國家治理價值取向下的國家審計論文范文

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一、國家治理價值取向下的國家審計治理功能

國家審計在國家治理中發(fā)揮的功能或作用被概括為國家審計的治理功能，政府治理(政府主導(dǎo)下的國家治理，下同)與國家審計的治理是國家治理的共同必要組成部分，二者相互協(xié)調(diào)互動，才能實現(xiàn)良好的國家治理。國家治理的價值取向?qū)嶋H上也是建立有限、有效、民主和透明政府的過程。適應(yīng)建立有限、有效、民主與透明政府的國家治理價值取向，國家審計有著或者能相應(yīng)發(fā)揮什么樣的治理功能呢?

1、國家審計在有限政府中的治理功能國家治理理念下，有限政府的職能主要是:通過制定和實施公共政策對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控以及對市場進(jìn)行監(jiān)管，為國家治理的平穩(wěn)有效運行創(chuàng)建一個基本的制度環(huán)境;通過對公共資源配置與使用提供公共產(chǎn)品和服務(wù);通過環(huán)境治理、公共危機(jī)事件管理等糾正市場所不能解決的負(fù)面外部效應(yīng);通過實施民生工程、促進(jìn)收入公平分配等手段實現(xiàn)政府的社會管理職能等等。在世界各國的國家審計體系中，國家審計一般很少涉及對政府治理的直接參與，但其特有的獨立、客觀和專業(yè)的監(jiān)督、鑒證和評價等功能，決定著國家審計可以介入到政府的各項具體職能履行過程中去發(fā)揮相應(yīng)的治理功能，從而保障和促進(jìn)有限政府職能充分實現(xiàn)。(1)監(jiān)督、保障和評價政府治理政策的制定和執(zhí)行情況政府政策的制定和執(zhí)行是否合法、合規(guī)以及科學(xué)有效會對政府的所有治理產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響，是國家治理合法性的首要問題。如果政府制定的政策本身存在問題，那么政府失效或失靈就會產(chǎn)生，國家治理就無從談起。為了維護(hù)社會公眾的利益，需要對政府的公共政策制定、執(zhí)行情況予以監(jiān)督和評價，以便給決策者提供借鑒和幫助，增強(qiáng)政府的決策和治理水平。政府政策是否合法、科學(xué)有效不能由制定者或執(zhí)行者自身完成，不然就會出現(xiàn)政府的自我評價局面。國家審計的內(nèi)在特性決定了:一方面，國家審計能夠?qū)φ贫ǖ恼邔崿F(xiàn)獨立的“他評”，并提出優(yōu)化和調(diào)整公共政策的建議，從而為其它治理主體提供基礎(chǔ)的支持性服務(wù);另一方面，國家審計還可以通過監(jiān)督、檢查政府政策執(zhí)行情況，保障和促進(jìn)政府政策的順利、有效實施，由此發(fā)揮審計在國家治理中的功能作用。(2)監(jiān)督和約束政府的資源配置與使用，打擊腐敗有限政府理念下，政府通過對公共資源配置與使用負(fù)責(zé)向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。資源的配置和使用是一個國家治理得以順利運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，在資源有限性的前提下，如果沒有適當(dāng)?shù)募s束機(jī)制，不僅會導(dǎo)致資源分配的無效率，也會給貪污挪用、腐敗等權(quán)力尋租，以及資源分配和使用權(quán)力的自由裁量或濫用等帶來孳息的機(jī)會，嚴(yán)重侵害公眾的利益，侵蝕國家治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國家審計監(jiān)督的存在，通過對政府預(yù)算、公共財政資金等的審計，確保對政府資源配置和使用權(quán)力的有效約束和監(jiān)督，可以防范和保障公眾利益不受侵害，為國家治理的有效運行基礎(chǔ)提供了堅實的制度后盾。(3)監(jiān)督并參與外部性治理、民生治理環(huán)境、公共危機(jī)事件治理以及教育、醫(yī)療、住房等民生的治理實際上正是有限政府所要彌補(bǔ)市場失靈所不能解決的外部性、收入分配不公、公共產(chǎn)品等問題。在環(huán)境污染這一外部性問題的治理中，國家審計一方面監(jiān)督和促進(jìn)政府本身環(huán)境治理的合法性，評估政府環(huán)境治理的效果，提出完善政府環(huán)境治理的相關(guān)建議;另一方面促進(jìn)企業(yè)社會遵守環(huán)境法律法規(guī)，共同解決環(huán)境污染問題。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)(如美國的次貸危機(jī))、自然環(huán)境危機(jī)(汶川地震、太湖藍(lán)藻)、公共安全危機(jī)(群體暴力、事件SAS)等公共危機(jī)事件治理中，國家審計作為現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)社會運行這樣一個開放的大系統(tǒng)中的一個“免疫系統(tǒng)”，發(fā)揮揭示國家經(jīng)濟(jì)運行中的潛在風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)社會不穩(wěn)定因素的前瞻作用，以及發(fā)揮防范、抵御、管理公共危機(jī)事件的“免疫力”作用。在民生問題的治理上，通過審計關(guān)注醫(yī)療、保障性住房、社保等民生政策的落實情況，以及民生資金的管理、使用與績效情況，揭示影響民生治理中的機(jī)制、體制和制度性問題，并提出改進(jìn)建議，最終促進(jìn)國家民生治理的完善。

2、國家審計在有效政府中的治理功能(1)國家績效審計是評估政府治理績效的重要主體有效政府面臨的基本問題就是如何激勵和約束政府人，使之不僅要合法地配置、管理和使用公共資源，而且要按照最能增進(jìn)社會福利的方式有效配置、管理和使用公共資源。對政府的績效管理是激勵和約束政府人的重要手段。政府績效評估制度是政府績效管理的核心環(huán)節(jié)與重要基礎(chǔ)。善治理念下的政府績效評價是一個引入公眾參與的多主體的評價機(jī)制［8］。在這種評價機(jī)制下，國家審計的參與將有助于保持績效評價運行在政治上的獨立性和公正性［9］。國家通過實施績效審計，不但可以發(fā)揮其專業(yè)化和獨立性優(yōu)勢，依靠其地位的權(quán)威性來有效實施績效評估，還可以在績效審計評估時，吸收并推動公眾參與績效評估，適應(yīng)了一個在更廣、更深層次上的準(zhǔn)確性、客觀性、公正性的績效評估需要。因此，在政府的績效管理評價體系中，國家審計具有重要的主體地位。(2)國家審計具有促進(jìn)提高政府治理績效的建設(shè)性增值功能一是國家績效審計可以有效防范、揭露和懲治政府尋租等腐敗行為，從而提高治理過程中公共資源配置與使用效率。二是通過審計挖掘制度性問題，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)效率的提高。國家審計能由表及里，從微觀入手，并由微觀上升到宏觀，深入發(fā)現(xiàn)政府治理過程中的體制性、機(jī)制性及制度性等深層次問題，并提出改進(jìn)建議，從而幫助提高政府工作效率。三是通過審計解決政府治理過程中信息不對稱問題。政府在治理過程中，由于現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜性和多樣性，政府很難全面掌握分散在無數(shù)微觀個體中的各種政府治理情況的信息;加之我國“多元的、幅員遼闊、發(fā)展不平衡的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)與社會”關(guān)系狀況，更加決定了國家治理層級鏈條較長，治理信息的傳遞難免發(fā)生阻礙和偏差。信息不對稱的情況下，治理的有效性問題隨之產(chǎn)生。國家審計由于以被審計對象的財務(wù)資料和業(yè)務(wù)資料為基礎(chǔ)，采用專業(yè)化的審計方式，能掌握一手經(jīng)濟(jì)、社會運行的基礎(chǔ)動態(tài)信息和獲得必要的問題線索，并向政府及有關(guān)部門及時報告，一定程度上解決了國家治理過程中信息不對稱的難題，從而幫助解決政府低效率的問題。國家審計這種應(yīng)有的建設(shè)性增值作用，可以促進(jìn)提升政府治理績效，適應(yīng)了在一個更高水平上提高和完善國家治理的需要。

3、國家審計在民主政府中的治理功能(1)國家審計是推進(jìn)政治民主化的內(nèi)在機(jī)制，對民主具有監(jiān)督與保障功能不受監(jiān)督與制約的權(quán)利必然導(dǎo)致濫用，權(quán)利濫用將導(dǎo)致公民的價值訴求偏斜和民主權(quán)利得不到有效保障。國家治理民主性制度設(shè)計的一個根本問題是權(quán)利的監(jiān)督與約束機(jī)制的建立。國家審計的獨立性、客觀公正性以及專業(yè)性使國家審計成為權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制中最有效、最為重要和不可替代的內(nèi)在機(jī)制之一。可以說，有了審計監(jiān)督，公民的權(quán)利和利益才能得到保障，民主才得以保障和實現(xiàn)。(2)國家審計是強(qiáng)化對政治控制和參與的基礎(chǔ)，對民主具有反饋與溝通功能國家治理民主性的核心問題是治理主體的多元參與。然而，官員隊伍的專業(yè)化和技術(shù)專家治國卻造成了因行政專業(yè)化而將“理性無知”的社會民眾排斥在政府行政之外，社會民眾因行政信息與專業(yè)知識技術(shù)與行政官僚的不對稱而無法參與到行政決策過程中，而國家審計的第三方專業(yè)監(jiān)督、鑒證功能，可以保障將政府行政的專業(yè)化與善治的民主參與要求結(jié)合起來。如:對人大的參與治理，各種政府審計報告成為提高各級人民代表大會立法審查能力最重要的信息來源，對政府審計報告的審查有助于落實憲法和法律賦予人民代表大會的權(quán)力，強(qiáng)化人大對政治控制和參與的基礎(chǔ);在公眾參與環(huán)節(jié)，國家審計成為保障、連接、反饋公民社會的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)的重要制度基礎(chǔ)和橋梁。

4、國家審計在透明政府中的治理功能———作為政府信息公開的有效工具政府信息公開是保障政府實現(xiàn)治理透明的重要制度基礎(chǔ)。政府審計報告和公告制度是政府信息公開的重要環(huán)節(jié)和有效工具。政府審計的報告和公告制度是政府實現(xiàn)有效治理的重要透明性制度安排，并成為公眾了解政府履行公共受托責(zé)任的相關(guān)信息從而參與公共決策的一個窗口。由于政府審計公開的各種審計結(jié)果信息，包含了政府公共權(quán)力的運行情況、公共資源的使用情況等政務(wù)信息，使得公民作為國家公共權(quán)力的授予者，能夠清晰、明了地看到政府人是否履行了其應(yīng)負(fù)的受托責(zé)任，保障了公民在參與國家治理中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

二、國家治理價值取向下國家審計治理功能的實現(xiàn)路徑

國家治理價值取向?qū)嶋H上也就是建立有限、有效、民主和透明政府的過程。有限政府理念下的政府職能為國家審計在國家治理中指明了審計的范圍和內(nèi)容，有效政府理念為國家審計指明了審計的目標(biāo)，民主政府理念拓展了國家審計的參與方式，透明政府理念為國家審計報告和審計報告的應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

1、有限政府下的國家審計治理路徑(1)開展公共政策評估審計新公共管理運動推動了公共政策評估的興起與發(fā)展。很多國家都將最高國家審計機(jī)關(guān)作為公共政策評估的重要主體之一，利用審計獨特的權(quán)威和獨立地位來對公共政策的制定、執(zhí)行的程序和結(jié)果評估，使其在政府的公共管理事務(wù)中發(fā)揮重要作用，推動政府治理的完善。我國也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建由國家審計機(jī)關(guān)主導(dǎo)的政府政策評估制度，發(fā)揮國家審計在政府政策評估中的建設(shè)性作用，充分服務(wù)于有限政府的合法性治理。一方面，立足宏觀，由國家審計機(jī)關(guān)依據(jù)一定的政策評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府政策制定的合法、有效開展獨立審計評估，進(jìn)而提出促進(jìn)相關(guān)政策優(yōu)化與調(diào)整的對策建議;另一方面，通過財政、稅收、金融、外匯等審計，監(jiān)督和評價各級政府及其部門、各類市場主體對公共政策的執(zhí)行情況與效果，從而間接評價和反映政府政策制定的科學(xué)性和有效性，為加強(qiáng)宏觀管理提供決策依據(jù)，提高政府的治理水平。(2)加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算審計、公共資金的審計為全面監(jiān)督公共資源的分配與使用狀況，一是需要建立全口徑預(yù)算決算審計。我國現(xiàn)行的政府預(yù)算審計主要是預(yù)算執(zhí)行審計，無論在覆蓋范圍還是效力效果上，都不能適應(yīng)國家治理對公共資源廣泛覆蓋并實施有效監(jiān)督的需要。為此，應(yīng)拓寬預(yù)算執(zhí)行審計的范圍與內(nèi)容，構(gòu)建一個覆蓋所有預(yù)算過程與結(jié)果、所有收支、所有預(yù)算單位(包括政府采購中心等實施預(yù)算功能的機(jī)構(gòu))的全口徑預(yù)算決算審計制度框架。二是加強(qiáng)對公共資金的審計。除了將全部政府性公共資金(包括全部財政資金、政府預(yù)算外資金以及政府債務(wù)等)納入審計監(jiān)督視野外，對不是政府負(fù)責(zé)使用但政府負(fù)有管理、監(jiān)督責(zé)任的一些公共資金，如社保資金、住房公積金，也要納入審計監(jiān)督視野。(3)開展各種環(huán)境審計以及民生資金審計、公共危機(jī)事件審計一是要通過大力開展環(huán)境績效審計以及探索開展與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合的環(huán)境責(zé)任審計促進(jìn)政府環(huán)境治理的完善。二是開展教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社保等關(guān)系民生的政策與資金的績效審計，促進(jìn)政府對民生問題的治理完善。三是開展公共危機(jī)事件審計，包括開展類似汶川震后恢復(fù)重建、禽流感控制等這樣的突發(fā)事件審計。審計不僅要關(guān)注這些危機(jī)治理過程中有關(guān)資金使用的合法和有效性情況，更需要發(fā)揮審計主動識別政府在應(yīng)急準(zhǔn)備上的問題，發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險，發(fā)揮審計在危機(jī)預(yù)防中的作用。

2、有效政府下的國家審計治理路徑———建立以績效審計為主導(dǎo)的國家審計模式績效審計已成為世界各國的普遍選擇和潮流。很多國家還將審計機(jī)關(guān)作為獨立的績效評估機(jī)構(gòu)，由其主導(dǎo)對政府進(jìn)行績效評估。我國國家審計也應(yīng)從財政財務(wù)收支的合規(guī)性審計向績效審計為主導(dǎo)的國家審計模式轉(zhuǎn)變。一是在國家審計制度的建設(shè)上，將政府績效審計作為政府績效評估制度的重要組成部分，為政府及社會公眾提供有關(guān)政府治理情況的績效評估信息;二是在國家審計的目標(biāo)上，積極發(fā)揮績效審計的建設(shè)性增值作用，對影響政府效率的突出問題，予以充分的揭露和反映，以促進(jìn)社會財富總量的最大化;三是在績效審計的選擇范圍上，應(yīng)對所有的審計項目類型、所有的財政財務(wù)收支及相關(guān)行政或業(yè)務(wù)活動開展績效審計;四是在審計方式上，實行獨立型與結(jié)合型績效審計并重。

3、民主政府下的國家審計治理路徑———引入市場、公民參與機(jī)制國家治理民主的價值取向需要國家審計應(yīng)勢而變，通過引入市場、公民參與機(jī)制，促進(jìn)民主的參與。一是審計項目確立時，可以多層次多渠道的公開征求審計項目計劃，如通過媒體和網(wǎng)絡(luò)征詢市民的意見，聽取人大、政協(xié)和政府相關(guān)部門對年度審計項目計劃的建議等，以創(chuàng)建更多社會公眾直接參與國家治理的機(jī)制;二是在對政府進(jìn)行績效審計評價時，把社會滿意度作為政府績效評價的關(guān)鍵指標(biāo)，從而間接促進(jìn)公眾參與;三是在政府重大決策中，通過監(jiān)督重大決策中是否聽取民意和評價重大決策過程中的民主程度，促進(jìn)公民的民主參與。

4、透明政府下的國家審計治理路徑———加強(qiáng)審計結(jié)果公告國家治理的透明性需要加強(qiáng)國家審計結(jié)果公告制度建設(shè)。審計機(jī)關(guān)應(yīng)將除涉及國家機(jī)密以外的審計結(jié)果向社會公告。一是逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序;二是通過保證高質(zhì)量的審計工作為前提，減少審計結(jié)果公告的風(fēng)險;三是建立與審計結(jié)果公告制度相適應(yīng)的組織管理保障等措施，來推動政府審計公告制度完善;四是通過提升民眾的監(jiān)督意識，營造政府審計信息公開的文化環(huán)境。

作者：周榮青單位：江蘇省審計科研所