東亞救災(zāi)合作機(jī)制研究范文
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《西部學(xué)刊雜志》2014年第八期
一、東亞救災(zāi)合作機(jī)制建構(gòu)的制度路徑依賴東亞
②各國(guó)在救災(zāi)領(lǐng)域展開(kāi)了積極合作，形成了“一軸心兩大國(guó)三層次”模式，即由“一組織軸心機(jī)制；兩大國(guó)推動(dòng)機(jī)制；三層次協(xié)同機(jī)制”構(gòu)成的救災(zāi)合作機(jī)制。而東亞救災(zāi)合作機(jī)制的建構(gòu)無(wú)論出于何種原因，均與東亞合作機(jī)制相吻合，且對(duì)現(xiàn)有的合作機(jī)制產(chǎn)生依賴。
1.從“一組織軸心機(jī)制”看路徑依賴的“慣性”路徑依賴就像物理中所說(shuō)的“慣性（inertia）”，一旦采取某種路徑（無(wú)論好與壞）就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。對(duì)組織而言，一種制度形成后，會(huì)形成某個(gè)既得利益集團(tuán)，他們對(duì)現(xiàn)在的制度有強(qiáng)烈的要求，只有鞏固和強(qiáng)化現(xiàn)有制度才能保障他們繼續(xù)獲得利益，哪怕新制度對(duì)全局更有效率。對(duì)個(gè)人而言，一旦人們做出選擇以后會(huì)不斷地投入精力、金錢及各種物資，如果哪天發(fā)現(xiàn)自己選擇的道路不合適也不會(huì)輕易改變，因?yàn)檫@樣會(huì)使得自己在前期的巨大投入變得一文不值，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上叫“沉沒(méi)成本”。沉沒(méi)成本是路徑依賴的主要原因。這里著重分析一下“一組織軸心機(jī)制”的“慣性”。“一組織”指東盟（ASEAN），“東亞地區(qū)合作以1967年?yáng)|盟的成立為標(biāo)志，開(kāi)創(chuàng)了地區(qū)合作‘小車?yán)瓌?dòng)大車’的新模式，形成了以東盟為圓心，向外依次是‘10+1’、‘10+3’和東亞峰會(huì)等多軌并存的合作機(jī)制”。[6]1以東盟為軸心的東亞合作機(jī)制如東盟地區(qū)論壇（ARF）、東亞峰會(huì)、10+3等機(jī)制，而救災(zāi)合作均依賴于現(xiàn)有的合作機(jī)制，如東盟地區(qū)論壇每年召開(kāi)一次救災(zāi)會(huì)間會(huì)，制訂了《ARF地區(qū)論壇人道主義援助和減災(zāi)戰(zhàn)略指導(dǎo)文件》、《ARF減災(zāi)工作計(jì)劃》、《ARF災(zāi)害管理與應(yīng)急反應(yīng)聲明》和《ARF救災(zāi)合作指導(dǎo)原則》等框架性文件。這一救災(zāi)合作機(jī)制依賴于以東盟為軸心的東盟地區(qū)論壇這一機(jī)制。2004年印度洋海嘯后，防災(zāi)減災(zāi)成為10+3的重要合作領(lǐng)域之一。《第二份東亞合作聯(lián)合聲明》及《2007年-2017年10+3合作工作計(jì)劃》提出了災(zāi)害管理領(lǐng)域的合作措施。2007年-2008年，中國(guó)舉辦了兩屆10+3武裝部隊(duì)國(guó)際救災(zāi)研討會(huì)，探討了加強(qiáng)武裝部隊(duì)國(guó)際救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)操作程序和法律保障等問(wèn)題。2010年，“10+3城市災(zāi)害應(yīng)急管理研討會(huì)”在北京召開(kāi)。減災(zāi)是2007年1月第二屆東亞峰會(huì)確定的重點(diǎn)合作領(lǐng)域之一。2009年第四屆東亞峰會(huì)發(fā)表《東亞峰會(huì)災(zāi)害管理帕塔亞聲明》等。當(dāng)“救災(zāi)”成為東亞合作的新領(lǐng)域時(shí)，救災(zāi)合作并沒(méi)有出現(xiàn)“路徑創(chuàng)造”，開(kāi)辟新的路徑進(jìn)行救災(zāi)合作，而是在東亞原有的合作機(jī)制下采取“路徑依賴”，按照路徑依賴的“慣性”進(jìn)行合作。當(dāng)然“兩大國(guó)推動(dòng)機(jī)制與三層次參與機(jī)制”涉及救災(zāi)領(lǐng)域的合作機(jī)制的建構(gòu)也是基于路徑依賴的“慣性”。2009年10月25日通過(guò)的《東亞峰會(huì)災(zāi)害管理帕塔亞聲明》指出“：支持東盟努力加強(qiáng)人道主義協(xié)調(diào)并增強(qiáng)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的領(lǐng)導(dǎo)作用。”而這與國(guó)際社會(huì)支持東盟在東亞合作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的表態(tài)是不謀而合的。“實(shí)際上，作為東亞地區(qū)的一個(gè)重要組成部分，東盟10國(guó)的作用還不僅只表現(xiàn)在目前的領(lǐng)導(dǎo)作用上，更體現(xiàn)在它為促成東南亞地區(qū)一體化以及積極倡導(dǎo)和推動(dòng)?xùn)|亞合作兩個(gè)方面所作出的特殊貢獻(xiàn)方面。”“從2002年開(kāi)始，中國(guó)政府就明確提出了東盟在東亞合作中的‘核心’作用，并聲明對(duì)之予以支持。”東亞救災(zāi)合作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來(lái)源于東亞合作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)這種路徑依賴的“慣性”也是顯而易見(jiàn)的。
2.從“兩大國(guó)推動(dòng)機(jī)制”看“歷史的作用”“路徑依賴概念向人們傳遞了這樣一種思想：即組織的結(jié)構(gòu)和制度的結(jié)構(gòu)是從這樣一個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生的：在這個(gè)過(guò)程中，過(guò)去的事情影響著未來(lái)的發(fā)展，使之沿著特定的路徑發(fā)展，這條路徑是在對(duì)過(guò)去事件的適應(yīng)下產(chǎn)生的。”[8]在東亞救災(zāi)合作機(jī)制建構(gòu)中，筆者以“兩大國(guó)推動(dòng)機(jī)制”為例談?wù)劼窂揭蕾嚒皻v史”與“現(xiàn)實(shí)”的結(jié)合。“兩大國(guó)”指中國(guó)和日本。目前，中日為世界第二大和第三大經(jīng)濟(jì)體，中日兩國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模可以與歐盟和美國(guó)相媲美，且中日兩國(guó)的軍事實(shí)力在全球范圍內(nèi)也不容小覷。“歷史上，中國(guó)曾在東亞建立了‘朝貢體系’（tributarysystem），日本打著‘把亞洲從殖民主義的枷鎖中解放出來(lái)’的口號(hào)開(kāi)始向亞洲進(jìn)軍，東南亞經(jīng)歷了1942~1945年的日本直接統(tǒng)治時(shí)期。”[6]45基于中國(guó)自晚清后的一百余年陷入衰落，日本對(duì)東亞的殖民入侵及二戰(zhàn)戰(zhàn)敗，美國(guó)入主東亞等原因，戰(zhàn)后中日兩國(guó)都無(wú)法獨(dú)自領(lǐng)導(dǎo)東亞，東亞合作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能旁落外戚美國(guó)之手，東亞合作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)落在自1967年不斷成長(zhǎng)，但實(shí)力仍較弱的東盟身上。東亞合作機(jī)制的建構(gòu)就是經(jīng)典的制度路徑依賴“歷史”與“現(xiàn)實(shí)”的結(jié)合，雖日本戰(zhàn)后因美國(guó)的扶持國(guó)力迅速恢復(fù)，中國(guó)自改革開(kāi)放后也步入快速?gòu)?fù)興軌道，中日兩國(guó)實(shí)力在東亞目前均屬“超級(jí)大國(guó)”，但在東亞合作中卻只能扮演“推手”的角色，這就是“過(guò)去的事情影響著未來(lái)的發(fā)展”。“人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。”中日兩國(guó)在東亞救災(zāi)合作機(jī)制建構(gòu)中的作用如同其在東亞合作機(jī)制建構(gòu)中的作用一樣，在救災(zāi)領(lǐng)域東亞依舊玩著“小國(guó)領(lǐng)導(dǎo)大國(guó)”的奇特游戲，而中國(guó)和日本只能扮演著“助手角色”。如日本倡議的“亞洲減災(zāi)中心”成立于1998年，中日都是核心成員國(guó)。中心旨在提升成員國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力、建設(shè)安全的社區(qū)、促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，主要開(kāi)展四方面的工作：減災(zāi)信息共享、人力資源培訓(xùn)、社區(qū)能力建設(shè)以及相關(guān)國(guó)際會(huì)議和交流。中國(guó)首倡的“亞洲減災(zāi)大會(huì)”是亞洲各國(guó)和利益攸關(guān)方開(kāi)展機(jī)制化減災(zāi)交流與合作的工作平臺(tái)。2005年在北京召開(kāi)首屆大會(huì)是第一次亞洲部長(zhǎng)級(jí)減災(zāi)會(huì)議。此后，亞洲減災(zāi)大會(huì)召開(kāi)過(guò)3次，形成了《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)北京行動(dòng)計(jì)劃》、《減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)德里宣言》、《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)吉隆坡宣言》、《仁川宣言》和《亞太地區(qū)通過(guò)適應(yīng)氣候變化減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)仁川區(qū)域路線圖》等成果文件。由此可見(jiàn)，中日推動(dòng)?xùn)|亞合作的野心不局限于東亞地區(qū)，從“亞洲減災(zāi)中心”與“亞洲減災(zāi)大會(huì)”可見(jiàn)中國(guó)和日本倡導(dǎo)的救災(zāi)合作機(jī)制首先不是局限在東亞地區(qū)，而是亞洲層面。東盟10國(guó)基于對(duì)中日“歷史”的認(rèn)知，警惕之心常在，東亞事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)不肯輕易旁落中日。這里制度路徑依賴的“歷史”既指東亞地區(qū)過(guò)去發(fā)展所經(jīng)歷的一切，也指東亞合作所已建構(gòu)并可用于救災(zāi)合作的現(xiàn)有合作機(jī)制；這里的“現(xiàn)實(shí)”既指東亞合作制度安排的現(xiàn)實(shí)，也指東亞災(zāi)害頻發(fā)，救災(zāi)合作成為東亞共同關(guān)切這一基本判斷。總之，中日在東亞過(guò)去的作為、當(dāng)下的國(guó)力及國(guó)際體系結(jié)構(gòu)決定了他們?cè)跂|亞合作中的地位和作用，而這一地位和作用與當(dāng)下東亞救災(zāi)合作的現(xiàn)實(shí)決定了他們?cè)诰葹?zāi)領(lǐng)域的角色。
3.從“三層次協(xié)同機(jī)制”看制度的“自我強(qiáng)化”“制度路徑依賴?yán)碚摳嬖V我們‘塵埃實(shí)際上永遠(yuǎn)不會(huì)真正落定’，即制度永遠(yuǎn)處于不斷地演化之中。”[8]東亞救災(zāi)合作機(jī)制建構(gòu)首先在“超區(qū)域?qū)哟巍眴⒌舷轮鸩秸归_(kāi)，聯(lián)合國(guó)在1987年12月的第42屆大會(huì)上，把20世紀(jì)90年代定為“國(guó)際防災(zāi)10年(中國(guó)一般稱為‘國(guó)際減災(zāi)十年’)”，亞太經(jīng)社理事會(huì)(ESCAP)和聯(lián)合國(guó)救災(zāi)協(xié)調(diào)專員辦事處(UNDRO)1991年2月11日至15日在曼谷召開(kāi)了國(guó)際減災(zāi)十年亞太地區(qū)會(huì)議。來(lái)自22個(gè)國(guó)家和地區(qū)的72名代表和觀察員出席了會(huì)議。[10]“1995年ARF通過(guò)了《東盟地區(qū)論壇概念文件》，提出了東盟地區(qū)論壇發(fā)展的近期和中長(zhǎng)期具措施。無(wú)論是在中長(zhǎng)期計(jì)劃還是在近期開(kāi)展的‘第二軌道’活動(dòng)中所包含的主要內(nèi)容都包括了建立應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的減災(zāi)援助的動(dòng)員合作機(jī)制。歷次ARF救災(zāi)會(huì)間會(huì)都將救災(zāi)合作作為重點(diǎn)議題來(lái)討論。”[11]1994年5月，作為中期回顧和指向?qū)?lái)的“國(guó)際防災(zāi)10年世界會(huì)議”在日本橫濱召開(kāi)，日本由此展開(kāi)“亞洲防災(zāi)會(huì)議”的推進(jìn)工作，1996年10月在東京舉行“亞洲防災(zāi)專家會(huì)議”，1997年6月在日本東京舉行“亞洲防災(zāi)合作推進(jìn)會(huì)議”，日本倡議的“亞洲減災(zāi)中心”于1998年7月30日在日本兵庫(kù)縣神戶市成立，隨后定期召開(kāi)“亞洲防災(zāi)會(huì)議”于2002年1月在印度新德里、2003年1月在日本神戶等地每年召開(kāi)。[9]562004年印度洋海嘯后，防災(zāi)減災(zāi)成為10+3的重要合作領(lǐng)域之一。《第二份東亞合作聯(lián)合聲明》及《2007年-2017年10+3合作工作計(jì)劃》提出了災(zāi)害管理領(lǐng)域的合作措施。中國(guó)首倡的“亞洲減災(zāi)大會(huì)”是亞洲各國(guó)和利益攸關(guān)方開(kāi)展機(jī)制化減災(zāi)交流與合作的工作平臺(tái)。2005年在北京召開(kāi)首屆大會(huì)是第一次亞洲部長(zhǎng)級(jí)減災(zāi)會(huì)議。減災(zāi)是2007年1月第二屆東亞峰會(huì)確定的重點(diǎn)合作領(lǐng)域之一。2009年第四屆東亞峰會(huì)發(fā)表《東亞峰會(huì)災(zāi)害管理帕塔亞聲明》，包括支持災(zāi)害管理能力建設(shè)合作；開(kāi)發(fā)本地區(qū)一體化、跨界及多災(zāi)種的備災(zāi)能力、彼此相連的早期預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)對(duì)能力等。2009年10月31日，首次中日韓災(zāi)害管理部門部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在日本舉行，會(huì)議通過(guò)了《災(zāi)害管理合作三方聯(lián)合聲明》，自此由三國(guó)輪流舉辦，每?jī)赡昱e辦一次。中日韓三國(guó)就救災(zāi)合作展開(kāi)了積極對(duì)話。從東亞地區(qū)救災(zāi)合作機(jī)制的建構(gòu)歷程可以看出，東亞救災(zāi)合作機(jī)制演化有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是機(jī)制建構(gòu)越來(lái)越具體化，從層次上來(lái)看，表現(xiàn)為從超區(qū)域?qū)哟蜗騾^(qū)域?qū)哟危瑥膮^(qū)域?qū)哟蜗虼螀^(qū)域發(fā)展的態(tài)勢(shì)。首先是聯(lián)合國(guó)“國(guó)際防災(zāi)10年世界會(huì)議”落戶亞洲，促進(jìn)了亞洲層次的“亞洲防災(zāi)專家會(huì)議”、“亞洲防災(zāi)合作推進(jìn)會(huì)議”、“亞洲防災(zāi)會(huì)議”等救災(zāi)機(jī)制誕生，然后是區(qū)域?qū)哟巍皷|盟地區(qū)論壇救災(zāi)會(huì)間會(huì)”“、東亞峰會(huì)”等，到次區(qū)域?qū)哟巍爸腥枕n災(zāi)害管理部門部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議”等。二是機(jī)制建構(gòu)越來(lái)越深化，如1995年ARF通過(guò)了《東盟地區(qū)論壇概念文件》，提出了建立應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的減災(zāi)援助的動(dòng)員合作機(jī)制，到ARF救災(zāi)會(huì)間會(huì)的召開(kāi)，《ARF人道主義救災(zāi)和減災(zāi)戰(zhàn)略指針》和《ARF減災(zāi)工作計(jì)劃》的制定、2009年和2010年第一屆和第二屆ARF武裝部隊(duì)國(guó)際救災(zāi)行動(dòng)法律規(guī)程建設(shè)研討會(huì)在北京舉行，到2008年“東盟地區(qū)災(zāi)難應(yīng)急響應(yīng)模擬演習(xí)”和2011年ARF救災(zāi)演練在印度尼西亞的北蘇拉威西省萬(wàn)鴉老市舉行，ARF框架下的救災(zāi)合作機(jī)制在ARF制度路徑依賴下通過(guò)不斷“自我強(qiáng)化”得以優(yōu)化。當(dāng)然，救災(zāi)合作機(jī)制中如救災(zāi)演習(xí)、ARF武裝部隊(duì)國(guó)際救災(zāi)行動(dòng)法律規(guī)程建設(shè)等內(nèi)容是原東亞合作機(jī)制中所沒(méi)有的，屬于依賴于ARF的“路徑創(chuàng)造”。“Arthur和David曾指出報(bào)酬遞增是路徑依賴形成的必要條件。”[5]東亞救災(zāi)合作機(jī)制的建構(gòu)是在東亞合作機(jī)制的路徑上拓展合作內(nèi)容，使原合作機(jī)制發(fā)揮了更大的效益，這就是路徑依賴的“報(bào)酬遞增”。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化。
二、制度路徑依賴對(duì)東亞救災(zāi)合作的影響
1.積極影響“路徑依賴(pathdependence)的概念來(lái)源于人們對(duì)具有正反饋機(jī)制(positivefeedbackmechanism)的開(kāi)放系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，所謂正反饋機(jī)制就是一種系統(tǒng)的自我強(qiáng)化機(jī)制路徑依賴是指，受到外部偶然性事件的影響，某種具有正反饋機(jī)制的體系如果在系統(tǒng)內(nèi)部確立，便會(huì)在以后的發(fā)展中沿著一個(gè)特定的路徑演進(jìn)，其他潛在的(更優(yōu)的)體系很難對(duì)它進(jìn)行替代。”[12]一是東亞可快速建構(gòu)起救災(zāi)合作機(jī)制。東亞合作機(jī)制總領(lǐng)先于了東亞救災(zāi)合作機(jī)制的建構(gòu)，東亞救災(zāi)合作沿著東亞合作的路徑(如東盟地區(qū)論壇、東亞峰會(huì)、10+3等)展開(kāi)，所以東亞地區(qū)很快建構(gòu)了“一軸心兩大國(guó)三層次”模式，即“一組織軸心機(jī)制；兩大國(guó)推動(dòng)機(jī)制；三層次協(xié)同機(jī)制”的救災(zāi)合作機(jī)制。“沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化。”[13]東亞救災(zāi)合作機(jī)制也將在日后救災(zāi)合作中得到發(fā)展和演進(jìn)。二是有利于形成東亞救災(zāi)合作的機(jī)制保障，促進(jìn)東亞救災(zāi)合作的開(kāi)展。“新自由制度主義認(rèn)為國(guó)際制度是維持國(guó)際合作的重要因素。”[14]東亞救災(zāi)合作在現(xiàn)有的救災(zāi)合作機(jī)制，如東盟地區(qū)論壇救災(zāi)會(huì)間會(huì)、東亞峰會(huì)、10+3框架下的災(zāi)害管理文件等是東亞展開(kāi)救災(zāi)合作的機(jī)制保障，因?yàn)檫@些機(jī)制建立在東亞合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，不會(huì)因?yàn)槟衬攴菽扯螘r(shí)間沒(méi)有災(zāi)害發(fā)生而忽略這一合作，當(dāng)然本地區(qū)災(zāi)害的發(fā)生，特別是巨災(zāi)的發(fā)生無(wú)疑將促進(jìn)這一合作的開(kāi)展。三是有利于提高東亞救災(zāi)機(jī)制的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)合作可預(yù)期。“路徑依賴強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)變遷中的時(shí)間因素和歷史的‘滯后’作用。一旦達(dá)到某個(gè)臨界點(diǎn)，系統(tǒng)便陷入鎖定狀態(tài)，即出現(xiàn)報(bào)酬遞增、正反饋、自增強(qiáng)現(xiàn)象。歷史的‘滯后’作用既可能是歷史事件的結(jié)果造成的，也可能是歷史本身內(nèi)在的性質(zhì)(內(nèi)在的規(guī)則和秩序)造成的。但一旦臨界值達(dá)到一定的水平，在累積和自增強(qiáng)過(guò)程的作用下，系統(tǒng)就會(huì)被鎖定在某些狀態(tài)而很難脫離現(xiàn)有的發(fā)展軌跡，進(jìn)入更有效的可替代軌跡。”[1]制度路徑依賴的適應(yīng)性預(yù)期(adaptiveexpectation)將減少這項(xiàng)制度持久下去的不確定性，同樣，基于制度路徑依賴?yán)碚摚瑬|亞救災(zāi)合作機(jī)制的不確定性減少了，它的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性就增強(qiáng)了，這種合作不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，也不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變，這將有利于本地區(qū)救災(zāi)合作的開(kāi)展。
2.消極影響“路徑依賴是資源配置過(guò)程的一個(gè)動(dòng)態(tài)特征，它討論的是動(dòng)態(tài)過(guò)程及其演化結(jié)果之間的關(guān)系，或是一個(gè)隨機(jī)過(guò)程的概率分布情況。”[15]“North比較研究了英國(guó)與西班牙、北美與南美不同制度變遷路徑依賴的形成過(guò)程，認(rèn)為是偶然因素、制度收益遞增和網(wǎng)絡(luò)外部性等自我強(qiáng)化機(jī)制決定了制度選擇和路徑變遷的多樣性，同時(shí)也導(dǎo)致大量低績(jī)效或無(wú)績(jī)效的制度變遷陷入閉鎖狀態(tài)而長(zhǎng)期存在。”[1]一是東亞救災(zāi)合作陷入東亞合作一樣的困境：以東盟為主導(dǎo)還是以東盟為主體。“主導(dǎo)權(quán)是指地區(qū)合作中具有決定性指導(dǎo)地位，一般是由某個(gè)國(guó)家或集團(tuán)承擔(dān)，其發(fā)揮的政治、經(jīng)濟(jì)影響力要比其他國(guó)家要多要大要強(qiáng)。”[16]8東亞救災(zāi)合作依賴于東亞合作路徑，東盟發(fā)揮著“駕駛員”的角色，開(kāi)創(chuàng)了地區(qū)合作“小車?yán)瓌?dòng)大車”的新模式。國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者認(rèn)為“東盟作為地區(qū)主義的倡導(dǎo)者，在合作中發(fā)揮主導(dǎo)作用是切實(shí)可行的。”[17]11但由于東盟的“權(quán)力平衡外交”（balanceofpowerdiplomacy），不斷拉攏域外大國(guó)來(lái)平衡域內(nèi)大國(guó)，采取典型的“東盟規(guī)范”③處理外交關(guān)系，使東亞合作進(jìn)程緩慢，東亞一體化程度不高，形成了對(duì)東盟10個(gè)小國(guó)更加有利的局面，東亞域內(nèi)中日等大國(guó)對(duì)東亞合作發(fā)揮著“與本國(guó)實(shí)力與抱負(fù)不對(duì)等的作用”，而救災(zāi)合作的推動(dòng)，除現(xiàn)有的機(jī)制外，還靠一國(guó)的科技、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的實(shí)力加以保障。所以，在救災(zāi)合作中，東亞依然面臨著調(diào)整中-日-東盟三駕馬車之間關(guān)系問(wèn)題，要讓中日做東亞的“主人”，而不是東盟的“客人”。只有這三駕馬車形成合力，東亞合作，包括救災(zāi)合作才會(huì)快速穩(wěn)步推進(jìn)。二是東亞救災(zāi)機(jī)制形式多、內(nèi)容不實(shí)、效率不高。東亞救災(zāi)合作機(jī)制依賴于東亞合作機(jī)制，從超區(qū)域?qū)哟蔚酱螀^(qū)域?qū)哟危葹?zāi)機(jī)制較多，從聯(lián)合國(guó)“國(guó)際防災(zāi)10年世界會(huì)議”、“亞洲防災(zāi)會(huì)議”、“東亞峰會(huì)”、“東盟地區(qū)論壇救災(zāi)會(huì)間會(huì)”到“10+1”、“10+3”、“10+6”、“10+8”和“中日韓災(zāi)害管理部門部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議”，從創(chuàng)建“亞洲減災(zāi)中心”到“東盟地區(qū)災(zāi)難應(yīng)急響應(yīng)模擬演習(xí)”，總之，各種機(jī)制下都“找機(jī)會(huì)談?wù)劸葹?zāi)”，缺乏對(duì)救災(zāi)合作機(jī)制建構(gòu)的整體規(guī)劃，也缺乏像構(gòu)建災(zāi)害預(yù)防體系、救災(zāi)物流體系、災(zāi)后恢復(fù)重建合作機(jī)制等實(shí)質(zhì)性的合作機(jī)制。這是東亞救災(zāi)合作嚴(yán)重依賴東亞合作的不良后果，東亞合作本來(lái)面臨的挑戰(zhàn)較多、議題較為寬廣、國(guó)家間差異大，救災(zāi)合作的議題有被邊緣化的危險(xiǎn)，這將對(duì)東亞救災(zāi)合作的推進(jìn)產(chǎn)生不利影響。“早期細(xì)微的差別很容易導(dǎo)致后期發(fā)展路徑和績(jī)效的巨大差異。”[1]東亞救災(zāi)合作在哪個(gè)路徑下推進(jìn)、在哪個(gè)范圍內(nèi)推進(jìn)更好，因一開(kāi)始路徑選擇的差異，也很難“殊途同歸”。三是因路徑依賴，創(chuàng)建科學(xué)的東亞救災(zāi)合作機(jī)制面臨挑戰(zhàn)。許多學(xué)者認(rèn)為東亞救災(zāi)合作的機(jī)制不夠健全，但“學(xué)習(xí)效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)外部性的自增強(qiáng)效應(yīng)是很難逆轉(zhuǎn)的。人們學(xué)會(huì)了在給定的制度下更快地工作，這種‘干中學(xué)’帶來(lái)的自增強(qiáng)效應(yīng)是很難逆轉(zhuǎn)的。”[8]“沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷也可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑往下滑；弄得不好，它們還會(huì)被鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)之下。一旦進(jìn)入了鎖定狀態(tài)，要脫身而出就會(huì)變得十分困難。正如諾斯所說(shuō)，方向的扭轉(zhuǎn)往往要借助于外部效應(yīng)，引入外生變量或依靠政權(quán)的變化。”[13]所以，要建立比較完善的東亞救災(zāi)合作機(jī)制還面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
三、結(jié)語(yǔ)
總之，東亞地區(qū)依賴東亞合作機(jī)制路徑，形成了“一組織軸心機(jī)制；兩大國(guó)推動(dòng)機(jī)制；三層次協(xié)同機(jī)制”的救災(zāi)合作機(jī)制。制度變遷的路徑依賴?yán)碚撌荖orth根據(jù)David和Arthur提出的技術(shù)路徑依賴?yán)碚撎岢龅模J(rèn)為“報(bào)酬遞增”是決定制度路徑變遷路線的力量之一。“路線依賴性意味著歷史是重要的。如果不回顧制度的漸進(jìn)演化，我們就不可能理解當(dāng)今的選擇。”[4]134已有的東亞合作機(jī)制及東亞災(zāi)害頻發(fā)與當(dāng)下東亞救災(zāi)合作機(jī)制路徑選擇緊密相連，也將影響未來(lái)東亞救災(zāi)合作的深入開(kāi)展。
作者：何章銀單位：華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士
