審計制約權力范文

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摘要：加強對權力的監督和制約是黨的十六大對國家審計工作的新要求，也是推動我國政治文明建設的重大舉措。本文結合近期審計“風暴”中暴露出的一些問題，分析國家審計在權力監督與制約中的作用，闡述國家審計制約權力的局限性。

加強對權力的監督和制約是黨的十六大對國家審計工作的新要求。十六屆三中全會和中央紀委第三次全會進一步提出要“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”。2004年年初，中共中央頒布《黨內監督條例》和《黨紀處分條例》，黨內述職述廉等新措施也正在走向制度化。同年，國務院了《全面推進依法行政實施綱要》，要求在10年內建設起“法治政府”。2004年7月1日實施的《行政許可法》規范了行政機關的工作；而此前的官員“問責制”已經令多名高官落馬，反腐敗越來越深入。2004年6月23日審計署李金華審計長向全國人大常委會提交的審計工作報告，再次掀起審計“風暴”，一些省審計廳也陸續向省人大常委會提交審計工作報告。近日，中共中央頒布了反腐倡廉制度化指南。一切跡象表明，中國正在加快民主和政治文明建設，在打擊腐敗、制約權力方面頻出重拳。一些人認為，在新中國的歷史上，全面揭露政府部門問題的，審計是第一家。但審計“風暴”之后，也暴露出一些問題。本文擬結合審計“風暴”探討國家審計制約權力的局限性。

一、國家審計-一種權力監督制衡觀

公共權力是公共資源配置和公共資源產權變更的能力。公共權力是一種權力束，它包括行政權和公營企事業單位的經營權。行政權具體包括經濟決策權、財政分配權、稅收征管權、行政審批權、行政處罰權、資產管理權、資金使用權等，行政權由政府行政機關掌握。

公共權力實質上是一種受托公共資源責任。有權必有責，有責必有權。我國實行的是人民代表大會制度，一切權力屬于人民，然而，人民直接行使公共權力，交易成本太高，將權力委托給其選舉產生的政府是一種明智的選擇。

同時與行使權力相關的公共資源（包括財政預算資金、國有資本、森林、土地、礦產、海洋等生態資源）同樣授權政府使用，這樣公共受托資源責任就產生了。這些責任包括公共資源財務責任、管理責任和報告責任。這樣，公共資源所有權與使用權發生分離，權力人（政府官員或公營企事業單位領導）在使用管理這些資源時可能會濫用權力導致資源的損失或不恰當使用，這樣就需要鑒證監督責任的履行情況，有兩種途徑，一是由人民或人民代表大會來鑒證和監督；二是由具有專業能力和執業標準的獨立的經濟監督機構來鑒證和監督。前者交易成本太大。經過社會發展和歷史選擇，現在這一責任由國家審計機關承擔。

公共權力的具體權力人是政府官員和公營企事業單位領導人，這些權力人同樣具有人性的弱點，具有經濟人特征：自私、個人理性、有機會主義傾向；同時由于權力的擴張性和腐蝕性，很容易造成權力異化，如權力商品化、權力私有化、權力資本化、權力血親化和權力特殊化，導致權力腐敗。權力腐敗往往是權力人利用權力謀取私人利益；公共利益和私人利益此消彼長，抑制了個人權力，就抑制了私人利益，保護了公共利益即所有者（人民）的利益。而權力的運行離不開資金運轉，權力腐敗大多與經濟問題有關。當前社會花錢辦事有四種類型：花自己的錢辦自己的事，既講節約又講效果；花自己的錢辦別人的事，只講節約不講效果；花別人的錢辦自己的事，只講效果不講節約；花別人的錢辦別人的事，既不講節約，又不講效果。一些政府官員利用手中的權力大搞形象工程、政績工程屬于第四種類型。國家審計機關作為專司經濟監督的行政部門通過審計檢查權揭露權力腐敗，通過審計建議權提出處理措施和改進建議，威懾權力人，完善權力運行機制；通過審計結果報告權和審計結果公布權使得權力人清楚所有者知道了他們的情況，從而發揮公眾監督和輿論監督的作用，提高公民權力的保護意識。

國家審計對經濟問題的審計過程也是對權力在經濟領域錯用、濫用和權力腐敗的確認和糾正過程。國家審計通過以權制權和以民制權達到監督權力的目的。

如此看來，國家審計是所有者（人民）監督政府權力運行的工具，在權力運行機制中發揮著重大作用，有利于推動民主政治的發展。

二、我國國家審計具有對權力進行監督和制約的職能

（一）我國審計機關具有對權力的監督和制約職能

我國憲法第91條、審計法第2條和第6條規定審計機關具有經濟監督的職能，另外《審計法》和《審計法實施條例》規定了審計機關的15項權力，包括：要求報送資料權、調查取證權、審計檢查權、制止權、采取取證措施權、賬冊資料封存權、通知暫停撥付權、責令暫停支付權、申請保全措施權、申請強制執行權、建議行政處分權、建議糾正權、處理處罰權、審計結果報告和公布權。其中審計檢查權、審計結果報告權和公布權是審計機關的基本權力，這些權力在國家審計監督和制約權力中發揮重要作用。

我國《憲法》、《審計法》和《審計法實施條例》對我國國家審計的職能、權力做了規定，即審計具有經濟監督的職能。審計的直接對象是經濟活動，是事，而事又與人、與權力有著天然的關系。國家審計監督正是在這種天然關系的基礎上，實現了其對權力的監督與制約。從另一方面來說，腐敗歸根到底都是資金的使用問題。要從源頭上杜絕權力腐敗，就必須對公共資源的使用情況進行監督，國家審計具有對國家財政、財務收支和其他公共資源使用情況監督的職能，公共資源的使用者是政府官員，是人利用權力對資源進行違法運作，權力運用體現了公共資源的再分配。因此，審計對公共資源的監督，就是對人的監督，對權力的監督。

（二）審計監督與其他權力監督渠道的關系

在我國，對權力監督的渠道主要包括：政黨監督，包括共產黨自我紀律監督和派的監督；人大監督，作為權力機關，其監督主要體現在立法監督權、預算監督權和政府官員任命權；司法監督，主要指法院和檢察院依法律授權對權力人的違法行為進行檢察、審判；行政內部監督，包括審計和財政、稅收、工商、監察等業務監督部門；公民（民主）監督，依憲法規定，公民對國家工作人員有提出批評和建議權，對其違法行為有申述、控告和檢舉的權力；輿論監督包括新聞機構和廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體的監督等。這些權力監督機構體現在最高層次上主要指中紀委、全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院及國務院下屬的審計署、監察部、財政部、國家稅務總局等部委。

與政府下屬的其他權力監督部門不同的是，其他部門的權力監督是源于專業經濟管理而派生出的職能，其賴以生存的主體是權力的行使者。它們對專業經濟活動運行過程的監督，是對專業經濟活動權利的維護。專業經濟監督重點是結合本部門的管理業務，對本系統下級單位的監督檢查。而國家審計沒有經濟管理職能，地位超脫，其本質是對權力的制約和監督，尤其是對財權的制約和監督，具體就是對公共資金的籌集權、分配權、使用權的制約和監督。我國國家審計在各專業部門的專業經濟監督基礎上進行獨立審計監督，其獨立性強于其他任何一種專業經濟監督，它有專門的操作程序和執業規范，由專門的法律《審計法》對審計的全過程進行監督，審計對象具有綜合經濟性。所以審計是源于監督而又高于其他經濟監督的監督。

我國國家審計機關列在國家行政機關序列，具有明顯的行政機關性質。審計機構不是直接以權力制約權力，國家審計制約權力離不開其他監督機構。國家審計主要是在運用審計權力獲取經濟信息的基礎上客觀公正地形成審計信息提供給人大、政協、紀檢、監察、司法、組織人事部門，通過這些部門來實現對權力的監督和制約。對公共部門經濟活動或權力人的監督，審計部門僅僅起到“探雷”的作用，還必須有紀檢監察部門的“排雷”行動跟進；同時，司法、組織、人事部門必須對“埋雷”者進行責任追究。

（三）從審計“風暴”看國家審計對權力的監督和制約

1.審計“風暴”的由來

近日，審計“風暴”成為媒體出現頻率較高的詞語之一。2003年6月25日李金華審計長向全國人大常委會提交審計工作報告后，大眾開始關注國家審計，有媒體稱審計機關掀起了審計“風暴”。2004年6月23日，李金華審計長的審計工作報告再度掀起審計“風暴”，這次好像更猛更烈。從嚴格意義上講，審計“風暴”一詞并不妥帖，既然是“風暴”，就是偶然的，非長久的，而審計工作年年搞，審計工作報告年年提交。之所以稱審計“風暴”，筆者認為，一是李金華審計長打破了中國傳統的“官官相護”的官場潛規則，毫不留情地揭了一些部委的短；且揭露的問題的確觸目驚心；二是審計公告制度產生強大威力。

輿論尤其是網絡媒體的及時性、全面性宣傳是前所未有的；三是公民納稅意識增強后，維權意識也在增強，開始關注公共資金的使用效益。人們難以相信，本來肩負著國家重要使命的一些部委和地方政府，為了小集體利益竟然監守自盜，弄虛作假，致使國家財產大量流失。審計“風暴”后績效審計會深入民心，將推動我國績效審計理論和實務的發展。

2.通過審計檢查權來威懾權力人的權力運用

審計機關依法享有審計檢查權，由于其具有專業性和高層次性，有強大發現能力的審計機構可以威懾那些欲向公共利益伸手的潛在腐敗分子；從審計行為論的角度觀察，審計能夠影響權力人的行為，只要被審單位頭上常懸審計之劍，被審單位領導人的權力濫用的幾率就會下降，他們的機會主義行為會有所收斂。

3.通過審計報告權和公布權喚醒公眾的權利保護意識來制約權力

審計結果向人大報告，體現了審計的雙向服務功能，有利于促進人大加強對權力的監督；陽光是最好的防腐劑，人們注意到，審計署3年來報告的透明度越來越高：2002年的審計報告有30頁，但點名的案件只有1宗；2003年的報告減到16頁，但曝光內容大大增加；2004一年的審計報告省略了慣有的綜合統計說明，篇幅1.2萬字，大批案件被曝光，10多個部委被點名，透明度進一步增強。另外，審計署借“審計風暴”之東風，近日又加快了審計結果公告的力度，僅2004年6月和7月就了涉及支農資金、基礎教育經費和基礎建設國債項目資金使用情況的三個審計結果公告；9月份公布了關于稅收征管情況的審計調查結果；11月份又了3個審計結果公告。

按照信息不對稱理論，人民和權力人就權力運用存在著信息不對稱。如果這種信息不對稱持續存在或嚴重惡化，由于雙方追求的目標不一致，就會導致納稅人偷稅抗稅，而政府會橫征暴斂，社會矛盾會進一步激化。為防止這種情況的發生，權力人會適當公布其權力運用情況，也就是資源使用情況，但公眾可能看不懂，這樣就需要審計這個專職監督機構來審查，并公布大家都看得懂的結果。如果審計機關不公布，信息不對稱繼續存在，審計的功能就不復存在了。“審計風暴”是由審計機關依法公示審計結果引起的，應稱之為審計報告“風暴”。它為當前的政務公開工作找到了一個新的突破口。有專家認為，如果我們能借此機會，打破權力暗箱運行、問題內部解決的官場陳規，把公開、透明變成政府工作的制度和慣例，那么必將大大推動我國依法行政的進程，減少權力的濫用。審計結果公布后如果司法監督跟進，會對權力人起到殺一儆百的作用。輿論的宣傳會激發公眾的參政議政的意識，造成“老鼠過街人人喊打”的氛圍，大大震懾權力人對權力的濫用。

4.審計建議權有利于政府部門加快制度建設，防范權力腐敗

國家審計既具有批判性，又具有建設性，審計就像保健醫生，既查病情，又開方子，提出的建議往往有利于被審單位強化制度建設，加強內控，改善政府治理效率，堵塞權力腐敗的空子。另外，審計結果公布后，針對出現的問題，一些學者針對審計機關的建議也會提出相關對策。

一旦這些對策制度化，就可以改善權力運行機制。如審計暴露出預算編制權過于分散，預算決策權過于集中，預算報告過于籠統等問題，一些學者紛紛提出建議，從而推動預算制度改革。制度越完善，權力運行機制越合理。

5.審計提供的多維信息為其他部門對權力的監督提供了方便

國家審計提供的信息是翔實的，是揭露性的。它可以為紀檢、監察、司法部門提供介入引導性信息；可以為領導干部考核提供經濟責任鑒證信息；可以為政府提供強化政府治理的信息；可以為人大監督提供報告性信息。這些信息，是監督部門行使監督權不可或缺的信息，它降低了監督主體和權力使用者的信息不對稱程度。審計和這些監督部門共同鑄就了合理的權力運行機制。當然，離開這些監督部門的合作，也就談不上審計對權力的制約。

三、國家審計對權力監督和制約是有限的-來自審計“風暴”的證據

審計對權力的監督和制約不是萬能的，審計對權力的制約僅僅局限于與財政財務收支有關的經濟決策權、行政權和監控權。由于當前政府運行機制、審計體制等各方面的原因，我們不能過分夸大審計在權力監督中的作用，否則會導致審計期望差距，產生更大的審計風險。

（一）現行的審計體制-一個不可回避的制度缺憾

在建立國家審計體制的初期，我國選擇了隸屬于國務院的行政型審計模式。這種審計體制的特點為：一是審計機構作為政府的一個部門，或是屬于某一個政府行政機構。二是可以將更多的精力投入到對政府財政工作的檢查之中。三是行政型審計機構的獨立性往往在憲法或有關法律中予以明確規定，所以對一般的被審計單位而言，這種審計體制仍有一定的獨立性，但其獨立性不如立法型和司法型體制強。隨著我國市場經濟的逐步完善，行政型審計體制的弊端越來越多地暴露出來。在行政型審計體制下，國家審計機關作為政府的一個部門，沒有司法職能和司法權力，對審計結果的處理只能移交相應的檢察或司法部門。沒有審計結果的行政處分、刑事處罰權意味著不能對審出的任何重大問題進行處理。在實際操作中，往往是審出了問題也已交給相應的處理部門，但最后卻是不了了之，結果自然是審計部門“得罪”了人卻沒能為國家贏得任何利益，還會打擊審計人員的積極性。同時在具有“內部審計”色彩的行政型審計體制下，審計機關作為執行機關的組成部分去監督執行機關自身，力度必定會受到一定的影響。特別是政府某些活動有悖于法律或在行政活動中存在短期行為，或者發生區域利益、部門單位利益沖突時，尤其會影響審計機關的獨立性。而獨立性是審計的“生命線”，沒有獨立性，客觀、公正地進行審計監督便無從談起，審計重要作用的發揮則屬奢望。當人事和財權仰賴于地方政府而又要對其進行監督，制約其手中權力的時候，審計的獨立性和監督的效果不免打折扣。地方審計機關，特別是基層審計機關經常容易遇到“以權力壓審計”的情況。在一些地方，一個問題涉及政府或市長、縣長，弄不好就不了了之。

地方審計要動真格的，難免出現“自打嘴巴”局面。

無論是有些地方的突擊作業，還是有些地方的按兵不動，都表明審計“風暴”只是“上面”的風暴，“審計陽光”還不能照到更多的角落。中央對審計署最大的支持是不干預，而地方審計機關就沒這么幸運了。審計界人士指出，地方在專項資金使用中的問題肯定比中央部委更嚴重，只是沒有哪個省、市肯抖摟出來。審計機關屬地方政府領導，很難監督地方的最高行政長官。道理很簡單，刀刃砍不著刀把，自己不可能監督好自己。

（二）現行的審計報告制度使審計缺乏權力的“后臺”

我國實行的是人民代表大會制度，最高的權力機關是全國人民代表大會。目前國家審計同時為政府和人大服務。我國的人大和政府都重視審計監督工作，雙方對審計的要求在總的原則上是相同的，但兩者對審計監督的定位卻有著顯著的區別。政府要求的審計是內部審計，通過審計來檢查和發現政府各部門和企事業單位在預算執行、資金管理與運用中存在的問題，以此來了解問題和掌握情況，以便更有效地進行行政控制和管理。人大要求的審計是外部審計，通過審計監督來了解和監察政府在財政預算的行政管理過程中的情況和所存在的問題，用以全面評價政府對人大所承擔的受托經濟責任的履行情況。

按照《審計機關公布審計結果準則》的規定“審計機關向社會公布審計結果，必須經審計機關主要負責人批準；涉及重大事項的，應當報經本級人民政府同意。”按照《審計署審計結果公告試行辦法》的規定“中央預算執行情況和其他財政收支的審計結果需要公告的，必須經過國務院批準同意；向國務院呈報的重要審計事項的審計結果需要公告的，應當在呈送的報告中向國務院說明，國務院在一定期限內無不同意見的，才能公告”。這樣，審計結果的公告權并不是完全在審計部門。

審計機關作為政府一個職能部門，按照規定，每年受政府委托要向人大常委會報告本級預算執行情況及其他財政收支審計工作報告，這為各級人大了解、支持和監督審計工作創造了條件。但在審計機關將審計結果匯報給人大前，審計結果已經報告給政府并已經通過了政府的“審計”，提交人大的審計報告已是審計的第二手資料，是通過政府先過目和修改后的東西。由于審計實際上并沒有實質性地涉及政府及政府首長的財政責任和行為，許多重大問題特別是那些與政府或政府首長有直接關系的問題難免得以掩蓋，就是對預算執行中發現的一些問題，也難以對外都披露。由于“同級審”所提出的審計工作報告在提交人大前經政府的把關，許多披露的問題屬“自我檢查”，故問題披露的深度和解決問題的力度是有限的。雖然有些地方人大也要求審計直接報告，但審計對報告的內容也是有選擇的。一些沒有先給政府通報的問題是難以直接披露的。這樣對審計機關來說，盡管它擁有監督資源，但卻因缺乏權力“后臺”而難以發揮資源的最大效應，很多問題往往已經發現卻無法報告給人大，沒有引起足夠的重視，更談不上解決這些問題。在地方這種情況尤其嚴重。

（三）審計經費的來源得不到保障使審計監督無法正常開展

審計機關履行職責所必需的經費保證，是審計機關依法獨立行使審計監督權的條件。《審計法》規定，審計機關履行職責所必需的經費列入財政預算，由本級人民政府予以保證。

但實際上，審計機關履行審計職責所必需的經費得不到保證，特別是地、縣兩級審計機關經費緊張的問題更加突出。越是貧困的地方，權力越可能被濫用，審計經費越得不到保證。這既影響了審計工作的正常開展，又影響審計對權力的制約，造成惡性循環。

經費不足制約了依法審計的力度，降低了審計質量，制約了審計工作的效率，制約了審計信息化建設和審計人員教育培訓的力度、限制了人才的引進和補充，加大了審計機關推行“八不準”的難度。

無論是按照世界各國的通行做法，還是從我國審計工作的發展趨勢來看，今后審計工作的重點是監督國家財政支出及其效益。很顯然，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系。但目前我國審計機關的經費又由同級財政部門審批，兩者關系明顯不順，審計工作不可避免地會受到制約，客觀上勢必會影響審計機關對政府財權的監督力度。

（四）傳統文化的影響使審計對權力的制約可能孤掌難鳴

權力腐敗與我國傳統文化密切相關。我國深受儒家文化的影響，儒學宣傳禮治與社會等級，我國素有“學而優則仕”的傳統，崇尚“官本位”。①人們熱衷權力，尊重權力，敬畏權力。“權力至上”思想嚴重，傳統文化中缺乏法制思想，因此往往有法不依，執法不嚴，法律對權力監督弱化。另外，我國傳統文化中，道教和佛教的影響也較大，道教和佛教是陰柔的文化，逃避現實是他們的共同點。在其影響下，人們向往與世無爭的生活，缺乏進取和改革精神，往往“多一事不如少一事”；我國傳統社會是一個以農業為主的社會，培養了人們遇事忍耐的性格，缺乏對權力監督的積極性。計劃經濟是“人治經濟”、“官僚主義經濟”，崇尚集權和個人崇拜，目前計劃經濟的遺毒依然存在，人們缺乏挑戰權力的勇氣。我國官員任命體制中“能上不能下”的思想阻礙了官員問責制度的擴展。在這種文化傳統和社會背景下，審計對權力的制約可能孤掌難鳴。

（五）問責機制缺失，司法未及時跟進，會削弱審計對權力的監督

審計結果公告后，類似“審計風暴不了了之，條條大魚安然無恙”的報道多次出現在媒體中，問責制度僅僅停留在安全事故問責的狀態下，決策問責制度好像離人們還非常遙遠。“決策失誤”決不能成為國家資金白白損失的借口，一項決策失誤造成的經濟損失，往往數額巨大。

所以，必須追究“失誤者”的責任。“審計風暴”之后，迄今無官員主動辭職，媒體呼吁“四不放過”的呼聲高漲，沒有一個高官站出來承擔責任。審計“風暴”讓我們看到了官員問責制的缺失和漏洞。在審計報告中，有不少“屢審屢犯”的例子，問責制度缺失難逃干系。

審計機關提供了線索，司法監督應及時跟進，否則，審計制約權力前功盡棄。

（六）審計不能觸及政府的決策權在一定程度上弱化了審計對權力的監督

作為行政機關，審計機關必須依法審計。和老百姓不同，法律不允許的審計機關做了就違法。目前，按照相關法律，我國審計機關不能對政府的決策進行評價，尤其是高層的決策。也就是說，我們總是假設政府的決策永遠正確，并在此基礎上監督決策的執行情況和執行效果。

但實際上，政府的決策同樣是人制定的，同樣存在短期行為，決策權行使過程中同樣會出現權力異化，損失更大。

目前審計機關對決策權的監督處于“夠不著”的狀態，使得審計對權力的制約弱化。

（七）人大的權力監督弱化，同樣會削弱審計對權力的監督

人大監督的積極性不夠，目前一些人大代表受聘監督、應邀監督一些部門，然后由媒體宣傳，為一些部門“貼金”。人大代表不是主動去代表人民利益真正實施監督，模糊了監督與被監督者的地位，使人大代表的監督效果大打折扣。一個具有高度政治文明的國家，需要的并不是政府“自覺接受人大的監督”，而是“人大主動對政府進行監督”。寄希望于政府“自覺”，這不應是人大監督的應有姿態。審計風暴后，人大的質詢權、罷免權、預算監督權、特別問題調查程序并沒有發揮作用。

“審計風暴”過后，還有許多深入細致的監督工作要做。否則，“審計風暴”也會流于形式。