西方出版產業政策研究范文

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《現代出版雜志》2015年第四期

20世紀下半葉以來，西方出版業經歷了產業內外部環境的深刻變動。大型出版集團主導市場的產業格局帶來了內部壟斷危機。數字技術的創新和滲透使得出版業走向媒介融合，產業邊界急劇擴張。全球化進程使西方各國出版業必須在世界出版業版圖內全力爭得有利地位。為有效應對變局，當代西方出版產業政策不斷調整。這些政策變革或對當代中國出版業發展有所啟示。

一、西方出版制度設計的原則與目標

近代以來，西方出版產業獲得了長足的發展，其經年累月積淀的制度設計的基本原則主要包括：保障言論自由，優先產業發展，保護未成年人。a這三大原則依次對應西方出版業內容制度設計的三大價值目標，即政治福利、經濟福利和社會福利。具體來說，政治福利是指通過保障言論自由以維護其主要價值觀，支撐民主政治機制的正常運行；經濟福利是能造福于社會的經濟成果，是個人追求幸福的重要手段，出版業天然具有經濟屬性，其發展有利于增進經濟福利。社會福利既包括促進社會與文化的積極目標，也涉及如何防止公共傳播過程中可能產生的危害。毋庸置疑，保障言論自由是西方出版產業制度設計的第一原則。西方資本主義政治制度是建立在啟蒙思想家倡導的“天賦人權”的價值基礎之上的。“天賦人權”也即人的自然權利，這種自然權利觀一方面肯定了人們享有言論自由的權力，因而現代西方國家普遍以憲法條文的形式保護言論和出版自由。另一方面上述權力觀也鼓勵人們通過創造財富以追求自身的幸福，因而出版商追求商業利潤也成為了天經地義的合法行為,西方出版業成為了一個以盈利為主要目的的行業，長期以來形成了商業化主導的出版體制。在具體國家建構上，西方資本主義政府職能被限制在一個消極的“守夜人”職責范圍之內，市場機制成為維護西方經濟社會有效運轉的主要體系。隨著西方社會的發展，其出版業的產業屬性日益凸顯,產業發展優先成為了出版產業政策的重要原則。在當代西方政治、社會領域高度成熟與穩定的語境下，出版業產業優先發展原則也成為西方政府考量出版業發展的主要出發點。

出版業生產的產品——出版物兼具公共物品屬性，具有外部性，不過，其外部性較為有限，使得大多數西方國家都采取了一種與一般商業無多大差異的出版行政管理體制。西方國家一般都沒有專門的出版法，沒有專門的政府部門負責出版業，也沒有專門的審查委員會，行業事務基本由出版行業協會負責組織協調。但是，出版物外部性的客觀存在又使得西方政府必須采取一定的措施來抑制負外部性和增強正外部性。由于西方國家政治制度的成熟及其在國際意識形態領域的主導地位，其出版物對國家政治生活可能產生的消極影響非常輕微，因此政府規制措施主要體現在社會生活領域，公民個人權利保護成為各國政府對出版業進行監管的主要價值目標。雖然西方各國的具體監管政策各有不同，但在保護未成年人問題上表現出了高度的一致性，西方國家紛紛制定嚴格完善的法律法規來保護未成年人免受消極出版內容的侵害，使得保護未成年人成為其出版政策的基本原則之一。在當代出版產業深刻轉型的趨勢下，西方政府必須深入調整其出版政策,其最終目標在于實現出版業經濟效益和社會效益的帕累托最優，達到“效率優先，兼顧公平”。不論西方出版政策如何變革，都將是始終圍繞上述原則與目標進行的。

二、市場壟斷格局下政府對出版業內部壟斷問題的治理

在西方各個國家內部，出版業長期以來都是一個進入門檻比較自由的行業，政府對出版業的規制較少，這種局面直到出版企業因長期自由競爭導致壟斷現象出現以后才有所改變。“西方平面傳媒的行政管理體制，總體而言，類同于一般商業經濟行業的情況，政府行政規制突出表現在反壟斷方面。”b現代西方出版業充分利用市場機制，借助資本化運作，完成了由家庭作坊式的小出版商占主導的完全自由競爭出版市場向大型出版集團占主導的壟斷競爭型甚至高度壟斷型出版市場的轉變，真正實現了出版業的做大做強。以美國為例，1950～1980年間，美國出版界爆發了企業上市浪潮，一大批知名出版企業募得巨額資金做大做強，奠定了美國出版業的新格局。2000～2008年，美國出版傳媒業開展了1026次資本并購，交易金額達774億美元。c在美國5.5萬多家出版社中，年出書100種以上的大中型出版社僅有150多家。d在美國傳統出版業內部，許多地域市場中的報紙是完全壟斷的，而圖書、雜志則屬于壟斷競爭型的市場結構。

e對此，西方各國針對自己國家的具體情況，紛紛展開了對出版業內部壟斷問題的治理。美國早在1890年就頒布了限制壟斷的《謝爾曼反托拉斯法》，1914年，國會對該法進行了修改，通過了《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》。這些法律都適用于出版業，反對通過經濟和財政手段對輿論實施壟斷和控制，妨害出版自由。并且美國有關法律特別規定，禁止出版商統一商定圖書發行折扣。美國的圖書發行折扣是各個出版社根據自己的折扣辦法制定的。英國在出版領域主要適用的反壟斷法有《公平交易法》和《競爭法》。如果一個出版企業明顯控制某種出版物市場的相當份額，它將會被公平交易部調查，如果破壞公眾利益情況屬實，那么有關部門將強行弱化其市場勢力。出于這樣的考慮，英國大型書店的營業要經有關行業組織批準。法國對市場競爭和壟斷進行調控和管理的法律主要包括《保護工業產權的巴黎公約》和1930年頒布的《競爭法》。1984年，法國頒布的《關于新聞多樣化和公開性的法律》特別規定，固定的地方性報業集團控制的日報發行量均不得超過同類日報發行總量的15%，如果報業集團在巴黎和外省均有經營，則上述限制為10%。它同時規定，日報轉賣須向一個專門委員會申報。f這些行業內部縱向專項治理促進了西方各國不同規模出版企業之間的公平競爭，優化了西方國家出版業的市場格局，從總體上來看基本實現了出版業效率與公平的帕累托最優。但是，這種行業內部均衡局面被20世紀90年代以來迅猛的信息化和全球化浪潮所打破。這兩大因素一方面改變了出版業自身的邊界，另一方面又改變了出版企業競爭的平臺，從而引起了西方國家對出版業的大規模政策調整。

三、信息化和媒介融合趨勢下政府對出版業的規制調整

20世紀下半葉，隨著后工業社會的來臨，西方國家普遍經歷了從工業社會向信息社會的轉型，信息產業在西方國家國民經濟中占有越來越重要的地位，出版業的經濟價值也更加凸顯。特別是以互聯網技術和數字技術為代表的信息技術的不斷創新和普遍運用，使出版業的邊界得到了急劇擴張，逐漸成為信息產業的重要組成部分。與傳統出版主要作為盈利行業相比，西方國家進一步強調了數字出版產業作為新興技術型產業的本質。作為新生產力的代表，它贏得了西方國家政府更多的關注與支持。“政府對內容產業的政策推動力度取決于該產業在政府經濟戰略中的地位。”

g西方各國紛紛出臺相關政策為數字出版產業發展保駕護航，如頻繁修改著作權法，制定數字出版行業標準，改革政府機構促進不同媒介產業間的融合等，體現了產業優先發展的政策考慮。媒介融合是由信息技術驅動的不同傳媒行業之間邊界不斷彌合和消失的現象和過程。“在經濟意義上，媒介融合是一場前所未有的產業革命，這一革命幾乎顛覆了傳媒市場的原有經濟體系，傳媒產業呈現出三大演化趨勢：產業結構從縱向一體化向橫向一體化演化，市場結構從高度壟斷的市場向競爭性壟斷市場演變，政府規制從縱向分業規制向橫向分層規制轉變。”h對出版業而言，如果說早先西方出版企業競爭以及政府反壟斷政策還局限于一國出版業內部，那么媒介融合的出現使規制雙方的行為都發生了根本性的改變。由技術驅動的傳媒企業在不同傳媒行業間相互競爭和兼并的市場行為使得不同傳媒產業之間的藩籬迅速消逝，從而造成政府早先縱向分業規制的失效，最終導致了政府對整個傳媒業的大規模規制調整。傳統的政府對出版業反壟斷規制是建立在不同傳媒產業分立的實踐基礎之上的。新的信息技術降低了不同類型傳媒企業間的交易成本，同時由于不同傳媒行業間橫向一體化所形成的規模經濟和范圍經濟能夠帶來超額利潤，使得不同傳媒行業間的企業競爭和并購形成一股不可遏制的浪潮。對此，西方政府的整體基調是順勢而為，并在產業優先發展的前提下對其進行適當引導和重新安排。具體來說，在平衡競爭與壟斷的關系問題上，近年來隨著傳媒產業融合的不斷加深與跨國競爭的加劇，西方政府對傳媒產業的規制正從“結構調控”向“行為調控”轉變，效率優先的價值取向尤其明顯。

其中，“結構調控”理論由哈佛學派提出，它認為市場結構很大程度上決定了市場行為與績效，其反壟斷的政策思想側重于由企業大小判定壟斷問題；而“行為調控”則由芝加哥學派提出，它認為不論規模大小，是否增加了市場集中度，只要企業通過制度安排，可以降低交易成本，提高經濟效益，就不能以企業規模與市場集中度判定壟斷，換言之，只要可以提高績效，政府不僅應當寬容企業進行兼并融合，而且還應當積極鼓勵。j這樣，市場集中度不再成為西方國家判斷壟斷是否損害市場效率的標準，取而代之的標準是看壟斷企業是否有損害效率的壟斷行為。在這種對壟斷本質重新認識的基礎上，再結合20世紀70年代以來西方經濟長期“滯漲”的現實，西方國家紛紛放松傳媒產業規制，允許不同傳媒行業交叉準入，并積極促進各類型傳媒企業之間的競爭和并購。對于出版業而言，傳統的封閉的出版市場不復存在，原先的出版企業之間的競爭已涵蓋在不同傳媒行業之間交叉復合式競爭的大市場系統里，出版市場的整體競爭性大大提升。如此一來，原來的出版業反壟斷規制名存實亡。與此同時，西方政府在放松規制、促進不同傳媒行業之間競爭的基礎上，還對政府規制機構本身和規制方式進行了重大改革。當傳媒業的產業格局從縱向一體化向橫向一體化轉變時，傳統縱向分業規制的對象已經不復存在，傳統的縱向規制框架不再具備合理性。k在媒介融合的背景下，西方國家紛紛合并原有分立的規制機構，建立了融合性規制機構。與此同時，傳統的按媒介屬性分業規制改為按傳播內容、渠道等傳播流程進行規制。

四、全球化時代政府對本國出版業的積極扶持

20世紀90年代以來，隨著信息時代的來臨，以及跨國公司的興盛，人類全球化進程發展到一個嶄新的階段。長期以來，西方在全球經濟文化等諸多領域占有其他國家無可比擬的優勢，它們一直都是全球自由貿易的倡導者。冷戰結束后，新自由主義思潮風靡全球，經濟全球化達到了前所未有的高峰。毫無疑問，全球化進程加強了民族國家之間的相互聯系，但這并不意味著民族國家邊界的消失。如果說人們對接受一般外來商品并無多大困難，那么其對異域文化商品的接受卻存在著極大的分歧，有的甚至是抱著敵視的態度。在全球文化不斷碰撞和交融的過程中，文化作為一種軟實力的觀念被廣泛接受，各國政府謀求本民族在全球傳播秩序中的有利地位方面不遺余力。出版作為文化傳播的重要方式之一，自然受到高度重視。在全球化時代，西方各國出版政策均受到泛文化政策的重大影響。但由于西方國家經濟文化發展的不平衡，不同國家對待出版業國際化的態度存在較大差異。一方面，西方各國積極扶持本國出版業走出去，各類優惠政策層出不窮；另一方面，處于相對弱勢地位的西方第二集團國家為抵御美、英文化的強大攻勢，在不同程度上采取了文化保護主義措施。英美極力支持文化貿易自由，最大程度攫取經濟文化利益。在出版領域，英國宣稱“出版無國界”，對本國出版業高度開放，允許其他國家出版企業進入，并對圖書進出口免征增值稅；美國出版業由于其長期的市場化運作及其龐大的國內出版市場，已經培育出了一大批巨型出版集團，因此，對美國來說，政府積極打開國外出版市場使本國出版企業獲得準入就是對本國出版業走出去的最大支持。

相形之下，第二集團西方國家如德國、法國等出版業國際競爭力略遜一籌，政府對本國出版業走出去扶持力度更大。德國政府鼓勵出版業走出去的促進措施非常得力，其中最突出的是聯邦經濟部和各州經濟管理部門推行的扶持企業出國參展的政策。在德國，一方面企業可以自主決定參加國外展覽，或組織參加國外展覽會，不需要通過項目審批；另一方面，德國各級政府對出國參展都極為重視，德國聯邦經濟部及各州經濟部或經濟促進機構為幫助企業開拓國際市場，均根據德國展覽協會每年推出的“官方出國參展計劃”推出一系列促進措施，鼓勵企業出國參展。在法國，為恢復昔日法蘭西帝國的榮光，在硬實力急劇衰落的現實面前，法國政府以文化領域為突破口，極力向外輸出法國文化。為了鼓勵圖書出口，法國政府專門設立了圖書文化基金，對出口圖書提供必要的幫助。20世紀80年代，法國每年直接或間接為出口圖書提供約1億法郎的補貼，占圖書出口貿易額的5%～6%。法國國家出版中心不僅資助國內的出版商和書商，還對國外的出版商和書商出版和銷售法國圖書提供資助，此外，外國出版商翻譯法國作品可以得到國家出版中心的幫助。

與此同時，第二集團西方國家的政府對本國出版業保護力度也很強。以法國為例，在極力向外輸出法國文化的同時，法國為抵御美國文化的入侵，于1994年在烏拉圭回合談判中公開提出“文化例外論”。所謂“文化例外”，就是說文化產品和其他產品相比具有特殊性，其生產和傳播速度快，一旦占有市場就會形成壟斷，因此文化產業應該被排除在國際自由貿易協定之外，應該允許弱勢國家利用貿易配額、關稅壁壘或政府補貼對民族文化進行保護。

此后不久，西方第二集團國家相繼提出文化“多樣性”的概念，并尋求一種更為積極主動的文化發展戰略。而在另一翼，英美等國家分別以“創意產業”和“版權產業”的概念來替代“文化產業”的概念，這種模糊文化特殊性的做法逐漸得到了其他西方國家的認可。這表明隨著全球化的深入，西方文化產業已經發展到了共融的新階段。第二集團西方國家在實踐中認識到，自身文化產業發展過慢是一種可以“斷定的損失”。與其眼睜睜看著英美文化企業在全球攻城略地，不如自己主動出擊，在全球激烈的文化產業競爭中分一杯羹。在這種思維指導下，包括出版業在內的全球文化產業開放度更高，競爭也更為激烈，而其主要載體就是西方的跨國傳媒集團。這些傳媒巨擘有的集中在出版領域，有的則幾乎囊括所有的文化行業。這種復雜的全球文化產業競爭格局導致西方政府在相關領域規制變革的速度大大加快，并且使得其產業優先發展的原則進一步擴大到全球范圍，從而進一步鞏固了西方出版業在全球市場的優勢地位。

作者：劉大年 單位：中國傳媒大學出版社副社長