保障性住房跟蹤審計的問題及對策范文

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摘要：

文章以全面開展保障性住房跟蹤審計必要性為基礎，闡述國家審計融入保障性住房建設全過程所存在的制約因素，從加強保障房跟蹤審計基礎理論研究、統(tǒng)一保障房跟蹤審計認識、構建保障房跟蹤審計指標評價體系、形成保障房跟蹤審計常態(tài)化等方面，深入探討全面開展保障房跟蹤審計的對策。

關鍵詞：

保障性住房；跟蹤審計；對策

保障性住房是公共產品，是公共資源在公共領域中的分配，也是國民收入的再分配；首要功能與核心價值是實現(xiàn)分配領域的社會公平。審計署從2007年開始，連續(xù)五年以資金、政策為主線，對保障性住房的建設、分配、管理及資金籌集等方面進行跟蹤審計，取得的成效主要體現(xiàn)在資金運用的績效性和政策落實的保障性等方面。同時發(fā)現(xiàn)的問題也不容忽視：部分保障房政策落實不到位，資金被套取、挪用及違規(guī)發(fā)放，保障房空心、閑置、退出機制不完善等問題。開展保障性住房跟蹤審計，能有效加強審計監(jiān)督，促進住房保障制度的完善和政策的落實，維護廣大住房困難家庭的切身利益，充分發(fā)揮國家審計在保障房建設、分配全過程的“免疫系統(tǒng)”功能。由于各省（市）情況不同，保障性住房跟蹤審計實踐也不同，本文以寧波市為例，闡述全面開展保障房跟蹤審計存在的問題及解決的對策。

1開展保障性住房跟蹤審計的必要性

1.1促進保障房公共財政資金運用的真實性、合法性為解決中低收入家庭的住房困難，自2008年起，中央政府加大對保障性安居工程建設力度，建設規(guī)模連年攀升。“十二•五”期間，我國新建保障性住房3600萬套，大約是過去10年的兩倍。政府投入的公共財政資金比例不斷提高：以審計署開展的五年保障房跟蹤審計為例，2007年至2009年，19個省市籌集廉租住房保障資金1038.8億元（中央補助67.25億，占14.99％）；2011年，66個市縣的保障性安居工程資金2811.62億元（中央財政投入983.61億，占34.98%）；2012年，31個省市、5個計劃單列市和新疆生產建設兵團城鎮(zhèn)保障性安居工程財政性資金4128.74億元（中央財政下達補助資金1861.65億元，占45%）；2013年，全國各級財政籌集安居工程資金共4722.92億元（中央財政1749億元，占37.03%）；2014年，全國各級財政籌集安居工程資金共5601.55億元（中央財政資金1984億，占35.42%）。在這樣的資金和政策扶持下，必須開展保障性住房跟蹤審計，不僅審查保障房公共財政資金運用的真實性、合法性，還要對工程建設及后續(xù)管理進行審計。全過程的跟蹤審計，可以對保障房建設社會效益進行全面審查，準確掌握保障房的建設情況。

1.2保障房跟蹤審計可以合理避免審計盲區(qū)保障房建設過程涉及住房形式的多樣化、保障對象的層次化，而政策執(zhí)行、資金籌集又涉及到住房保障主管部門以及發(fā)展改革、財政、民政、物價、國土資源等職能部門。只有將所有相關部門均列為審計對象，才能合理避免審計盲點，確保被審計單位采取審計建議和具體措施，掌握政策的執(zhí)行效果，對保障性住房政策漏洞和體制及制度方面的缺陷有更加全面、深刻的認識，從而提出有針對性的建議，促使住房保障制度體系的完善。

1.3推動保障房準入退出機制不斷完善自從有了保障房，不符合條件的人享受保障房的現(xiàn)象時有發(fā)生。有些城市，一邊是保障房大量閑置，另一邊是急需住房的新就業(yè)大學生以及外來務工者等住房困難群體成堆。這種極端現(xiàn)象表明，保障房建設需要全過程的跟蹤監(jiān)察，以保證這一民心工程的初衷。開展保障性住房跟蹤審計，從傳統(tǒng)的公共財政資金審計入手，整合保障房績效審計、經濟責任審計、公平正義審計、權益審計等不同的審計內容，對保障房建設全過程相關職能部門與職能主體的履責情況進行監(jiān)督，并采用科學、量化的指標對保障性住房建設全過程的績效進行評價，不僅推動保障房準入退出機制的不斷完善，也為保障房建設、分配、管理全過程的公平性保駕護航。

2寧波市開展保障性住房跟蹤審計的具體實踐

寧波市從2002年實施廉租住房、經濟適用房、限價房、公共租賃住房等住房保障制度以來，積極開展多種形式的保障房跟蹤審計工作。截止到2014年底，納入各級住房保障部門統(tǒng)計口徑內的保障性安居工程建設總資金1488955萬元。開展的保障性住房跟蹤審計涉及范圍之廣、審計資金之巨是前所未有的。寧波市開展的保障性住房跟蹤審計實踐，對于審計發(fā)現(xiàn)的政策執(zhí)行不到位和體制、制度不完善等問題，提出很多審計建議。住房和城鄉(xiāng)建設局、發(fā)改委、財政局等部門高度重視審計反映的問題和提出的建議，先后出臺了《寧波市市區(qū)經濟適用住房銷售管理辦法》、《寧波市限價房管理辦法》、《寧波市公共租賃住房管理暫行辦法》、《關于加強住房保障陽光工程建設的實施意見》和《寧波市市級住房保障補助資金管理辦法》等一系列政策，并根據群眾需求，不斷調整住房供需結構，構建多層次供應體系，切實緩解了中低收入家庭以及外來務工人員的住房困難壓力，推進了城市內涵式發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設的順利進行。寧波市保障性住房跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)為：

（1）保障性安居工程資金籌集和管理不夠規(guī)范，項目管理不到位，分配及后續(xù)管理不夠嚴格。如未按規(guī)定從土地出讓凈收益和住房公積金增值收益中足額提取廉租住房保障資金，未落實稅收優(yōu)惠政策，未及時撥付使用或管理專項資金，項目進度緩慢、配套設施不完善、建設程序不規(guī)范、建設面積超標、租金物業(yè)費收取難和退出難、住房分配不夠嚴格等。

（2）國家住房體制存在缺陷，如相關保障性住房法制建設層次低，沒有一部有關住房保障成文的法律或法規(guī)。雖然中央政府以通知、意見和辦法等文件形式來推動住房保障體系，但法律權威性不強，政策措施的強制性力度不足。

（3）國家保障房類型過于繁雜，包括了經濟適用房、“兩限房”、廉租房、公共租賃房四種主要類型，還包括林區(qū)、墾區(qū)、煤礦、工礦的棚戶區(qū)改造以及游牧民定居工程等。眾多類型的保障房不僅造成公共財政管理難，也導致保障房跟蹤審計存在盲區(qū)。

3全面開展保障性住房跟蹤審計存在的制約因素

3.1審計理論研究落后，審計依據缺失從現(xiàn)有開展的保障性住房跟蹤審計實踐看，大部分都是研究一種形式的保障房跟蹤審計，而沒有將各種保障房形式和過程作為整體進行研究，也沒有展開對相關審計標準、方法、手段等具體問題的深入研究，而且缺少實證成果，使保障房跟蹤審計的理論只停留在表面層次。跟蹤審計還存在審計依據缺失等現(xiàn)實困境。目前國家尚未出臺有關住房保障的法律，已有的經濟適用房、限價商品房、廉租房、公共租賃住房等方面的行政規(guī)章都屬于各成體系的地方性法規(guī)。這與全面開展保障性住房建設的戰(zhàn)略目標不相匹配，不僅造成城市住房保障制度缺乏長遠規(guī)劃，也導致各地住房保障的標準、原則、形式的混亂，出現(xiàn)了地方“合法化的突破”，給開展保障性住房審計帶來了很大的困擾。

3.2保障性住房跟蹤審計指標評價體系尚未出臺審計指標評價體系是由相互聯(lián)系的指標組成的有機整體，是審計人員衡量、評價被審計單位或項目的績效標準和尺度，是提出審計意見和作出審計結論的依據。保障性住房審計作為事關廣大中低收入人群切身利益的民生審計，應該對各地保障性住房的績效情況進行嚴格、有效的評價，但目前保障房跟蹤審計標準的制定相對滯后，至今還沒有一套操作性強的績效審計指標評價體系，也缺乏比較成熟的、廣為認可的專業(yè)指南。同時，國家也尚未出臺社會保障性住房制度評價指標。雖然住房和城鄉(xiāng)建設部2010年出臺了《中國人居環(huán)境獎評價指標體系（試行）》，但其中也僅對保障性住房建設計劃完成率這一項指標有硬性規(guī)定，中央對各省市的保障性住房建設的考核也只局限在開工率和完工率，而對于住房供應中的適度性、分配管理的公平公正性、項目效益和政府執(zhí)行效率等方面都沒有相應的考核指標。

3.3保障性住房跟蹤審計績效有待提升隨著保障房建設這一民心工程的全面展開，保障房跟蹤審計受到的關注程度也越來越高，特別是審計署連續(xù)五年公布了不同省市的保障房跟蹤審計結果，但這些公告都是從整體出發(fā)對建設全過程涉及的資金、政策進行審查評價，查處的問題具有普遍性，卻沒有一起因為保障房建設過程中的違法違規(guī)問題而對相關責任人進行刑事處罰，這種“雷聲大、雨點小”的現(xiàn)象導致審計結果威懾力不足。不僅如此，雖然近幾年的保障性住房審計已將保障性住房的質量狀況納入審計范圍，但審計組并不具備完全的實施工程質量審計的能力，導致保障性住房分配的公平性、住房質量在審計報告中得不到全面的答案，而構成審計報告主要組成部分的傳統(tǒng)財政財務收支審計結果利用率不高，屢審屢犯的惡性循環(huán)現(xiàn)象層出不窮，所以保障性住房跟蹤審計的績效有待提高。另外，由于保障性住房信息及信用體系尚不健全，從相關主管部門取得的家庭和個人等保障對象在住房、收入以及金融資產等基礎信息不足，造成審計難以進行全面客觀的評價。保障性住房形式多樣，審計過程涉及部門繁多，包括發(fā)展改革委、建設、財政、國土、民政、物價、林業(yè)、農業(yè)等多個部門，各部門運作相對獨立，實行分塊管理，每個部門都掌握一個或幾個環(huán)節(jié)的信息，這造成審計對象過多，覆蓋面過廣，導致跟蹤審計績效不高。

3.4國家審計人員結構和素質尚待提高保障性住房審計要在國家宏觀政策的高度，不僅查處保障性住房建設和政策執(zhí)行中存在的違紀違規(guī)問題，還要關注保障性住房的規(guī)劃、質量、效益，加強對項目資金和建設的管理，為實現(xiàn)住房保障體系可持續(xù)發(fā)展提供保證。審計勢必涉及財政、投資、社保等多個領域，這就對審計人員的結構和素質提出了特別高的要求：必須具備高層次、高素質、多門類的專業(yè)人才，以及縝密的邏輯思維和良好的溝通能力等相關素質。只有這樣，才能高質量地完成保障性住房審計工作。然而，現(xiàn)有的國家審計團隊均不具備這些綜合素質。

4開展保障性住房跟蹤審計的對策

4.1保障房跟蹤審計要常態(tài)化要充分認識到開展保障性住房跟蹤審計的必要性，增強開展保障性住房審計的緊迫感和責任感，逐年加大審計覆蓋面，切實把全面持續(xù)開展保障性住房跟蹤審計提上日程，形成跟蹤審計常態(tài)化。堅持“全面審計，突出重點”的審計方針，在全面掌握保障性安居工程各項資金收支總體規(guī)模和結構的基礎上，重點揭示資金的籌集管理、項目的建設管理、政策執(zhí)行中存在的突出問題，分析原因，分清責任，提出建議，促進資金使用績效的提高和住房保障制度的完善。選取延伸項目時也要突出重點，抓住規(guī)模大、影響大、政府和群眾都矚目以及指標明顯、便于實施的住房保障項目。

4.2構建保障房跟蹤審計指標評價體系針對我國保障性住房審計理論研究系統(tǒng)性、深度、廣度、力度都不夠的現(xiàn)狀，要加快審計理論研究步伐。堅持理論與實際相聯(lián)系、規(guī)范與實證相結合、感性與理性相統(tǒng)一的原則，改進保障性住房審計的理論研究方法，提高研究成果的質量。在保障房跟蹤審計實踐中，除了常規(guī)的審計方法外，審計的標準、手段、方式、原則都需不斷探索、創(chuàng)新。同時將研究重點放在制定保障性住房審計指標評價標準和具體方法上，以便為開展保障性住房審計提供理論指導與技術支持。本文結合寧波市保障性住房跟蹤審計實踐，構建了保障性住房跟蹤審計指標評價體系，如表1。

4.3強化保障房跟蹤審計的威懾力，增強跟蹤審計公告力度為強化保障性住房跟蹤審計的威懾力，要將審計過程中查處的問題與促進被審計單位加強管理、提高效益、完善政策法規(guī)和推進改革有機結合起來；在審計內容上，逐步將保障性住房的質量、規(guī)劃布局、效益納入審計范圍，并揭露因決策失誤、管理不善等原因造成的嚴重損失、浪費問題和影響效益發(fā)揮的違紀違規(guī)、腐敗行為等問題；在審計方法上，應當將常規(guī)審計與專項審計有機結合起來，積極探索科學、有效的審計方法，創(chuàng)造性地開展審計工作。要優(yōu)化審計人員結構，提高審計人員素質，加大人力資源整合力度。在審計項目質量、規(guī)劃布局時，可針對性地吸收工程項目審計人員或聘請工程領域的專家作為短期工作人員或顧問參與審計。同時，對現(xiàn)有審計人員可通過脫產培訓和以審代訓等方式，不斷提高其政策理論和計算機應用能力等業(yè)務水平。開展保障性住房跟蹤審計，要根據具體實踐，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題進行查處的同時，應當發(fā)揮國家審計的獨立、客觀、公正的優(yōu)勢，利用所掌握的從宏觀到微觀、從微觀到宏觀的信息資源，針對產生問題的深層次原因，從體制、機制、制度層面提出具有針對性和操作性的審計意見和建議，促進國家住房保障政策和體制制度的不斷完善。

參考文獻：

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作者:趙彩虹 單位:浙江萬里學院