進程中農(nóng)業(yè)社會的多育文化向工業(yè)社會少育文化的變遷，并悄無聲息，必須及時把握。目前我國發(fā)達地區(qū)特別是大城市已出現(xiàn)生育率超低現(xiàn)象，隨著婚育年齡推遲、丁克家庭出現(xiàn)和終身不婚人群增加，生育率將持續(xù)下降。必須抓住“十二五”時期調(diào)整生育政策好時機，促進生育率外生性回升。西方發(fā)達國家人口變動的現(xiàn)實則說明，在社會生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變后的成熟現(xiàn)代社會中，經(jīng)濟發(fā)展追求效率導致少生，社會發(fā)展追求公平導致多生，人口變動處在少生和多生的較量中均衡發(fā)展，是人口發(fā)展的規(guī)律。我國目前經(jīng)濟發(fā)展超前社會發(fā)展，要通過加快社會建設(shè)，促使生育率內(nèi)生性回升，最終實現(xiàn)生育水平可逆可調(diào)。
5完善生育政策的風險分析
5．1放開“單獨”生育政策的測算
5．1．1獨生子女人群測算獨生子女是放開“單獨”生育政策涉及的人群。獨生子女比重與總和生育率成負相關(guān)關(guān)系，通過回歸模擬，“獨生子女比重”的經(jīng)驗公式為SR=－15．5812+87．14/TFR［11］，通過測算1970－2011年累計出生獨生子女1．94億，30歲以下1．56億，15－49歲1．04億，2012－2020年年均將增加獨生子女500－600萬。
5．1．2育齡期已育一胎獨生子女人群測算放開“單獨”生育政策涉及的主要人群，通過生育胎次結(jié)構(gòu)測算，15－49歲育齡期已育一胎獨生子女規(guī)模3219萬，其中1970－1976年(36歲及以上)出生的233萬，1977年以后(35歲及以下)出生的2986萬，按1976年代前出生的獨生子女生育模式，按現(xiàn)有生育政策，可生育二胎及以上1435萬人，最終放開“單獨”生育政策涉及已育一胎單獨人群1784萬。
5．1．3放開“單獨”總和生育率測算(1)政策總和生育率(2)實際總和生育率假設(shè):按照國際慣例及中國情況，不孕不育比例為9%;1孩區(qū)域(主要是城市):超生概率為3%;1．5孩區(qū)域(主要是農(nóng)村):超生概率為20%;2孩區(qū)域:超生概率為5%;3孩區(qū)域:超生概率為3%;計劃生育率達88%。
5．1．4放開“單獨”涉及人群占總?cè)丝诒壤郎y算按政策生育率，原有生育政策下城鄉(xiāng)生育1個孩子的比例為62．2%。放開“雙獨”，城市人口中11．2%的人群獲得生育二孩的機會，占總?cè)丝?．0%(=35．41%*11．2%)，農(nóng)村人口中0．38%的人群獲得生育二孩的機會，占總?cè)丝?．1%(=53．6%*0．5*0．38%)，最終占總?cè)丝?．1%的人群在放開“單獨”政策中獲益，其中98%在城市。放開“單獨”，城市人口中44．52%的人群獲得生育二孩的機會，占總?cè)丝?5．8%(=35．41*44．52%)，農(nóng)村人口中11．53%的人群獲得生育二孩的機會，占總?cè)丝?．1%(=53．6*0．5*11．53%)，最終占總?cè)丝?8．8%的人群在放開“單獨”政策中獲益，其中84%在城市。但考慮超生等情況按實際生育率，現(xiàn)行生育政策條件下城鄉(xiāng)實際生育1個孩子的比例為41．1%，放開“單獨”后實際生育1個孩子的比例為24．0%，意味著最終占總?cè)丝?7．1%的人群在放開“單獨”政策后會生育二孩。6．1．5全面放開二孩涉及人群占總?cè)丝诒壤郎y算據(jù)測算，1980－1990年城市人口中“雙獨”、“單獨”婚配概率為55.7%，表明44．3%不能生育二胎;農(nóng)村“雙獨”、“單獨”婚配的概率為11.9%，表明36．6%不能生育二胎;調(diào)整“單獨”后，最后城鄉(xiāng)還剩余39．3%的人不能生育二孩，也就是未來全面放開二孩生育政策將涉及40%的人群。按放開“單獨”政策實際可能總和生育率為1．70測算，最終城鄉(xiāng)實際分別剩余13．2%、10．8%，合計24．0%人群只能生育1個孩子，意味著未來全面放開二孩生育政策實際涉及占總?cè)丝?/4的人群。
5．2調(diào)整生育政策風險及化解
5．2．1放開單獨出生人數(shù)堆積對現(xiàn)行生育政策的調(diào)整會導致生育率的回升，放開“單獨”政策會導致歷史“欠債”的生育二胎人數(shù)堆積達1800萬，如同頭頂上的水庫，切忌將累積能量集中釋放，一瀉千里。為此，將生育時間拉長，生育率回升幅度限定在可承受范圍內(nèi)，需在未來5年以每年360萬人的速度逐步釋放。調(diào)查表明:近年來城鎮(zhèn)已有一孩期望生育第二個孩子的夫婦占52－56%，新疆等實施二孩政策地區(qū)實際生育二孩的為60－70%，按單獨家庭生育二孩比例取上限70%測算，放開“單獨”最終每年可能釋放生育二胎250萬。
5．2．2出生性別比短期攀升社會轉(zhuǎn)型期生育文化轉(zhuǎn)變滯后于人口轉(zhuǎn)變，受“男性偏好”傳統(tǒng)生育文化影響，在生育率下降過程中出生人口性別比異常偏高。在計劃生育政策制約下，人們生育偏好選擇空間有限，“緊縮的生育政策”和“強烈的男孩偏好”的激烈沖撞和擠壓，出現(xiàn)“一胎選有無、二胎選性別”現(xiàn)象，目前二孩性別比高達152。放開“單獨”政策，主要釋放歷史積累的二孩，將加劇性別比提升。因此，需盡快立法，加大“B超”胎兒性別鑒定管理和性別選擇性人工流產(chǎn)控制力度。但從更長遠看，性別比偏高是人口轉(zhuǎn)變過渡性問題，政策生育率的提高將稀釋性別比。
5．2．3誘發(fā)連鎖反應(yīng)調(diào)整生育政策控制“大水庫”的同時，還必須控制“泥石流”，更要嚴防“江河泛濫”。婚育年齡的獨生子女21世紀前20年將逐年增加，到2020年放開“單獨”將有3000萬可生育第二個孩子。一方面，獨生子女家庭主要集中在率先調(diào)整生育政策的城市和發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，群眾生育觀念更接近現(xiàn)代，人口管理、控制能力較強;另一方面，農(nóng)村超生主要是獨生子女和雙女家庭，放開“單獨”主要涉及男性獨生子女家庭，生育動力非剛性，且后期調(diào)整區(qū)現(xiàn)行生育政策往往比先行區(qū)寬松，欠發(fā)達地區(qū)家庭大多已生育2孩。但農(nóng)村尤其是欠發(fā)達地區(qū)群眾知識水平、認識程度、理解能力及基層干部調(diào)控能力有限，城市及發(fā)達地區(qū)率先調(diào)整生育政策的示范效應(yīng)，會引發(fā)后發(fā)達地區(qū)人們再生育愿望。因此，生育政策調(diào)整應(yīng)盡可能簡單，便于群眾理解、基層操作，加強管理、要加大宣傳力度，防止生育政策調(diào)整誘發(fā)連鎖反應(yīng)而導致的生育失控;同時，設(shè)置生育政策調(diào)整過渡期，以省為單位分步實施。通過修改《人口和計劃生育法》，各省根據(jù)國家法律和本省情況，修改《人口和計劃生育條例》及調(diào)整生育政策。近期新疆漢族允許生二胎、河南放開“雙獨”，均未引起社會波動，證明分省實施可減少社會關(guān)注度，從而降低輿論炒作，減少社會震蕩。
作者：馬力桂江豐單位：國務(wù)院參事室 中國人口與發(fā)展研究中心
