國(guó)家審計(jì)對(duì)央企治理功能探究范文

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摘要：作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)有企業(yè)特別是對(duì)中央企業(yè)治理效率的改善是充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)治理功能的題中應(yīng)有之義。本文結(jié)合央企審計(jì)現(xiàn)狀，分析了國(guó)家審計(jì)治理功能發(fā)揮對(duì)完善央企治理的作用機(jī)理，并提出強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)、拓寬審計(jì)結(jié)果利用渠道、推進(jìn)審計(jì)能力建設(shè)等深化國(guó)家審計(jì)治理功能發(fā)揮的舉措。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì)；中央企業(yè)；審計(jì)功能；治理

全面深化改革新時(shí)期下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展更離不開國(guó)家的宏觀調(diào)控，而國(guó)家審計(jì)介入國(guó)企的實(shí)質(zhì)是國(guó)家宏觀調(diào)控的一種方式，是提升國(guó)家治理水平的重要途徑。對(duì)央企的審計(jì)是國(guó)企審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)介入央企充當(dāng)著監(jiān)督、預(yù)警的角色，在發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”功能的同時(shí)，也為審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題提出了針對(duì)性、建設(shè)性的意見，發(fā)揮著治理功能，為增強(qiáng)央企的治理效率貢獻(xiàn)出了應(yīng)有之力，促進(jìn)了央企改革步伐的邁進(jìn)。那么，國(guó)家審計(jì)在對(duì)央企的監(jiān)管過程中承擔(dān)著怎樣的任務(wù)，又是如何發(fā)揮治理功能的作用，這些是新時(shí)期下深化國(guó)企改革，有效發(fā)揮國(guó)家審計(jì)職能亟待深入研究的重要命題。

一、國(guó)家審計(jì)對(duì)央企監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）審計(jì)數(shù)量

近年來，審計(jì)署加大了對(duì)央企審計(jì)的力度，每年都會(huì)抽查一些具有代表性的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。2010年至2016年中旬，審計(jì)署累計(jì)對(duì)58家（83次）央企集團(tuán)公司進(jìn)行了財(cái)務(wù)收支審計(jì)，占重組后國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接管理的112家（2014年底數(shù)據(jù)）央企的比例為51.79%。

（二）審計(jì)內(nèi)容

截至2016年12月,我國(guó)審計(jì)署已經(jīng)了260份審計(jì)結(jié)果公告,而央企審計(jì)結(jié)果公告有94份,占比36.15%，見圖1。從圖1可知，央企審計(jì)結(jié)果披露的類型比較單一，缺乏專項(xiàng)審計(jì)的披露，主要以財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果公告為主，公告占比達(dá)到了88.30%。但從審計(jì)結(jié)果公告中可以發(fā)現(xiàn)，央企審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容不斷豐富。2009年以來，審計(jì)主要側(cè)重于企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)管理、內(nèi)部管理情況。到了2013年，審計(jì)的內(nèi)容除了基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審計(jì)外，重點(diǎn)開展了反映企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ娘L(fēng)險(xiǎn)審計(jì)、對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)履行情況、反映企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)情況的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，逐漸形成了以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主體的審計(jì)模式。

（三）審計(jì)整改

在對(duì)央企的審計(jì)過程中，國(guó)家審計(jì)發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)存在內(nèi)控制度和內(nèi)部管理薄弱、領(lǐng)導(dǎo)人員濫用職權(quán)、投資運(yùn)營(yíng)重大決策失誤、產(chǎn)能過剩、成本過高、挪用公款、違規(guī)投資入股等問題。在審計(jì)過程中及審計(jì)事后督促企業(yè)進(jìn)行整改，是審計(jì)監(jiān)督最終的目的，體現(xiàn)了審計(jì)立足于服務(wù)的理念。

二、國(guó)家審計(jì)發(fā)揮對(duì)央企治理功能的作用機(jī)理

（一）國(guó)家審計(jì)治理功能的內(nèi)涵

國(guó)家審計(jì)治理功能反映的是國(guó)家審計(jì)在完善國(guó)家運(yùn)行機(jī)制、促進(jìn)國(guó)家治理能力提升等方面所發(fā)揮的作用，其有效發(fā)揮離不開對(duì)國(guó)家治理目標(biāo)、重點(diǎn)及任務(wù)的準(zhǔn)確捕捉。結(jié)合國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)屬性及國(guó)家治理的目標(biāo)和需要，國(guó)家審計(jì)的治理功能主要通過審計(jì)監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)、前瞻功能四個(gè)方面發(fā)揮出來，從而推進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（1）監(jiān)督功能。國(guó)家治理的總體目標(biāo)是為了確保公共受托責(zé)任得以全面有效地履行，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的優(yōu)化配置、促進(jìn)公共權(quán)力的陽(yáng)光運(yùn)行。為此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要建立專門的監(jiān)督部門，而國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理大系統(tǒng)中關(guān)鍵的監(jiān)督問責(zé)系統(tǒng)，并獨(dú)立于政府其他部門，依法行使監(jiān)督的權(quán)利，其行為的實(shí)質(zhì)在于國(guó)家依法以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力，以保障國(guó)家治理的有效性。通過審計(jì)監(jiān)督，揭露各種違法違紀(jì)、損失浪費(fèi)的問題，有助于提高國(guó)家財(cái)政的使用效率，促進(jìn)國(guó)家政策的切實(shí)貫徹，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性。而且，通過開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，能夠遏制政府官員及國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的機(jī)會(huì)主義行為，杜絕公共權(quán)力的濫用，讓公共權(quán)力在陽(yáng)光下得以約束，使得國(guó)有資產(chǎn)得以保全，公眾利益得以保護(hù)。同時(shí)，通過審計(jì)監(jiān)督及激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)造公平良性的制度環(huán)境，提高領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)，從而促進(jìn)國(guó)家執(zhí)行系統(tǒng)的高效運(yùn)行，提高國(guó)家治理的能力。

（2）鑒證功能。從審計(jì)工作的過程而言，審計(jì)的大部分工作是對(duì)審計(jì)證據(jù)的收集、整理與鑒定，可見對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行鑒證是審計(jì)的基本職責(zé)。國(guó)家審計(jì)通過對(duì)被審單位的會(huì)計(jì)報(bào)表和其他相關(guān)信息進(jìn)行檢查和驗(yàn)證，認(rèn)定其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)合法性，并把鑒定結(jié)果予以公告，旨在把最真實(shí)、公允的信息提供給審計(jì)的委托人或授權(quán)人。而國(guó)家審計(jì)作為一個(gè)國(guó)家最權(quán)威的審計(jì)主體，其接受政府的授權(quán)和人民的委托，對(duì)涉及公共責(zé)任履行相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立而專業(yè)的鑒證。一方面，擬公開信息，國(guó)家審計(jì)對(duì)其真實(shí)性進(jìn)行鑒證，可以避免“糊涂賬”，防止和減少會(huì)計(jì)舞弊、濫用職權(quán)以侵占國(guó)家財(cái)產(chǎn)的行為，達(dá)到明晰領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，取信社會(huì)公眾的目的。另一方面，國(guó)家審計(jì)的鑒證工作深入到被審計(jì)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程中，能較清晰地了解其內(nèi)部控制、治理結(jié)構(gòu)等方面的運(yùn)行情況，并對(duì)其進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)，通過與被審計(jì)單位的溝通，對(duì)其內(nèi)部治理的完善、經(jīng)濟(jì)效益的提高有一定促進(jìn)作用。

（3）評(píng)價(jià)功能。審計(jì)評(píng)價(jià)功能是審計(jì)鑒證功能的升華，是對(duì)被審計(jì)對(duì)象的再次鑒證與評(píng)定，體現(xiàn)的是“做得怎么樣”的審計(jì)思路。評(píng)價(jià)功能的作用不單是作為獎(jiǎng)懲評(píng)定的依據(jù)，更重要的是發(fā)揮改進(jìn)和激勵(lì)的作用。國(guó)家審計(jì)主要通過績(jī)效審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，評(píng)價(jià)國(guó)家公共部門提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，關(guān)注國(guó)家重大政策落實(shí)情況，從而促進(jìn)國(guó)家治理效率的提高。具體而言，首先，評(píng)價(jià)公共部門績(jī)效信息的真實(shí)、可靠性，了解公共部門提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的確切水平，判斷其數(shù)量與質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，并考慮相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，評(píng)價(jià)其是否符合效果性的要求。其次，評(píng)價(jià)公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供過程是否存在經(jīng)濟(jì)性的問題，即檢測(cè)是否存在重大損失浪費(fèi)及決策失誤的現(xiàn)象，若存在，不僅要責(zé)令其改正，還要進(jìn)一步分析促成的治理層面的深層原因，并提出建設(shè)性建議。再者，評(píng)價(jià)公共產(chǎn)品與服務(wù)的投入產(chǎn)出情況，發(fā)現(xiàn)其與既定標(biāo)準(zhǔn)的偏差，督促相關(guān)部門找出差距并明確問題方向，及時(shí)匯報(bào)與處理，從而達(dá)到公共部門生產(chǎn)與服務(wù)的效率性要求。總之，國(guó)家審計(jì)通過對(duì)公共部門業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行上述三個(gè)層面的評(píng)價(jià)，達(dá)到評(píng)價(jià)國(guó)家治理狀況、提高國(guó)家治理效率目標(biāo)。

（4）前瞻功能。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，滿足國(guó)家治理的需要，國(guó)家審計(jì)功能不斷拓展。在當(dāng)今復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，一些難以預(yù)知的公共危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，如環(huán)境惡化、金融危機(jī)、政治動(dòng)蕩等，威脅著公民的生命財(cái)產(chǎn)，隨時(shí)可能擾亂正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，若不及時(shí)處理，可能會(huì)滋生更多蠢蠢欲動(dòng)的不安因素。由此，國(guó)家審計(jì)的前瞻性功能應(yīng)運(yùn)而生，成為國(guó)家審計(jì)治理效應(yīng)實(shí)現(xiàn)的要點(diǎn)。一方面，國(guó)家審計(jì)通過一些專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查工作，深入了解社會(huì)熱點(diǎn)，識(shí)別重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，從宏觀出發(fā)，微觀入手，透過審計(jì)現(xiàn)象看風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)的本質(zhì)因素，在危機(jī)降臨之前掌握事項(xiàng)發(fā)展態(tài)勢(shì)，分析可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，并為政策指導(dǎo)者建言獻(xiàn)策，將危機(jī)遏制在搖籃中。比如，環(huán)境審計(jì)若停留在對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)上，環(huán)境破壞的事實(shí)往往難以轉(zhuǎn)變，通過進(jìn)行事前審計(jì)的分析，達(dá)到預(yù)防環(huán)境惡化的作用。另一方面，前瞻功能更多體現(xiàn)了審計(jì)服務(wù)的理念，著重于分析。國(guó)家審計(jì)利用其優(yōu)越的審計(jì)資源和力量，通過開放而創(chuàng)新的審計(jì)方式，發(fā)揮前瞻功能，站在服務(wù)國(guó)家治理的立場(chǎng)，深入分析機(jī)制體制問題，由小及大，由表及里，層層剖析，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有國(guó)家治理機(jī)制的評(píng)價(jià)，促進(jìn)國(guó)家治理的良性循環(huán)。

（二）國(guó)家審計(jì)發(fā)揮治理功能的理論依據(jù)

國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理，發(fā)揮治理功能，是具有歷史性和必然性的。一方面，從我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)展史可知，在審計(jì)產(chǎn)生之初，國(guó)家審計(jì)就體現(xiàn)出治理功能。從周朝開始，不同歷史時(shí)期，審計(jì)以不同的形態(tài)充當(dāng)著監(jiān)督的角色，是國(guó)家監(jiān)督官員和權(quán)力運(yùn)行的一種手段，雖以君王意志為主導(dǎo)，但其本質(zhì)也是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的某種“治理”目標(biāo)服務(wù)。另一方面，從公共受托責(zé)任分析，根據(jù)受托責(zé)任觀，國(guó)家審計(jì)因公共受托責(zé)任產(chǎn)生與發(fā)展。公共受托責(zé)任決定了國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)，而國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)又決定了國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)展方向，并促進(jìn)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的發(fā)展變化。由于，不同時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治民主發(fā)展程度不同，公共受托責(zé)任的內(nèi)涵也各有側(cè)重。相應(yīng)地，人們對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)內(nèi)容的理解也不斷深入，這亦促成了國(guó)家審計(jì)功能的挖掘和審計(jì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。公共受托責(zé)任經(jīng)歷了三個(gè)階段的演化。第一階段，在公共受托財(cái)務(wù)責(zé)任下,委托方關(guān)注公共資金使用的安全性、公共資源利用的合法性，此時(shí)國(guó)家審計(jì)主要發(fā)揮監(jiān)督、鑒證功能，重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否真實(shí)且合法合規(guī)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的目的。第二階段，在公共受托管理責(zé)任下,由于公共資源的社會(huì)需求和支出的不斷擴(kuò)大，委托方對(duì)公共資源的使用效率有了更高要求，此時(shí)國(guó)家審計(jì)主要發(fā)揮監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)的功能，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)控制的目的。第三階段，在公共受托社會(huì)責(zé)任下,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，社會(huì)矛盾凸顯，而政府治理卻存在嚴(yán)重失靈的現(xiàn)象，此時(shí)，委托方主要關(guān)注受托方解決社會(huì)問題的能力，受托方也面臨權(quán)力腐敗、利益沖突等治理瓶頸。由于民主與法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ),由此而產(chǎn)生的受托責(zé)任既是國(guó)家治理的前提,也是國(guó)家審計(jì)的前提。因此，這一階段掀起了一股“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”的研究熱潮。“免疫系統(tǒng)”論認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)的職責(zé)在于盡早地感知、揭示并化解危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的病害，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”，此時(shí)國(guó)家審計(jì)主要發(fā)揮監(jiān)督、揭示（鑒證、評(píng)價(jià)）功能外，還發(fā)揮著前瞻功能，通過審計(jì)預(yù)警、信息公告、建言獻(xiàn)策等方式，遏制重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的泛濫，促進(jìn)行政決策的有效性，體現(xiàn)審計(jì)建設(shè)性作用。而國(guó)家治理論是對(duì)“免疫系統(tǒng)”論的升華，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，并服務(wù)于國(guó)家治理；國(guó)家審計(jì)的作用不僅囿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)，且涉及國(guó)家治理的方方面面。此時(shí)，國(guó)家審計(jì)功能的發(fā)揮不再限于某項(xiàng)功能，而是結(jié)合各項(xiàng)職能作用，不斷拓展深化其內(nèi)涵，全面發(fā)揮治理功能，以達(dá)到國(guó)家“善治”的目標(biāo)。

（三）國(guó)家審計(jì)服務(wù)央企治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（1）國(guó)家審計(jì)是央企治理的重要組成部分。從央企治理與國(guó)家治理的關(guān)系上分析，國(guó)有企業(yè)特別是央企是國(guó)家治理的重要主體，央企公司治理在某種程度上也體現(xiàn)著國(guó)家治理的取向，是國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)。在行政化烙印和長(zhǎng)期非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的孵化下，央企的治理存在先天的不足，這是由國(guó)家所有權(quán)的特權(quán)屬性決定的，其使得央企存在行政性壟斷、內(nèi)部人控制、監(jiān)管者缺位等弊端，易滋生腐敗等詬病。這是國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行國(guó)家治理過程中缺乏對(duì)央企的制約和監(jiān)管的表現(xiàn)。而應(yīng)對(duì)國(guó)家所有權(quán)的特權(quán)屬性帶來的弊端，就需要建立一種對(duì)公共權(quán)力制約的制度安排，以強(qiáng)化央企的治理，但央企這種獨(dú)特的行政型治理模式，決定了其治理的重點(diǎn)不同于一般企業(yè)的公司治理，其治理的關(guān)鍵在于外部治理，而非內(nèi)部治理。由于央企的出資人是國(guó)家，而國(guó)家審計(jì)是對(duì)公共資源使用進(jìn)行監(jiān)督、公共權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制衡的一項(xiàng)重要制度安排，是國(guó)家治理的有力工具和關(guān)鍵組成部分，這決定了國(guó)家審計(jì)在央企治理中的特殊地位。因此，國(guó)家審計(jì)入駐央企對(duì)其監(jiān)管，發(fā)揮治理功能，是完善國(guó)家治理體系的必然措施，也是作為央企外部治理機(jī)制的重要組成部分、對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人公共權(quán)力、國(guó)有資源配置進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的題中應(yīng)有之義。

（2）國(guó)家審計(jì)可以監(jiān)控央企治理機(jī)制的有效運(yùn)行。作為一種具有高度獨(dú)立性的監(jiān)控機(jī)制，國(guó)家審計(jì)依法行使監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮監(jiān)控功能，能夠監(jiān)控央企治理機(jī)制的有效運(yùn)行。首先，國(guó)家審計(jì)通過全面性的審計(jì)，覆蓋對(duì)企業(yè)人、財(cái)、物的監(jiān)督，具體對(duì)企業(yè)的財(cái)政資金使用、重大經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職等情況進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象予以公開披露，并依法嚴(yán)肅處理，能夠?qū)ζ髽I(yè)治理主體產(chǎn)生一種威懾作用，可以全面監(jiān)控企業(yè)治理機(jī)制的陽(yáng)光運(yùn)行，并促進(jìn)企業(yè)權(quán)力制約和問責(zé)機(jī)制的完善。其次，國(guó)家審計(jì)通過實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、持續(xù)審計(jì)、跟蹤審計(jì)方式，持續(xù)監(jiān)控企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、依法規(guī)范管理、依法科學(xué)決策、依法合理分配的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正危及企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的偏離行為，以達(dá)到持續(xù)監(jiān)控企業(yè)治理機(jī)制有效運(yùn)行的目的。再者，國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性較強(qiáng)，在企業(yè)接受民間審計(jì)后對(duì)其進(jìn)行再次審計(jì)，并對(duì)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行再次評(píng)價(jià)，及時(shí)跟相關(guān)負(fù)責(zé)人和治理層進(jìn)行溝通，可以起到防范企業(yè)串通舞弊、弄虛作假的行為。同時(shí)，也與企業(yè)其他內(nèi)外部監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和配合，促進(jìn)企業(yè)監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行。

（3）國(guó)家審計(jì)能夠促進(jìn)央企治理能力的提升。國(guó)家審計(jì)發(fā)揮治理功能，通過完善央企治理體系、提升央企治理能力以達(dá)到完善國(guó)家治理的需要。具體而言，一是國(guó)家審計(jì)代表國(guó)家對(duì)央企進(jìn)行審計(jì)，要求企業(yè)十分積極配合其審計(jì)工作，使其能夠?qū)ζ髽I(yè)經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行全面細(xì)致的審查；了解分析企業(yè)內(nèi)部控制、決策過程、資源分配、社會(huì)責(zé)任等方面的情況；摸清企業(yè)真實(shí)水平，并及時(shí)反映突出問題，傳導(dǎo)相關(guān)信息，揭示經(jīng)濟(jì)和社會(huì)輿論事項(xiàng)背后的機(jī)制體制障礙和潛在風(fēng)險(xiǎn)，并推動(dòng)高風(fēng)險(xiǎn)、低效率的治理問題及時(shí)得到解決和改善，防范和減少偏差行為對(duì)央企治理產(chǎn)生惡劣后果的風(fēng)險(xiǎn)。二是國(guó)家審計(jì)擁有一支多學(xué)科知識(shí)背景的專業(yè)審計(jì)團(tuán)隊(duì)，其豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累和良好的職業(yè)素質(zhì)是保證審計(jì)質(zhì)量的基礎(chǔ)。因此，對(duì)于審計(jì)查處的一些問題和建議，往往具有典型性和針對(duì)性，是企業(yè)完善治理需要重點(diǎn)關(guān)注和改善的地方。三是通過審計(jì)整改機(jī)制，督促企業(yè)進(jìn)行問題的整改，同時(shí)推動(dòng)企業(yè)獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的共同監(jiān)督制約作用，強(qiáng)化其治理職責(zé)，促成企業(yè)治理問題的有效解決。

三、深化國(guó)家審計(jì)對(duì)央企治理功能的途徑

（一）強(qiáng)化監(jiān)督功能，發(fā)揮約束作用（1）強(qiáng)化對(duì)央企經(jīng)營(yíng)和決策過程的監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)的約束作用，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的有效性，以促進(jìn)央企改革進(jìn)程的邁進(jìn)。一方面，從央企審計(jì)數(shù)量分析，國(guó)家審計(jì)每年審計(jì)央企集團(tuán)的數(shù)量控制在10家左右，從數(shù)量上明顯不能滿足社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)監(jiān)管的期望，因此需要國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)合理配置審計(jì)資源，適當(dāng)增加審計(jì)央企的數(shù)量，對(duì)于其他關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，特別是存在高風(fēng)險(xiǎn)、低效率的央企集團(tuán)進(jìn)行審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策過程的監(jiān)督，提高其治理的有效性，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的提高。另一方面，對(duì)央企的監(jiān)督不能只停留在表面，被動(dòng)地進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)該積極主動(dòng)地履行監(jiān)督職責(zé)，深入企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策過程，起到約束企業(yè)相關(guān)人員玩忽職守等不當(dāng)行為的作用。

（2）強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)與其他國(guó)家監(jiān)督部門的協(xié)同作用；強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)與企業(yè)內(nèi)審、企業(yè)接受的外部社會(huì)審計(jì)的協(xié)同作用，以提高對(duì)央企的監(jiān)督力度。首先，國(guó)家審計(jì)為紀(jì)檢監(jiān)察等其他國(guó)家監(jiān)督部門提供企業(yè)違法違規(guī)問題線索，反過來后者對(duì)查處的問題向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反饋，為審計(jì)的進(jìn)一步工作提供信息，提高其審計(jì)效率。其次，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)內(nèi)審和外部社會(huì)審計(jì)的監(jiān)督，完善其長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)彼此的溝通交流，提高審計(jì)質(zhì)量。

（二）推進(jìn)鑒證功能，發(fā)揮揭示作用

（1）推進(jìn)對(duì)央企會(huì)計(jì)信息真實(shí)合法性的鑒證工作，提高其對(duì)外報(bào)告的質(zhì)量。近年來的審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)財(cái)務(wù)收支混亂，會(huì)計(jì)信息失真嚴(yán)重，如2016年審計(jì)署公告的10家央企審計(jì)情況，發(fā)現(xiàn)其2014年利潤(rùn)和資產(chǎn)不實(shí)金額共為136.02億元，金額驚人，再加上審計(jì)沒有查出來的那部分，數(shù)額之大難以想象。因此，國(guó)家審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)央企會(huì)計(jì)信息真實(shí)合法性的鑒證，糾弊查錯(cuò)，還原企業(yè)真實(shí)的經(jīng)營(yíng)成果。

（2）推進(jìn)對(duì)央企執(zhí)行國(guó)家宏觀政策、履行社會(huì)責(zé)任的鑒證工作，促進(jìn)央企社會(huì)功能的有效實(shí)現(xiàn)。央企作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，是國(guó)家宏觀調(diào)控的微觀基礎(chǔ)。其不是單純追求經(jīng)濟(jì)效益的市場(chǎng)主體，還承擔(dān)著一些社會(huì)責(zé)任，肩負(fù)著服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化國(guó)有資源配置、帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全的使命。因此，需要重點(diǎn)推進(jìn)對(duì)央企執(zhí)行國(guó)家宏觀政策、履行社會(huì)責(zé)任的鑒證工作，健全對(duì)其監(jiān)控體制的建設(shè)。

（三）深化評(píng)價(jià)功能，發(fā)揮控制作用

（1）深化績(jī)效審計(jì)的力度，推進(jìn)央企績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與完善，促進(jìn)央企把握好發(fā)展速度與經(jīng)營(yíng)效益的統(tǒng)一，以提升國(guó)家資源的科學(xué)配置。績(jī)效審計(jì)已成為審計(jì)大趨勢(shì)，國(guó)家審計(jì)應(yīng)提高績(jī)效審計(jì)比重，將績(jī)效理念貫穿對(duì)央企審計(jì)的始終，重點(diǎn)評(píng)價(jià)企業(yè)資金使用效益、資源耗用的經(jīng)濟(jì)性、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效果性以及重大事項(xiàng)政策的合規(guī)性、合理性，以促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高和可持續(xù)的發(fā)展。

（2）深化企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，為評(píng)價(jià)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人績(jī)效責(zé)任提供更客觀公正的參考依據(jù)，并建立健全獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)公平。企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平高低，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人是關(guān)鍵。當(dāng)前央企領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)限較大，但缺乏監(jiān)督的權(quán)力是失控的，易滋生腐敗，需要獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督力量的約束，國(guó)家審計(jì)需要深化企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，正確評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提高管理意識(shí)和績(jī)效意識(shí)，促進(jìn)央企經(jīng)營(yíng)管理的改善。

（四）提升前瞻功能，發(fā)揮建設(shè)作用

（1）加大對(duì)熱點(diǎn)、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的審計(jì)力度，增強(qiáng)審視央企經(jīng)營(yíng)治理背后體制機(jī)制運(yùn)行中潛在風(fēng)險(xiǎn)的前瞻能力，提出預(yù)防和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)性方案。通過了解企業(yè)所處政策環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境等，從宏觀層面把握企業(yè)的整體狀況；微觀上通過審查企業(yè)的會(huì)議紀(jì)要、部門規(guī)章制度、相關(guān)會(huì)計(jì)信息等企業(yè)內(nèi)外部資料，詳細(xì)了解企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理情況，結(jié)合宏微觀層面，發(fā)現(xiàn)并分析企業(yè)面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，揪出問題深層次原因，并提出優(yōu)化企業(yè)機(jī)制體制層面意見。

（2）完善審計(jì)信息披露制度，拓寬央企審計(jì)結(jié)果的利用渠道，促使企業(yè)各利益相關(guān)者積極參與到與國(guó)家審計(jì)的互動(dòng)中，成為國(guó)家審計(jì)發(fā)揮建設(shè)性作用的重要力量。首先，在披露方式上，由于央企的審計(jì)結(jié)果只公布在審計(jì)署官網(wǎng)，與其他審計(jì)公告交織在同一欄目，并不能突出央企審計(jì)結(jié)果的重要性，也不利于公眾獲取相關(guān)信息，不能給企業(yè)造成較強(qiáng)整改壓力。因此，建議獨(dú)立創(chuàng)建專欄披露央企審計(jì)結(jié)果，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。其次，在披露內(nèi)容上，一方面目前央企審計(jì)信息披露的內(nèi)容篇幅少，需要提高其完整性；同時(shí)央企審計(jì)結(jié)果披露主要涉及財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，缺乏專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查內(nèi)容，需進(jìn)一步拓寬審計(jì)類型，滿足企業(yè)不同利益相關(guān)者的訴求。

（3）加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)能力建設(shè)，提升審計(jì)人員應(yīng)對(duì)環(huán)境變化、創(chuàng)新審計(jì)方法、對(duì)復(fù)雜的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)進(jìn)行分析的能力。高素質(zhì)、高能力審計(jì)人才培養(yǎng)是國(guó)家審計(jì)能力建設(shè)的重要方面，通過建立多專業(yè)背景的學(xué)習(xí)型、適應(yīng)型審計(jì)團(tuán)隊(duì)，不斷增強(qiáng)審計(jì)人員應(yīng)變能力，提高其專業(yè)勝任能力，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的審計(jì)環(huán)境，特別是跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的龐大的央企集團(tuán)審計(jì)，面臨更多挑戰(zhàn)和困難，需要國(guó)家審計(jì)人員發(fā)揚(yáng)螺絲釘精神，不斷學(xué)習(xí)鉆研，提高自身能力，從而不斷促進(jìn)國(guó)家審計(jì)治理功能的發(fā)揮。

參考文獻(xiàn)：

［1］審計(jì)署濟(jì)南特派辦理論研究會(huì)課題組劉璇、王貴安：《全面深化改革背景下的國(guó)有企業(yè)審計(jì)研究》，《審計(jì)研究》2015年第2期。

作者：姬霖；汪少英 單位：長(zhǎng)春大學(xué)管理學(xué)院