清末預備立憲思考范文

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《學習與實踐雜志》2015年第七期

“歷史的輝格解釋”語詞，在當代西方科學史文獻中是極為常見的，且在某種程度上已成為歷史研究方法的“貶義詞”。雖當下大多數國人對“歷史的輝格解釋”概念不甚了解，但在實際生活中卻對我國歷史自覺或不自覺地進行著“歷史的輝格解釋”。對于清季十年的變革，法史學界的相關評價也十分有意思。對于清末“修律變法”，學界基本上給予了正面評價。但對于清末十年變革核心部分的“預備立憲”，卻給予了否定法性評價。這一否定性評價似乎忘記了一個基本事實，那就是清末“修律變法”本是“預備立憲”的重要組成部分。為什么對同一事物“整體”和“部分”的評價截然不同？毫無疑問，那就是“歷史的輝格解釋”在作祟。顯然，還原歷史事實于真相的最好辦法，就是自身必須盡量地進入特定歷史的場景或語境中去觀察、去研究。因為“語境確定了歷史事件所發生的‘現場’和在歷史中所占據的具體位置，進而就可以據此說明事件的功能性相互關系”[3]。因此，從對學術追求的方面而言，我們需要“歷史語境”。值得追問的是，為何傳統學界大多認為“清末預備立憲就是一場騙局”？筆者以為，這是因為持該等觀點的論者對西方憲政情有獨鐘，其是站在西方憲政的立場上評判清末預備立憲的，并指出之所以“泰西各國”的憲政到了中國后就出現“異化”，是因為那是清廷最高統治者為了消弭革命以保全自身而導演的一場“鬧劇”。筆者也不否認，興起于近代西方的那種通過效力足以約束最高統治者的憲法來限制政府權力、保障公民權利的“憲政”，是目前人類文明最高智慧的結晶，也值得我們學習和借鑒。但如果拿著這樣的“尺度”去衡量清末預備立憲，就會陷于“歷史的輝格解釋”之陷阱。因為你是在用西方的憲政價值觀，且僅以西方的憲政模式去評價和衡量清末預備立憲，這就直接忽略了清廷決定預備立憲的種種復雜的中間環節。雖然把清末預備立憲與西方憲政直接并列的做法，可能會使所有的問題都變得簡單，但這必定導致過分簡單化地看待清末預備立憲，也必定導致對清末預備立憲的徹底誤解。因此，如欲正確認識和理解清末預備立憲，我們必定要走進清末歷史語境中去。

自1840年第一次鴉片戰爭后，清廷統治下的中國屢遭帝國主義侵略，且這種侵略持續存在。持續的帝國主義侵略，使當時中國之國家主權盡失并使國家處于“危亡”邊緣。因此，不管清廷最高統治者愿不愿意變革“，危機”就擺在那。在危亡的關頭，清廷選擇了“變革”，遂清末“洋務運動”隨之興起。但以“中體西用”為指導思想的清末“洋務運動”最終以失敗告終。如果說鴉片戰爭后的中國，仍保有部分“天朝的尊嚴”，但“光緒二十一年(1894-1895年)的甲午戰爭掃蕩了‘天朝’的殘余，‘天朝’的觀念隨之崩潰”。當時間步入光緒二十六年（1900年）時，清末政局又發展到了最為關鍵的節點：義和團運動的興起和八國聯軍的入侵，使清廷統治面臨著前所未有的深層危機。于此“，變革”又再次成為彼時時代“強勢話語”，而這種強勢話語也深刻地影響了清末時期最高統治者的內心。光緒二十六年（1900年）十二月初十日，清廷了“變革”諭令，這標志著清末新政[5]的開始。如果說清末“新政”是清廷試圖變壓力為動力而在危機中求生機的應變舉措，[6]倒不如說是當時整個中國在探尋“救亡圖存”的內在理路。“新政”諭令頒行后，清廷朝野紛紛獻計獻策以圖振厲自強，清廷自身也以“上諭”的形式頒布了多項體制內的改革法令以落實“新政”決策，這些諭令的范圍涉及吏治、經濟、軍事、教育等諸多方面。從客觀上講，清廷頒行的這些改革法令除部分激進外，大部分具有一定的針對性和可行性。當然，值得強調的是，清末“新政”時期所出臺的改革法令都未突破政體變革范疇，其本質仍為體制內的行政變革。清末“新政”實效如何？對于該問題的回答之結果直接關乎對清末“新政”成功與否的評價。評價清末“新政”成功與否，關鍵是要看相關改革法令能否“落地”。清末“新政”中關于“吏治”方面有一重要改革規定，那就是“不準報捐實官”。筆者以該項改革法令為例來分析清末“新政”的實效。眾所周知，捐納是清代文官選拔制度體系中的一項重要制度。捐納職官，本是清廷一時權宜之政。但該項權宜之政所帶來的結果就是官場“流弊滋多，人品混淆，仕途冗雜，實為吏治民生之害”。為此，清末“新政”時期清廷諭令“不準報捐實官”，其目的就是為了澄清吏治，以圖“新政”順利推行。但該諭令甫一出，時人皆不以為然，“……停捐實官之說，無論智愚賢不肖，皆知為今日切要之圖。然茍非當事者全局統籌，另謀所以相抵之策，深恐不轉瞬而樞臣疆吏必有以籌款維艱暫行試辦之說嘗試者……”果不其然，時隔不久，湖廣總督張之洞就以公款不足為由向清廷奏請延展捐限；其后，直隸總督袁世凱也以練軍所需費用巨大為由奏請重新開實捐。據此，我們可以看出清廷“不準報捐實官”的諭令并不能落到實處，這無疑使清末“新政”的實效大打折扣。值得我們牢記的是，無論古今、無論中外，任何改革如果不僅不能使普通民眾從中獲取任何“紅利”，反而成為“固有權益”被剝奪的對象，這就會讓普通民眾對改革本身產生極大懷疑，進而對主導改革的主體產生高度的不信任。對比而言，清末“新政”在推行的過程中，經常有地方官員假借辦理“新政”為名，“乘便弄權，苛細雜捐，任意抽收，并不稟官核辦”。由于這種與民爭利的非正當性人為操作的存在，直接損害了普通民眾的“固有權益”，其結果就是使清廷中央及其各級政府的“公信力”嚴重受損，進而“新政”的推行就變得愈加困難。綜合起來看，由于負面效應比較明顯，因此清末民眾對“新政”的觀感不佳，遂“民變”不斷。

面對此情，時人感嘆不已：今天下疲困極矣!水旱連年，盜賊蜂起，暴斂橫征，亙古未有，農不得耕，工不授器，商不獲利，而士亦不能專一學業。觀望徘徊，吁嗟愁慘，終日惶惶，莫知或止，中國幾不知成何世界?成何國家?綜上內容，我們可以較為容易的得出一個結論，那就是清末“新政”并不成功。當然，以“歷史的語境論”進行分析，清末時期所推行的“新政”也并非完全沒有效果。就不成功方面而言，其原因何在？答案值得探究。筆者認為，除客觀情勢外，清末“新政”不成功的原因可歸結一點，那就是清廷中央政治權威的缺失，“政令不出中南海”。進一步延伸之，由于清廷中央權威的缺失，直接導致了清廷中央超越既得利益集團、駕馭既得利益集團變得愈加不可能，上述地方要員對清廷“不準報捐實官”改革法令的變相抵制以及相關地方官員假借“新政”之名行“惡政”之事即是明證。而這一切實與清廷既有官制有關。官制從廣義來看，是關于國家政權的構成形式及其設官分職的管理制度。清末以前，于清廷而言，對官僚選擇和管理，基本遵循“天子擇宰相，宰相擇守臣，守臣擇牧令”的“無為”路徑，后“責其成”而不問其具體之所為。這種官制，在“康乾盛世”肯定能發揮作用。但在清末時期，由于國力衰弱，政治上的離心運動開始抬頭，這樣的官制運行的結果就是清廷中央統治權威受損和官僚階層形成既得利益集團。由于清末“新政”的不成功，于此，另尋其他改革路徑“以圖自強”，遂又成為當時國人共同追尋的目標。現實是無情的。由于體制內“新政”改革的失敗，隨后政治體制本身的改革遂成為清末時期社會發展的必然。

由于“新政”的失敗，清末時期的民眾不再希冀清廷固有體制內的行政改革能帶來“國富民強”的美景。但“希冀從形而上學的、心理的、政治的和經濟的困境中擺脫出來的強烈愿望，引導許多中國人滿腔熱情地去獻身于推翻他們原本尊崇的制度而接受生疏的外國方式的事業”。光緒三十年（1904年），清末名流張謇等向清廷上奏建議應行憲法實施新政，以振積弱而圖自強。[13]這在一定程度上說明清末士人“救亡圖存”的方式與路徑已發生了“移向”：源于近代西方的憲政才是真正的強國之道。清末日俄戰爭的結果更堅定了當時士人的這種“用憲政強國”的想法，這也折射出當時士人徹底放棄了對中國傳統政治法律文化的朦朧優越感。客觀上講，當時國人對“憲政”的理解，首先想到的不是“人權”、“民主”“、自由”等近代西方經典自由主義概念，而是“救國良方”。這一切源于當時國人對近代西方憲政制度與其高度發達的物質文明之間建立的一種想象的因果關聯。當體制內的“新政”無力救國，且國人認為近代西方憲政與其國家富強具有關聯性時，憲政就變成了清末時期朝野一致選擇的救亡圖存的手段。由于預設憲政是使西方國家富強的手段，且認為憲政也能使中國重新振興。因此在救亡為首要應急任務時，西方憲政的本質精神在當時的中國發生“變異”就在所難免。可以說，到了1905年前后，對清廷而言“，應否立憲已不再是中心議題，而迫切需要解決的問題是如何立憲以及立什么樣的憲”。為解決“如何立憲以及立什么樣的憲”之問題，光緒三十一年（1905年），清廷簡派五大臣出洋考察政治。但由于遭革命黨暗殺致五大臣出洋考察延至光緒三十二年（1906年）成行。經考察，出洋大臣一致認為，中國“東臨強日，北界強俄，歐美諸邦環伺逼處，岌岌然不可終”。所以，只有“立憲”才是唯一出路。但清廷欲“立憲”，其應“擇何善而從”？出洋大臣則建議，美國“以工商立國，純任民權，與中國政體本屬不能強同……故其一切措施難以驟相仿效”。而日本“公議共之臣民,政柄操之君上,民無不通之隱,君有獨尊之權”，應可效仿。因“日本維新以來，事事取資于德，行之三十載，遂致勃興。中國近多歆羨日本之強，而不知溯始窮源，政當以德為借鏡”。

據出洋大臣的建議可知，以個人權利為本位的美國政體不適合中國，而以君權為本位的日本政體則可效仿。出洋大臣的建議實際上回答了當時憲政應重視個人本位主義還是應重視國家本位主義的問題。在出洋大臣看來，憲政首先應關注的是國家，而不是個人“，純任民權的”美國式憲政自與當時中國情勢相悖。因此清末時期的憲政從一開始就不是通往自由之路的政治愿望。毫無疑問，作為主導改革的清廷，追求“國富民強”是其本分，但其也不希望改革“革了自己的命”。因此選擇何種“憲政”模式便成為清廷最高統治者需要認真考慮的問題。以后見分析，清廷當時是遠師德國、近采日本的憲政模式來仿行憲政的。日、德兩國當時的政體同屬二元君憲制，在二元君憲制政體下，君權是絕對神圣的，權力統歸中央，“君主無須向他人匯報他所下達的命令”“,當君主做出裁決后,便不再存在其他的裁決”[19]。但君權也應服從理性，即“君權是有限的,即使根據所謂‘神授’或‘自然’法則的混合信條使他們的特權達到頂點時，亦如是”[20]。由于建立這種政體，日、德兩國基本上達到了“國富民強”的目的，這也堅定了該等國家普通民眾對國家和現政權的支持。譬如弗里德里希二世統治的20多年里，工商業和農業都呈現蓬勃發展的景象，使得普魯士成為后來德意志統一運動的盟主。具體到清末時期的中國，最高統治者的經過反復權衡，“預備立憲”終成現實。雖當時清廷并未明示其所欲仿行的憲政模式就是當時日、德兩國的二元君憲制，但從其宣示預備立憲的根本原則中，我們足以看出其仿行的對象歸屬；采取日、德兩國當時政體仿行憲政，也足以看出當時清廷維護“君權絕對神圣”的決心，但我們不能據此否認清廷“救亡圖存”的意圖。清末時期的中國，在政體上仍屬封建君主集權國家，但此時的清廷之權力已不能與中前期的清廷權力同日而語，其已失去了對地方的控制。上述清末“新政”時期清廷所遇到的困境，就能很好地說明這一點。于此，當時清廷強調“君權的絕對神圣”自是對中央政治權威缺失的條件反射。接下來的問題是“如何立憲”。是“畢其功于一役”還是分階段進行？顯然，清廷選擇了后者。究其原因是因為“立憲”畢竟含有“分權”的特質，在當時的條件下僅憑激情完全實行分權立憲，不但不能使民眾團結在君主及國家下，反而由于中央權威的缺失和既得利益階層的阻礙，“立憲”不成，國家的分崩離析反倒成為可能。正如出使德國考察憲政大臣于式枚所言，立憲“行之而善，則為日本之維新。行之不善，則為法國之革命”。

因此，在當時條件下，分階段推行立憲應是有利于國家發展的正確選擇，這也應是清廷“預備立憲”之“預備”語詞的本意。既然是分階段推行立憲，那么在理論上，清廷立憲預備工作初始選項應該較多，譬如“開議院”、“立憲法”、“官制改革”等等。但以后見分析，清廷選擇了官制改革作為立憲預備工作的最優選項。原因何在，值得探究。不可否認，清廷選擇將官制改革作為立憲預備工作的最優選項，肯定是受到當時日本國的影響。出洋考察大臣曾向清廷最高決策者指出，“日本之實施憲法在明治二十三年，而先于明治七年、明治十八年兩次大改官制，論者謂其憲法之推行有效，實由官制之預備得宜”。但須說明的是，我們不能據此推導出“由于日本國進行了官制改革，所以清廷將官制改革作為立憲預備工作的最優選項”的結論。問題的實質是，由于當時日本國進行了官制改革，推助了“明治維新”得以成功，這才是清廷意欲仿效的關鍵。更值得說明的是，在明治政府剛建立之初，日本國之“政柄”并未“操之君上”，明治政府險些土崩瓦解。于是乎，為鞏固政權的明治政府遂決定實行“廢藩置縣”和中央政府機構改革，這才逐漸使權力統一歸于中央。這一改革在日本國歷史上地位獨特，其為近代日本國的二元君主立憲制的建立奠定了重要基礎。毫無疑問，于此點當時的清廷自會看得真切，并能體會到其中的“奧妙”。清末時期的清廷，正如明治政府剛建立之初，權力并不能集中。因此如何使權力統一歸于中央，應自是清廷優先考慮的選項。而官制改革至少在形式上可達致中央集權的目的。所以，官制改革遂成為清廷立憲預備工作的最優選項，就不足為怪。當下，有學者認為，清廷預備立憲從官制改革入手是重大決策失誤，清末立憲首先應做的不是改革官制，而是開議院，擴大政治參與，增強改革的力量。

對于論者的觀點，筆者無意去挑戰。但該論點似乎仍是“歷史的輝格解釋”，即是在用現代憲政理念來評判清末預備立憲，而有意忽略清末國家政治轉型時期“君權”復雜的形態和政治內涵，這有失偏頗。值得強調的是，在清末時期，倡導憲政改革的士人大多為具有西方知識背景的知識分子，作為一個知識分子的群體，其不大可能集體對近代西方憲政精神實質進行誤讀，而這應該是暗含深意的重構。需延伸說明的是，清末官制改革并不是僅僅成立了幾個新的機構、換了幾個新的名稱，雖“外在”并未形成體系化的法律法規，但從其零散的實質內容上分析，其是中國從傳統文官制度到建立近代文官制度的過渡和轉折，是中國近代文官制度的濫觴，其對于中國近代文官制度的最終形成產生了重要的影響。四光緒三十四年（1908年）八月初一日，清廷諭準憲政編查館、資政院會奏《憲法大綱暨議院選舉各法并逐年應行籌備事宜折》，這標志著清末預備立憲進入實際運作階段。但長期以來，傳統學界也是將《欽定憲法大綱》視為清廷預備立憲過程中的又一出欺騙人民的鬧劇，是謂堵革命派和立憲派之口實的典型法寶。為什么傳統學界得出這樣的評價結論？這與傳統學界對憲法大綱文本內容的分析有關。傳統學界認為憲法大綱僅包括“君上大權”和“臣民權利義務”兩部分，然前者為“正文”，共十四條，這十四條內容幾乎都是為維護皇權而設；而后者僅規定在“附錄”中，且僅有的九條條款核心不在如何保障人民權利上，卻是想盡辦法限制之，這不是欺騙，又是什么？其實，清廷諭準的奏折，包含“說帖”“、憲法大綱”、“臣民權利義務”、“議院法要領”、“選舉法要領”、“逐年籌備事宜清單”等六部分內容。而傳統學界只關注其中的“憲法大綱”、“臣民權利義務”這兩部分，而有意忽略了“說帖”等部分的內容。這就導致政治情感遮蔽了學術理性，進而出現了“歷史的輝格解釋”。從奏折“說帖”部分看，“君權”的理性一再被強調，“夫憲法者，國家之根本法也，為君民所守，自天子以至于庶人，皆當率循，不容逾越”。清廷在上諭中也明確宣示，“所有權限，悉應固守，勿得稍有侵越”。這表明清廷愿意接受憲法的約束。雖然整個憲法大綱體現了“大權統于朝廷”的原則，但畢竟皇權被法定化了，這是對皇帝固有的、無限的、絕對的權力的一種限定。

毫無疑問，以當下的標準評判，清末時期的中國之政治和經濟都不發達，清廷中央及其之下的各級政府能力，也都處在待提升狀態，清末“新政”的失敗就足以說明當時清廷政府能力低下；而對于當時人民參政能力而言，其程度低下更是自不必待言。在這種內在矛盾凸顯的形勢下，提升政府的統治能力和治理能力倒顯得尤為重要和緊迫。撇開主觀動機，客觀上講，清廷選擇將官制改革作為立憲預備工作的最優選項，就是為了增強自身的統治能力和治理能力。筆者也不否認，立憲法、開議院、擴大人民的政治參與對于民主政治制度發展和社會進步而言，是十分重要的。但以歷史事實“關照”，無論是在東西方國家，還是在中國歷史上的歷朝歷代，重要改革時段的民眾似乎天生對政治參與具有極大的熱情和期望。于此，如何駕馭改革，特別是政治改革，遂成為主導改革之主體首要考慮的關鍵問題，否則整個國家社會將會陷于混亂之中。從歷史經驗看，在所有重要國家的成長過程中都存在“關鍵時刻”和“常規時期”，其中關鍵時刻所形成的制度與規則決定著常規時期的基本走向；而決定關鍵時刻成敗的是觀念和關鍵人物的權威大小。所以，以當時的語境看，側重于“大權政治”的清末預備立憲，也是歷史發展的必然。平心而論，清廷自身主導的預備立憲一直處于一種兩難的境地：既要通過集權式的改革來獲得統一行政的能力和權威，又要通過加快立憲來擴大民眾的政治參與。如何平衡這兩難境地，是所有后發國家政治發展過程中面臨的共同難題。最后值得一提的是，源于西方的“憲政”，本意是對政府權力的限制以保障人權，但進入中國后，卻變成了“救亡圖存”的制度工具。這種制度工具意識的形成，并不是清廷有意而為之，而是近代國人整體對“譯語世界”的“再加工”，且這種意識也一直左右著其后中國政治的重構。可以說，將憲政定位為“國富民強”的工具性價值載體，“在很大程度上犧牲了近現代憲法精神所蘊涵的保障人權、鞏固民主政體、限制國家權力等憲法原則的追求，進而使近代中國的立憲運動呈現出一種貌合神離甚至是本末倒置的尷尬局面，而這正是近代中國憲政道路曲折多難的重要原因。這就意味著必須進行正本清源的工作，以使民主、人權等成為現代中國立憲的基本指向”。因此，從“再加工”的“譯語世界”中走出來，或許對當下中國的依法治國建設更具更為新鮮的意義。

作者：劉為勇 單位：蘇州大學王健法學院憲法學與行政法學博士研究生 南昌社科院助理研究員