中外績效審計制度范文
本站小編為你精心準備了中外績效審計制度參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
一、引言
政府財務管理系統是一個政治的開放系統。政府依據納稅人的需求與支持，通過政治系統形成政策，依據政策規劃施政計劃，爾后根據施政計劃編制預算并據以實施，這是系統的投入；其后達成施政目標并滿足納稅人的需求，這是系統的產出。該過程結束后，政府尚需依據納稅人對施政的滿意程度及目標達成程度，檢討并修正其政策。上述過程中，公民納稅以維持政府施政所需，政府執行施政計劃與預算，其結果是否符合經濟性、效率性與效益性？公共服務產出的質量如何？亦即其預算與計劃執行的績效如何？這均需經過具有審計專業能力與超然獨立地位的審計機關的監督和評價，這種監督與評價制度即為績效審計，換言之，績效審計在政府財務管理系統中肩負著信息反饋的功能。
自DavidOsborne和TedGaebler提出“新政府運動”以來，公共部門的管理開始強調成果導向、彈性授權與責任制，政府審計的重點由傳統的財務審計轉向績效審計。目前，世界上許多國家都已開展績效審計。2004年7月，具有83年歷史的美國GeneralAccountingOffice，更名為GovernmentAccountabilityOffice，這是該組織近年來工作內容轉變的結果，也充分表明了績效審計將成為其未來工作的重心。
我國開展政府審計已有20余年，成果頗豐，但績效審計仍處于試點階段。近年來，社會經濟環境變化迅速，政府政務公開及其施政績效備受社會各界關注，推行績效審計已是現實所需。健全的績效審計制度是提升審計質量、實現審計目標的必要保障。因此，本文比較、分析英國、美國以及我國績效審計制度的變遷與特征，進而對我國現行制度體系的完善提出相關建議，以期能為推進我國績效審計的開展提供理論支持。
二、英、美績效審計制度的變遷
（一）英國績效審計制度的變遷
英國近代審計制度始于十九世紀的行政機關變革。1866年頒布的《國庫及審計部門法》（ExchequerandAuditDepartmentAct）中首次建立了公共支出問責制度。議會授權支出，行政機關將支出紀錄與賬簿送請審計長審核，審計長審校并撰寫審計報告提交議會。該法案規定審計長及其下屬必須審核政府機關的每一筆交易。隨著政府職能的擴張和公共支出的膨脹，尤其是一次大戰后，這種審計方法變得不現實，因此英國于1921年修正了《國庫及審計部門法》，規定各政府機關應建立內部控制制度并自行管理各項收支，審計長僅需對相關的交易事項實施抽樣審計，并向議會報告政府的支出是否符合議會的要求。
20世紀60年代，議會及學界要求改革審計制度以適應政府角色的改變，特別是賦予審計長超然獨立地位。1983年《國家審計法》明確提出建立國家審計署（NationalAuditOffice，NAO）。NAO隸屬議會下院，其主要職責一是依《國庫及審計部門法》對政府機關財務報表進行審計與鑒證，即財務審計；二是依《國家審計法》對各機關使用公有財物及政府經費作出經濟性、效率性及效益性檢查與評估，即績效審計。
NAO執行績效審計的選案標準主要考慮金額數量、是否已顯現績效不佳跡象、議會及民眾關心的程度等。每年由下屬業務部門提出百件左右的方案，審計長擇要選出其中的五十件左右作為該年度執行績效審計的標的。
NAO的審計報告分兩階段提出，一是先導性研究報告，先導性研究的目的在于確定是否需要實施全面績效審計，若經評估認為需要審計，則需進一步規劃審計重點及方向。二是全面審計后的正式報告。在執行績效審計時，NAO的審計人員隨時與被審單位的相關人員保持合作關系，聽取對方意見。審計完畢先將審計結果的初稿送被審單位征求意見，作為撰寫正式報告的參考。由于與被審單位事前及事中的充分合作，故報告提出后，受審單位對報告所提內容的接受程度較高。NAO的職責僅限于向議會提交審計報告，后續的追蹤查證工作，則由各行政部門自行負責。NAO跟蹤審核改進措施的落實情況，并向下議院公共賬目委員會報告結果。
（二）美國績效審計制度的變遷
美國的財政監督制度深受英國議會對政府財政控制觀念的影響。直至憲法（1787年）頒布前，政府審計事務皆由議會辦理。1789年美國國會立法成立財政部，由其執行政府的財政監督權。財政部長口頭或書面向國會參眾兩院提交審計報告，依國會指示履行職責。一次大戰后，國會為提高聯邦政府的財政管理效能，于1921年制定《預算與會計法》（TheBudgetandAccountingAct），成立審計總署（GeneralAccountingOffice，GAO），直屬國會，自此財政部的會計檢查職權劃歸GAO.在美國三權分立的體制下，GAO大大增強了國會制衡行政部門的能力，這也是美國審計制度的重要特點之一。
二次大戰前，GAO協助國會監督行政機關的支出情況，主要工作是審核各機關送審的憑單。在約翰·R·摩卡爾（JohnR，McCarl）擔任審計長時，曾實施部分付款憑證的事前鑒證制度，但隨著支出憑單大量增加，審計工作負荷過度。1950年頒布《預算與會計程序法》（TheBudgetandAccountingProceduresAct）時，放棄憑單的鑒證手續，廢止事前審計制度。
1981年6月，鮑歇爾（CharlesA.Browsher）就任美國審計長，將GAO的工作目標定位于：①向國會提供更具時效性的數據；②促進GAO與國會間的溝通與聯系；③加強對國防預算的審計；④強化GAO核查各聯邦政府機構計算機信息系統的能力；⑤加強GAO員工的職業道德教育。在鮑氏的任期中，GAO兩度增修政府審計準則，建立起有效的GAO與國會間的溝通制度，并將各機關年度決算的審計交由公開執業的會計師鑒證，GAO則將其工作重點轉移到政府績效審計，審計范圍涉及財政赤字、國防安全、信息資源的運用、人口老齡化、波斯灣戰爭中武器的使用效率、改善全國醫療健康計劃、全球化的挑戰等。鮑氏的不懈努力將GAO推上了世界績效審計的領袖地位。
GAO是國會四大輔助機構之一，審計任務70%以上來自國會，依據美國政府審計準則的規定，超然獨立地行使其職權。與NAO類似，審計結束后，在提交正式審計報告前，GAO先將審計報告草案送受審單位征求意見，經過雙方充分溝通后，再向國會提交正式的審核報告，并在正式審計報告中列明受審單位的意見，供報告使用者評斷參考。GAO每年向國會提交各類審計報告多達1300多份，除少部分涉及國防機密的外，民眾均可索取審計報告。審計信息的公開使審計結果得到各方的重視，這對審計功能的提升尤有幫助。
三、我國績效審計制度的變遷
與英美兩國相比，我國開展績效審計的時間較短，大致可分為三個階段。
第一階段，20世紀80年。該階段，國家審計機關積極開展績效審計（經濟效益審計）的理論研究和試點工作，提出從財務審計入手，落腳到經濟效益的觀點。據1984年審計資料記載，當時，全國有22個省、市、自治區的270個縣以上審計局，對1263個部門和被審計單位進行了試審，試審中充分考慮了經濟效益問題。
第二階段，20世紀90年代。1991年初，全國審計工作會議要求各級審計機關都要確定一批大中型企業進行經常審計，既要審計財務收支的真實性、合法性，又要逐步向檢查有關內部控制制度和經濟效益方面延伸，并作出適當的審計評價，推動經濟效益的提高。該階段，審計機關一方面繼續實施以國有企業為主要對象的微觀經濟效益審計試點，另一方面，也開展了一些帶有宏觀經濟效益審計性質的審計工作，例如全國審計機關同時開展了建設項目開工前審計，共審計20000多個項目，總投資額達105815億元，審計后對716個不具備開工條件的項目提出了意見，壓縮項目總投資達1285億元。
第三階段，本世紀至今。本世紀以來，我國的
社會經濟環境發生了重大變化。經濟的快速發展導致了財政支出迅速膨脹，政府政務公開，提升國家競爭力等等均成為我國全面開展績效審計的驅動力。2001年審計署組織的退耕還林還草試點工程資金審計和農村電網審計、2002年組織的重點機場審計，以及2002年深圳市審計局組織的對12家市屬醫院的醫療設備采購、大型醫療設備使用和管理情況的審計等均是在此背景下實施。2003年7月，審計署制定《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》，明確提出財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。
我國的績效審計帶有明顯的本土特征。首先，《審計法》及相關法律條文關于“真實、合法、效益”的規定，將績效審計與財務審計揉合在一起，審計工作主要以查處和揭露國有企業嚴重損失浪費和國有資產流失為目的和內容。其次，審計對象主要是國有企業，屬微觀經濟領域的效益審計，并較多地集中在對其財務成果的分析上，對其經濟活動評價的深度和廣度不夠。第三，績效審計主要由企業內部審計機構進行，國家審計機關盡管試驗性地實施了一些績效審計，但數量較少。第四，事后審計多，事前審計尚不多見，事中審計，即對經濟活動過程中的控制和調節也比較少。第五，盡管我國施行績效審計已初見成效，但是，及至今日，我國的績效審計制度體系尚不健全，如尚無類似于美國《績效成果法》的全國性法律及相關制度，現行的《審計法》、《預算法》及其實施條例也均未涉及該主題?？冃徲嬛贫润w系的不健全已成為我國全面開展績效審計工作，提升審計質量的瓶頸。
四、完善我國績效審計制度體系的建議
績效審計制度是審計機關執行審計業務的規范，涉及《審計法》、《預算法》及其施行細則、各項工作指南、審計準則等。經由對各國績效審計制度的比較，結合我國當前開展績效審計中出現的問題，考慮近年來審計署關于績效審計的重要舉措，提出如下建議：
（一）修訂《審計法》及其實施細則
我國現行的《審計法》頒布迄今已屆十年，《審計法》及其實施細則均未明確提及績效審計。然而，由于政治與社會環境的變遷，現行的《審計法》已無法充分適應當前審計業務的需求，修訂《審計法》及相關的配套法令已成為必然，因此建議：第一，將績效審計的概念、審計內容及程序等引入《審計法》；第二，為便于監督政府新興計劃，若修法緩不濟急，則可先修訂《審計法》實施細則，在不違背母法規定的前提下，先就績效審計程序與結果的處理制訂完整的配套措施。
（二）制定績效審計準則及工作指南
準則是一種權威性的規范，用于確保審計質量、職業道德水平以及審計專業技術，使審計機關提交的審計報告能夠獲得社會公眾的信賴與重視。推行績效審計成功的國家均制定了績效審計準則，如美國政府審計準則（俗稱YellowBook黃皮書）的第六章為績效審計工作準則，第七章為績效審計報告準則。加拿大的《績效審計工作指南》共包括四部分：第一部分介紹了績效審計的內涵，第二部分說明績效審計的基本特性，第三部分是績效審計的工作規范，第四部分介紹審計長公署績效審計質量管理系統的各項重要功能。我國目前尚無績效審計準則及工作指南，因此建議：第一，從速制訂并實施績效審計準則，系統化、規范化、具體化績效審計的工作依據和流程；第二，匯編績效審計案例，作為審計人員辦理績效審計的參考，以利于經驗承傳。
（三）統一年度預算編制與績效審計評價口徑
預算是政府施政的財務計劃，預算的編制應滿足績效評估的需要。我國《預算法》尚未引入績效預算觀念，各級政府編制的年度預算普遍存在施政計劃目標不明確、缺乏績效衡量指標與方法等問題，無法評估預算執行結果是否達成預期效益，因此建議：修訂《預算法》，將績效預算觀念引入《預算法》。
（四）建立決算審計報告與行政機關獎懲關聯機制
決算審計報告是預算與計劃執行結果的評價報告，是政府整體財務系統中的反饋信息。當前我國的決算審計報告并未與行政機關獎懲機制相關聯，決算審計報告中所揭露的各項審計意見普遍未受到行政機關的重視，同一問題重復發生，因此建議：修訂各級政府預算編制與執行要點，將上年度預算執行績效列為次年度預算分配額度的重要參考依據。
（五）健全行政部門績效評估制度及評估指標
猶如公司必須對股東負責，政府也必須對納稅人負責，善盡公共資源管理與運用的職責。美國1993年的《政府績效成果法》規定，各機關提交預算管理部門的年度績效計劃應包括如下內容：①計劃績效目標；②用客觀、可量化與可評估的方式表達目標；③簡要說明達成目標所需的工作過程、技術、資本、人力、信息等資源；④建立績效指標；⑤確定計劃成果與目標的對照基礎；⑥說明所采用的效益評估方法。目前，我國行政機關尚未建立較為完善的績效評估制度，因此建議：第一，參照美國的做法制定績效成果法，健全績效評估制度；第二，由權力部門推進落實績效評估制度，以獲得行政機關的積極參與支持；第三，各行政機關績效評估結果列入年度決算報告，以配合立法機關監督施政的需要。
（六）提高績效審計信息的公開性和時效性
審計機關對外提交的審計報告，在時效上均有滯后性，這削弱了審計報告的參考價值，因此建議：第一，就社會各界或納稅人所關心的議題而開展的項目調查，若不涉及國家機密或商業秘密，應適時予以公開；第二，設置審計機關發言人，選擇適當信息，適時對外公開；第三，精選年度績效審計案例，通過審計網站，對外公開。
（七）構建專業咨詢機制
由于審計職能的變遷，許多先進國家的政府審計人員由過去傳統的auditors的角色，演變為評估人員（evaluators）。美國自上世紀七十年代開始逐漸走向政策評估的時代，評估聯邦政府的計劃是否符合經濟、效率與效益原則。我國的政府審計工作亦逐漸朝此方向發展，因此審計人員除必須具備基本的會計、審計等專業知識外，尚須具備其它自然與社會學科的專業知識，諸如公共管理學、企業管理學、經濟學、公共政策、信息管理、法律、土木、建筑等，同時對于政府施政必須要有深刻的了解，只有這樣才能勝任公共政策分析與評估政府計劃執行績效的職能。目前審計機關因受相關制度的制約，用人渠道受限，審計人員專業知識范圍過于狹隘，因此建議：審計機關可參照加拿大政府的做法，建立“審計咨詢委員會”（AuditAdvisoryCommittee），提供專業與技術咨詢，委員們可來自審計署及社會各界，均應是其所屬領域的領導者或知名專家。
（八）維護審計機關的超然獨立性
審計機關的核心價值主要在于其超然獨立的立場與專業能力。由于政治、經濟、文化等的差異，審計機關在各國的地位并不相同。英國、美國屬于立法型，法國屬于司法型，德國和日本則屬于獨立型。我國國家審計署隸屬于國務院，屬于行政型，獨立性較弱，審計機關開展工作從某種意義上說是政府的“內部審計”。審計機關負責審計本級預算執行情況，而預算執行中存在的許多問題往往與政府相關，更何況審計機關的經費就源于本級財政，因此建議：第一，通過人大立法，為審計機關獨立開展審計工作提供法律支持；第二，審計機關的經費由人大核定，不受政府預算的控制。
主要參考文獻：
李金華，2001，《審計理論研究》，中國審計出版社。
李香美譯，1999，“英國國家審計署績效審計指南”，《審計季刊》第19卷4期，臺北：審計雜志社。
林慶隆、李枝春、郭大榮，1999，“美國績效審計準則”，《審計季刊》第16卷3期，臺
北：審計雜志社。
林慶隆、李枝春、郭大榮，2002，“美國政府績效責任制度之介紹”，《審計季刊》第21卷第1期，臺北：審計雜志社。
劉家義，2004，“關于績效審計的初步思考”，《審計研究》第6期。
劉旭濤，2003，《政府績效管理：制度、戰略和方法》，機械工業出版社。
羅美富，2005，《英國績效審計》，中國時代經濟出版社。
張泰峰等，2004，《公共部門績效管理》，鄭州大學出版社。
