三峽審計結(jié)果談水電站投資范文

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2007年6月29日國家審計署了2007年第4號《審計結(jié)果公告》(以下簡稱“公告”),公告了《三峽水利樞紐工程審計結(jié)果》,內(nèi)容主要包括三峽工程建設(shè)的基本情況、對工程建設(shè)的評價意見、發(fā)現(xiàn)的主要問題、建議及整改情況。本文立足于大型水電開發(fā)項目的出資方,就如何不斷完善和規(guī)范自身的管理行為、提高自身的業(yè)務(wù)能力,達到或超過項目決策階段確定的各項目標(biāo),向項目出資人交一份滿意的答卷談一些個人的認識。

1投資控制的重要環(huán)節(jié)

公告對三峽工程的投資控制及資金使用情況給予了肯定:國務(wù)院三峽建委和三峽總公司兩個層次的投資控制機制比較有效,“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”的模式比較成功;建設(shè)資金管理內(nèi)控制度比較健全,會計核算和財務(wù)管理比較規(guī)范。這些好的做法與經(jīng)驗值得后序水電開發(fā)管理者思考和借鑒。在投資控制方面公告中重點闡述了工程招標(biāo)采購管理、合同結(jié)算及合同管理工作以及資產(chǎn)的運作情況。可見,這些方面是在建設(shè)管理過程中應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注和把握的。

1.1工程招標(biāo)管理

為了規(guī)范工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動,國家及國務(wù)院職能部門分別制定了相關(guān)法律法規(guī),它們包括:《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(2000年1月1日起施行)、《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》(2000年5月1日起施行)、《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(2003年5月1日起施行)等,它們是規(guī)范工程招投標(biāo)管理的綱領(lǐng)性文件,是建設(shè)單位在工程招投標(biāo)管理過程中的行為規(guī)范,也是國家審計部門對工程招投標(biāo)活動審計的依據(jù)。公告表明一些中小合同項目未按規(guī)范的招標(biāo)采購方式選擇承包人,承包人有違規(guī)轉(zhuǎn)包的情況:

一是,左岸電站、右岸電站、地下電站、電源電站中有48個中小合同部分未招標(biāo)采購。根據(jù)《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》,關(guān)系社會公共利益、公眾安全的電力設(shè)施項目須進行招標(biāo)采購的范圍包括:施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的;重要設(shè)備、材料等貨物的采購,單項合同估算價在100萬元人民幣以上的;勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購,單項合同估算價在50萬元人民幣以上的;單項合同估算價低于上述標(biāo)準(zhǔn),但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。據(jù)此,筆者認為,在今后的管理實踐中,可通過對招標(biāo)項目的投資估算與規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進行的對比,來確定工程采購方式。應(yīng)當(dāng)注意的是,不能采取惡意肢解單項工程的手段來回避必須進行的招標(biāo)采購。實踐表明,要做好招標(biāo)工作,水電站項目應(yīng)根據(jù)建設(shè)進度要求和年度工程施工計劃安排,結(jié)合工程建設(shè)實際進展情況編制年度招標(biāo)計劃,在得到權(quán)力人批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,再分解到月,按月計劃組織招標(biāo)工作。這種分時段、分層次的招標(biāo)計劃模式能夠極好地適應(yīng)工程建設(shè)需要。從計劃執(zhí)行的過程與結(jié)果來看,該招標(biāo)計劃模式能夠宏觀控制招標(biāo)工作的進程,又能夠與施工進程與現(xiàn)場條件緊密結(jié)合,從而滿足工程進展的要求。

二是,少數(shù)施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)包。在三峽工程建設(shè)過程中,承擔(dān)著規(guī)模較大、專業(yè)較多施工項目的承包人在施工過程中有可能也有必要對專業(yè)性較強的非主體項目根據(jù)工程實際情況進行分包,但分包必須與違規(guī)轉(zhuǎn)包區(qū)分清楚。分包是指從事工程總承包的單位將所承包的建設(shè)工程的一部分依法發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的承包單位的行為,該總承包人并不退出承包關(guān)系,其與第三人就第三人完成的工作成果向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。合法的分包須滿足以下幾個條件:①分包必須取得發(fā)包人的同意;②分包只能是一次分包,即分包單位不得再將其承包的工程分包出去;③分包必須是分包給具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位;④總承包人可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位,但不得將主體工程分包出去。如電站引水壓力鋼管及蝸殼焊縫質(zhì)量檢查項目,由于板材厚度較大,達45mm以上,最大板厚為60mm,承包人投標(biāo)技術(shù)方案采用的是X射線探傷,但由于板材過厚,所需曝光時間過長,設(shè)備損壞嚴(yán)重,檢查工作難以實施。鑒于此,采用了放射性元素γ射線成像探傷。由于國家對放射性材料監(jiān)管嚴(yán)格,水電施工隊伍均無施工資質(zhì),因此將此項目分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位施工。再如,鋼管焊接應(yīng)力消除也不能通過錘擊法等常規(guī)工藝完成,而需用爆炸法消除應(yīng)力,該工藝也具有較強的專業(yè)性,施工中也是分包給了有資質(zhì)的分包商。這些項目的分包是可以理解和接受的。而轉(zhuǎn)包則指承包人在承包工程后,又將其承包的工程建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三人,轉(zhuǎn)讓人退出承包關(guān)系,受讓人成為承包合同的另一方當(dāng)事人的行為。

由于轉(zhuǎn)包容易使不具有相應(yīng)資質(zhì)的承包者加入工程建設(shè),以致造成工程質(zhì)量低下、建設(shè)市場混亂;所以我國法律、行政法規(guī)均做了禁止轉(zhuǎn)包的規(guī)定。常見的轉(zhuǎn)包行為有兩種形式:一種是,承包單位將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給別人;另一種是,承包單位將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人即變相轉(zhuǎn)包,這些都是法律所不允許的。在工程建設(shè)管理實踐中需加強對承包人分包的監(jiān)管,防止違規(guī)轉(zhuǎn)包行為的發(fā)生,使工程質(zhì)量、安全、進度得到有效控制,杜絕發(fā)生由于非法轉(zhuǎn)包使所獲得的建設(shè)產(chǎn)品低于合同文件中所約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),損害發(fā)包人的利益。

1.2結(jié)算及合同管理

公告表明因結(jié)算管理和合同管理不夠嚴(yán)格而增加的建設(shè)成本,主要是以下三個方面所致:一是因施工單位多計工程量、高套單價;二是因勘察失誤等原因造成損失;三是超出合同約定以獎勵或補償方式多支付。結(jié)算及合同管理是工程建設(shè)中重要的管理工作,它是設(shè)計方案確定后投資控制中最重要的環(huán)節(jié),管理的效果體現(xiàn)著建設(shè)單位的作風(fēng)與能力,建設(shè)單位在管理過程中要規(guī)范管理、定期自檢、不斷完善,做開明且又精明的業(yè)主,履行好出資人代表的職責(zé)。工程結(jié)算中絕不允許多計工程量。工程計量依據(jù)是合同文件中約定的計量方法與設(shè)計施工圖,施工圖中明確標(biāo)識了建筑物的結(jié)構(gòu)與輪廓,在這種條件下多計工程量是不能接受的,尤其是經(jīng)過監(jiān)理工程師、出資人代表審查的結(jié)果。高套單價一般在合同變更項目中容易發(fā)生。合同內(nèi)的項目在合同文件中均有明確的價格清單,且合同條件與支付條件表述清晰,不容易產(chǎn)生混淆;因而重點需把握變更項目。工程實踐中的變更項目多為設(shè)計新增項目,而部分新增項目的施工條件較原合同發(fā)生了改變,這種情況下價格就不能簡單地套用合同內(nèi)的項目單價了,需重新編制單價,在編制單價的過程中要認真分析原合同中條件及變化了的合同條件,針對合同條件的變化來確定變更項目的單價。高套單價主要是指在出現(xiàn)新增加項目時套用合同內(nèi)較高的單價水平,是由于對合同條件的認識不清,責(zé)任范圍界定不明而引起的,表現(xiàn)為:

(1)項目成立及消耗指標(biāo)的確定。項目成立及消耗指標(biāo)確定的依據(jù)是合同條件,如果新增項目的施工條件較原合同未發(fā)生變化,則資源消耗指標(biāo)就不應(yīng)變化,如果新增項目的條件發(fā)生了變化,條件復(fù)雜化則資源消耗指標(biāo)則按合同中所約定的消耗水平及因條件變化引起的消耗指標(biāo)增加部分之和來確定;否則,反之。以工程建設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)的地質(zhì)條件的變化引起的合同變更為例,施工過程中由于建筑物基礎(chǔ)地質(zhì)條件差可能會在錨索、基礎(chǔ)灌漿等基礎(chǔ)處理項目上增加灌漿工程量。合同中錨索結(jié)算支付是以“根”為單位計量支付的,那么施工超出投標(biāo)方案中的計劃量該如何處理呢?首先,應(yīng)以合同提供的邊界條件為標(biāo)準(zhǔn)分析灌漿超出部分的責(zé)任應(yīng)由誰承擔(dān)。在項目招標(biāo)文件中發(fā)包人一般會對建筑物所處的地質(zhì)條件做出描述,這種描述應(yīng)理解為發(fā)包人為項目施工提供的邊界條件,以此為標(biāo)準(zhǔn)來分析實際揭露的地質(zhì)狀況是否有別于此,如果揭露的地質(zhì)條件同招標(biāo)文件中描述一致,那么即使地質(zhì)條件差也應(yīng)理解為承包人的責(zé)任,這是因為項目招標(biāo)時發(fā)包人已對地質(zhì)條件進行了準(zhǔn)確的描述,灌漿指標(biāo)的合理確定是承包人的責(zé)任,并承擔(dān)由此引起的后果;如果揭示出的地質(zhì)條件差于招標(biāo)文件中的描述,那么灌漿的超出部分應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān),這是因為承包人只能對招標(biāo)文件中描述的地質(zhì)狀況報價,對因地質(zhì)條件惡化引起的超出灌漿部分無預(yù)計和承擔(dān)責(zé)任。可見,為了避免變更項目高套單價、對合同變更做出較為公正合理的處理,必須立足于合同文件,界定合同的邊界條件,分析基于邊界條件的變化,依據(jù)原合同的資源消耗、價格水平及計算依據(jù),客觀地反映合同變更所引起的投資變化。

(2)基礎(chǔ)價格水平的確定。基礎(chǔ)價格體現(xiàn)著合同約定時點的瞬時市場價格水平。由于水電站項目建設(shè)歷時時間長,物價水平波動對施工單價的影響是必然的,相應(yīng)的價格變化應(yīng)予調(diào)整,該項費用在漲價預(yù)備費中列支。價格的調(diào)整范圍與方式應(yīng)依據(jù)合同約定的“物價波動引起的價格調(diào)整”條款。對合同新增項目在確定單價時應(yīng)以合同價格水平計算,因物價波動引起的價格調(diào)整應(yīng)與合同內(nèi)項目按年度物價調(diào)整一并計算支付。新增項目施工單價確定時避免出現(xiàn)按現(xiàn)行市場價格計價,再考慮因物價波動引起的增加,這樣就會重復(fù)計價,造成價格高定。

(3)各類費用的確定。合同價格確定時除了施工基本直接費外,還包括其他直接費、間接費、利潤、稅金等,而這些指標(biāo)的確定是承包人根據(jù)自身的經(jīng)營管理水平測算相應(yīng)費用,在報價中以按一定費率取費的方式攤?cè)敫魇┕蝺r中。承包人投標(biāo)報價時由于考慮到市場的競爭狀況,取費標(biāo)準(zhǔn)往往低于行業(yè)管理部門頒布的參考水平,以獲得中標(biāo),其應(yīng)對降低取費標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與權(quán)利。因此新增項目取費的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以合同為準(zhǔn),而不采用行業(yè)管理部門頒布的水平,體現(xiàn)合同價格水平的一致性。

總之,對合同項目價款結(jié)算的依據(jù)是合同,而新增與變更項目價格的確定仍然要基于合同,要分析合同條件、資源消耗、市場價格在原合同的基礎(chǔ)上發(fā)生了怎樣的變化,然后再確定價格水平及調(diào)整方式。

1.3過程資產(chǎn)的管理

公告表明,工程建設(shè)期內(nèi)建設(shè)用地中存在未經(jīng)審批將國家劃撥建設(shè)用地用于開發(fā)經(jīng)營及土地閑置的情況。水電站建設(shè)用地規(guī)模較大,國家的土地資源非常緊缺,所以用地審批和使用程序非常嚴(yán)格,尤其是基本農(nóng)田均須經(jīng)國務(wù)院審批,所以在水電站的建設(shè)設(shè)計階段應(yīng)該做好土地的使用規(guī)劃,合理地征占用土地,保證土地資源的有效及規(guī)范利用,避免土地資源的浪費。對其他資產(chǎn)亦應(yīng)妥善管理,尤其是建設(shè)資金更應(yīng)保證應(yīng)用于工程建設(shè)中來,不能投入到建設(shè)投資之外的經(jīng)營性項目上,保護資產(chǎn)所有權(quán)人的利益。公告中還表明,有些設(shè)備及配件長期閑置未用。三峽水電工程建設(shè)中建設(shè)單位采購了較多的大型設(shè)備,包括擺塔式纜機、塔帶機、胎帶機、起重設(shè)備、拌和系統(tǒng)等。這些設(shè)備的采購與使用有力地促進了工程的建設(shè),但較大數(shù)量的設(shè)備及配件閑置,會增加建設(shè)成本。為了避免在水電站工程中出現(xiàn)類似情況,筆者建議可采取以下兩種方式予以控制:①在設(shè)備采購前合理規(guī)劃設(shè)備備品備件、適量采購、過程控制,做到工程建設(shè)完后施工設(shè)備及備品備件有出路或消耗完結(jié);②與后序承包人就設(shè)備及備品備件的充分利用達成共識,有償轉(zhuǎn)讓,最大程度地使資源應(yīng)用到當(dāng)前工程或后序工程中,避免社會資源的浪費。

2對專項獎勵的思考

公告中指出,在建設(shè)中超出合同約定以獎勵或補償方式多支付施工單位1.96億元。這部分獎勵一般包括進度節(jié)點目標(biāo)獎、安全生產(chǎn)獎、質(zhì)量獎等。這部分投入從合同文本本身來看有超出發(fā)包人合同責(zé)任的情況,但獎勵的投入對工程項目能夠按目標(biāo)工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全指標(biāo)等目標(biāo)順利實現(xiàn)起重要的作用。

2.1獎勵措施設(shè)置的必要性

三峽工程建設(shè)在工期、質(zhì)量、安全等指標(biāo)上均取得了較好的成績,這些成績的取得和工程建設(shè)各方的有力管理分不開的,但是更應(yīng)該清醒地認識到,這些成績的取得更是和基層專業(yè)管理人員、生產(chǎn)人員分不開,是他們完成了每道工序的作業(yè)、組織與檢查。因此,需取得這些成績必須要調(diào)動起他們的積極性和主動性。工程實施中,施工單位分別依據(jù)各合同項目的總目標(biāo)和重大節(jié)點目標(biāo)分解制定了各階段的工作目標(biāo),圍繞進度、質(zhì)量、安全及社會綜合治理等各項目標(biāo)進行落實和安排,做到組織到位、人員到位、措施到位以此保證階段目標(biāo)和總目標(biāo)的實現(xiàn)。在管理過程中承發(fā)包單位還制定了相應(yīng)的管理辦法,明確了各項目標(biāo)達到與否所采取的獎懲措施。這些管理辦法的實施及獎懲的兌現(xiàn)對整個工程的階段目標(biāo)的實現(xiàn)起到了重要的作用,大大調(diào)動了建設(shè)各方的積極性和主動性,階段目標(biāo)的實現(xiàn)又有力地保證了總目標(biāo)的實現(xiàn):三峽大壩工程工期提前9個月完成,首臺機組也提前發(fā)電。可見,獎勵措施的實施是有效果的。

2.2資金的來源

建設(shè)各方所發(fā)生各項獎勵資金從費用歸口上來說均在各方資金來源中:發(fā)包人在建設(shè)管理費中開支,監(jiān)理、設(shè)計及承包人在合同價中列支,其中承包人所發(fā)生的費用額度最大。承包人在投標(biāo)時需測算這部分費用并攤?cè)敫魇┕蝺r中,通過合同結(jié)算獲取。但是,我們有必要對通過進度、質(zhì)量、安全等管理辦法的實施所取得的效果加以分析,分析辦法實施的受益者。在進度方面,工程進度的提前必然會創(chuàng)造一種提前產(chǎn)生效益的條件,三峽大壩工期提前9個月建成,庫區(qū)可以提前達到蓄水位,對航運極為有利,船只噸位有了顯著提高,可達7000t,且航線直達重慶,航運里程得到提高,對下游河道的調(diào)節(jié)能力得到加強,荊江河段河道得到改善,分洪區(qū)人民財產(chǎn)安全更加有保障,這些狀況的提前改善帶來了較大經(jīng)濟效益和社會效益;機組的提前發(fā)電也必然會對項目運營帶來效益,三峽電廠運營期日均發(fā)電量約為2.3億kW•h,約合6000萬元,這些效益的取得最根本的原因是承包人的工作成果超出了合同中所確立的建設(shè)目標(biāo),而體現(xiàn)具體工作的是過程中精心組織、嚴(yán)格考核管理等具體的付出,取得超出合同要求的建筑產(chǎn)品所帶來的經(jīng)濟和社會效益應(yīng)當(dāng)以必要的方式得到體現(xiàn)。

在質(zhì)量方面,三峽主體工程的質(zhì)量得到了專家們的肯定,尤其是三峽三期大壩被譽為沒有裂縫的水壩,在右岸廠房壩段取出了長達15.08m的混凝土心樣,這些成績的取得是與發(fā)包人的要求及許多基層的質(zhì)量管理人員和施工人員不懈努力分不開的,在質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)方面有的已超出了合同要求,如壩體溫度控制的最高溫度要求、壩體溫度回升控制要求、通水冷卻、溫控原因減小、混凝土下料高度等在實施過程中均有不同程度地高于合同中技術(shù)要求的情況,這種高質(zhì)量的工程在后期運行中可以降低運行成本,提高資產(chǎn)的使用壽命,降低折舊成本,這種效益的獲得者是出資人,也應(yīng)當(dāng)對承包人在超出合同要求質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之外部分的付出給予補償。當(dāng)然,承包人在工期提前、質(zhì)量提高所增加的各類資源均可通過經(jīng)濟補償?shù)姆绞将@得。但是,在建設(shè)過程中由于一些資源消耗數(shù)量難以界定和量化,如提高工作效率、加大資源投入使工期提前,那么因為工作效率的提高應(yīng)當(dāng)獲得的收益如何體現(xiàn)?加大資源的投入的直接成本可以計算,但其發(fā)生的機會成本又如何計算?壩體回升溫度控制由25%調(diào)整為20%究竟需增加多大投入等在工程實踐中難以計量和體現(xiàn);下料高度降低50cm對生產(chǎn)組織體系帶來多大的降效難以評估等等。因此在這種情況下,由承發(fā)包雙方就超出合同部分,按具體的建設(shè)目標(biāo)約定一定數(shù)量的獎勵金額,以此來激勵項目的建設(shè)者不失為一種較好的方案。

三峽工程投資得到了有效控制,預(yù)計可以節(jié)約投資239億元,這一成績的取得與管理方采取各種有效的措施實施管理是分不開的。以1993年的價格水平計算的設(shè)計概算樞紐工程建設(shè)投資為500.9億元,是各級職能部門依據(jù)社會平均先進水平計算得出的計劃投資額,是考核項目投資控制的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說,在此投資額度內(nèi)所發(fā)生的合理的費用均是可以接受的,而在工程建設(shè)中采取的一些管理措施所發(fā)生的費用在建設(shè)投資不突破概算投資的前提下也有條件在概算中的工程建設(shè)費中列支,實際上通過這些措施的采用發(fā)包人也實實在在地獲得了超出合同標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品及經(jīng)濟和社會效益。當(dāng)然,發(fā)包人也面臨著過程中支付了獎勵資金,但最終未取得預(yù)期的超值產(chǎn)品的風(fēng)險。不過,這種風(fēng)險可以通過一些技術(shù)措施回避,如承包人提供的履約保函。

3結(jié)語

在工程投資管理方面對工程投資影響最大的因素是建設(shè)方案的確定,不同項目工程方案確定的條件不同,本文未對方案的優(yōu)化進行論述,只是針對國家審計署公告的《三峽水利樞紐工程審計結(jié)果》,對水電工程建設(shè)中容易出現(xiàn)的問題進行了分析,并提出相應(yīng)的措施。總之,在建設(shè)方案確定后工程建設(shè)投資的主要部分是伴隨著各類合同的洽商與執(zhí)行發(fā)生的,工程投資應(yīng)面向市場、妥善地進行招標(biāo)采購,立足合同,以合同文件界定和承擔(dān)承、發(fā)包人的責(zé)任與權(quán)利。這樣,工程投資就可以得到有效控制,達到項目決策階段確定的建設(shè)目標(biāo),保護出資人的合法權(quán)益。