中英國家審計范文
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[摘要]中英國家審計比較研究后的啟迪：計算機審計技術廣泛而深入地應用；風險導向審計成為現代審計發展的必然趨勢；國家審計獨立性、權威性應進一步強化；國家審計重點逐步轉向績效審計。
筆者通過對ACCA（英國特許公認會計師公會）和英國國家審計的實地考察，深感英國審計歷史悠久，發展成熟。對中英國家審計的比較研究，又使我們獲得了許多重要啟迪。
一、英國國家審計的特點
（一）英國國家審計的變遷體現了立法監督思想
英國是立法模式國家審計的開創者。這一模式與其資本主義國家三權分立政體有關。英國議會為立法機構，政府為行政機構。英國國家審計由傳統審計模式向現代化審計發展的過程，實際上就是議會同政府不斷斗爭，爭取審計立法監督權的過程。
議會制度是三權分立政體的雛形。早在1215年的英國《大憲章》就明確規定監督國家財政的政治權力在議會，從而限制了封建統治者的權力，為立法模式國家審計的發展奠定了政治基礎。1669年《權力法案》進一步限制了王權，保障了議會的權力。
國家審計現代化進程初期，審計監督主要由財政部執行，議會的監督是間接的，無法真正體現立法監督思想，審計效率不高。19世紀60年代，隨著英國海外殖民擴張，需要審查的賬目激增，迫切需要立法性質的經濟監督普及到包括海軍部和陸軍部在內的一切行政機構。在這種情況下，1866年的《國庫和審計部法案》規定政府的支出應由議會給予信用，政府的決算應受議會審核。決算審查委員會的成員均由議會推選，其構成反映議會的構成，這樣審計監督完全處于議會的掌控之下，充分體現了立法監督精神。《國庫和審計部法案》宣告了世界上第一個現代立法模式國家審計制度的誕生，為英國乃至整個世界國家審計的現代化作出了開拓性的貢獻。但由于英國資產階級三權分立政體有其自身局限，立法和行政、司法部門相互牽制、制約，不可避免發生矛盾沖突，造成國家審計資源浪費和低效率。
（二）英國國家審計的重點是績效審計
英國《國家審計法》授權國家審計署依法檢查被審單位資源使用的經濟性、效率性和效果性，并將審計報告定期呈交下議院。績效審計對象包括指定主計審計長為法定審計師的政府部門和其他機構，以及其他使用公共資金的單位。
19世紀，合規性審計是審計人員傳統的正式職能的全部，在維持行政管理和財務行為的秩序和紀律中不可或缺。但它對行政活動的經濟性，對改善、簡化、合理化或改革毫不關心，只是一個消極性的控制行為。
伴隨海外殖民擴張，英國政府每年都要動用巨額的開支，而許多鋪張浪費、計劃不周的經濟行為在法律意義上經常是“合規的”。這導致行政人員的過失要比會計人員的過失帶來更多的經濟損失。于是，從合規性審計的局限中解脫出來，將國家審計調整為對現代國家令人頭痛的行政問題進行控制，成為英國改革和完善國家審計的重點。績效審計應運而生。
績效審計，又叫“三E”審計，審計的關鍵是評價被審計事項的經濟性、效率性和效果性。簡言之，就是花費最少的資源取得最好的效果。經濟性是使所費資源成本最小；效率性是指從一定的資源投入中獲得最大產出，或是為取得一定產出投入最少資源；效果性指某項經濟活動達到預期目標的程度。
在一次審查中，主計審計長發現軍方以20先令價格與一供應商達成一項購買勛表的合同，而取消了另一廠家以14先令就能達成的合同。在被質疑時，軍方以他無權“插手行政事務”為由，拒絕給予答復。對此，決算審查委員會發表重要聲明：如果主計審計長在其審計過程中了解到的事實表明存在著不合理的開支或公款的浪費，他有責任提請議會對此加以注意。陸軍部和其他各部應向其提供可能需要的全部信息。可見，一戰前主計審計長和決算審查委員會的職能已經超出了審查開支是否合規的范圍，擴大到審查開支的經濟性、效率性和效果性。從此英國國家審計便形成了以績效審計為特色。
（三）英國國家審計范圍的廣泛性和綜合性
英國國家審計從不同層次、不同側面和環節上監視著經濟活動的運行軌跡，在宏觀調控和微觀審計中發揮著其他經濟監督無法替代的綜合性作用。首先，英國國家審計的監督層次分為中央和地方。在中央，主計審計長組織人員對內閣各部門的會計賬目實施審計。在地方，地區審計官或公認審計人員對英格蘭和威爾士地方的自治體實施審計；主計審計長負責對蘇格蘭和北愛爾蘭地方政府會計委員會審查。其次，英國國家審計的監督面幾乎涵蓋了所有公共部門。20世紀80年代，國家審計重點是公共管理部門，如地方政府、國營公司和子公司。現在國家審計主要負責審查養老金、醫療保險和高等教育資金方面的預算。對于非政府公共團體，如法律服務委員會和地區發展機構，國家審計有權調查其會計賬目。對于私營企業或團體，當議會批準向他們提供補助金或貸款時，其會計賬簿亦應接受國家審計。國家審計還有履行審查所有國債資金賬戶的職能。此外，由于英國國家審計卓著的信譽和實力，許多國際組織也成了他的審計客戶，如國際勞工組織和歐洲農業指導與基金保障組織。面對如此紛繁復雜的監督層面，英國國家審計每年審查的金額超過6500億英鎊。廣泛的審查范圍要求審計人員掌握多種專業技能，必要時還需借助外部獨立專家協助工作。
二、英國國家審計的發展趨勢及對我國的啟迪
（一）計算機審計技術廣泛而深入地應用
經過20多年的研究和發展，英國已形成了較為完善的計算機輔助審計技術（CAAT），并處于世界領先水平。CAAT主要有審計軟件和測試數據兩種。審計軟件是審查被審計單位電腦文檔內容的軟件。包括一般軟件程序、特制程序和專家咨詢程序。當審計人員把所需審查的電腦文檔在審計軟件上運行時，電腦程序就會自動檢查會計報表數據是否真實準確，業務處理是否合規合法，有無異常項目等。測試數據是為檢測被審計單位電腦程序而使用的數據。審計人員選定某些數據，預測電腦運行結果，再在被審計單位的程序中運行，比較兩個結果是否一致。CAAT使審計人員直接測試電算化會計系統，而不必依賴所謂“會計資料附件”，使審計工作更加高效準確，增強了審計結論的可靠程度。
目前，我國國家審計在運用計算機輔助審計方面，不僅明顯落后于發達國家，而且也明顯落后于被審計單位利用計算機的現狀，處于滯后狀態。李金華審計長所講的“人、法、技”中的“技”這個問題就是指計算機在審計中的運用。為了迎接信息技術的挑戰，跟上時代的步伐，國家審計部門必須在這方面采取有效的措施：大力開發審計應用軟件；在審計中廣泛采用電算化的方法，使計算機在審計查證、分析性復核、審計信息的收集與傳遞等方面發揮應有的作用；逐步實現辦公自動化，利用現代科技手段（即計算機技術）作為國家審計的必要手段，提供準確的充分的信息，以達到決策科學合理，促進經濟活動合理化的目的。
（二）風險導向審計成為現代審計發展的必然趨勢
所謂風險導向審計，是指以被審計單位的風險評估為基礎，綜合分析評審影響被審計單位經濟活動的各因素，并根據量化的風險水平確定實施審計的范圍、重點，進而進行實質性審查的一種審計方法。
風險導向審計作為一種審計模式，已成為英國審計的發展潮流，其在該領域的探索亦值得我國借鑒。風險導向審計是制度基礎審計的進一步發展。隨著經濟實體規模不斷膨脹，以測試內部控制制度為基礎的審計模式變得十分復雜。以評估審計風險為基礎，重點測試高風險和高風險部門的高風險業務的風險導向審計應運而生。這種審計模式對審計人員提出了更高的要求。英國標準審計準則300條《會計與內控制度和審計風險評估》規定審計人員必須在深刻認識內控制度的基礎上確定審計風險，規劃審計方案。審計風險一般認為應在4%到6%之間，常用5%，即審計人員有5%的可能性表示錯誤的審計意見。審計風險的存在說明審計結論不可能100%的正確。綜上所述，風險導向審計以量化風險水平為重點，在確定風險水平的基礎上決定實質性測試的程度和范圍。最顯著的特點是把審計力量用在“刀刃”上，即“高風險領域”。這種方法具有科學性和系統性，減少了經驗判斷的隨意性，提高了審計效率，審計結果更為客觀公正。
目前我國的審計還處于制度基礎審計階段，有的地方甚至仍采用原始的賬目基礎審計，毫無風險意識，這同我國國家審計尚處在發展的初級階段不無關系。盲目要求我國也立即全面采用風險導向審計是不符合我國國情的，但必須看到我們與世界先進水平的差距，明確努力方向。要改變落后狀態，首先應樹立風險意識，大力培養專業人才；其次，在普及制度基礎審計的同時，可以在個別部門和單位實行風險導向審計，將理論用于實踐，發現問題，解決問題。只有不斷吸收國外審計的先進成果，在改革和發展中不斷推陳出新，才能推動我國國家審計現代化進程，走出具有中國特色的國家審計道路。
（三）國家審計獨立性、權威性應進一步強化
我國國家審計機關屬行政型隸屬模式。國家審計署隸屬于國務院，受國務院總理領導；地方審計機關接受雙重領導體制，既對本級人民政府負責，又向上一級審計機關報告工作，審計工作的獨立性較低。相對而言，英國國家審計機關的立法型隸屬模式，使得審計署直接隸屬議會，可能依照國家法律賦予的權力獨立行使審計監督權，不受行政當局的控制和干預，享有較強的超然獨立地位。
為加強我國國家審計機關的獨立性，勢必要轉變審計機關的隸屬模式。首先在人員任命上，審計長應由人大常委會提名。審計長和國家審計署的任何職員都不代表政府履行職責。地方各級審計機關主要負責人由地方人大常委會任命，而且下級審計機關負責人的任免調動，由上級審計機關決定，均不再經由本級人民政府批準。其次，在機構上，國家審計署完全獨立于政府之外，審計署和地方審計機關與被審計單位無任何行政隸屬關系。審計署向人大常委會負責并報告工作。再次，在經費上，審計署的經費由人大預算承擔，不應象現在列入財政預算而由各級政府承擔，從而保證審計執法的獨立客觀性。最后，在審計工作中，審計人員不直接參加日常經濟計劃與行政管理工作，按照《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國審計法》等法律賦予的職責工作，不受任何行政部門干涉，使其監督職權不僅擁有檢查權、行政處理權、移送行政處理及提請司法處理權等，更具有實際意義上的法律約束力。
（四）績效審計是國家審計發展的必由之路
“績效審計”對我國來說是個全新的概念，績效審計重點不僅審查政府及相關機構使用資金量的多少，更要審查財政資金項目對社會經濟發展的影響力，審查資金使用的經濟性、效率性和效果性，真正搞清楚資金安排是否科學、合理。在英國，績效審計在政府審計中占有相當大的比重，幾乎達到了80%.我國國家審計還停留在財務審計階段，這已明顯不適應中國市場經濟條件下的政府運作機制。正如李金華審計長在2003年全國審計工作會議上的報告中指出的：效益審計是更高層次的審計目標，是審計工作的發展方向。在這個問題上，我們既不能操之過急，也不能裹足不前，應積極探索，逐步實踐。積極探索效益審計路子，努力提升審計成果質量已成為今年審計工作的重心。在市場經濟條件下，企業的效益問題最終要由市場來評判，任何政府機關都代替不了這只“看不見的手”。筆者認為，這里的“效益審計”雖然不是嚴格意義上的“績效審計”，但本質上也是檢查各級政府財政資金的使用效果，以促進經濟效益的提高。
當前我國尤其要以財政專項資金和大型政府投資項目為實施效益審計的重點，如國債資金、扶貧資金、三峽建設資金以及交通、水利、城市基礎設施等重點項目。只有緊緊抓住資金流程主線，從立項、撥付、管理和使用等環節著手進行檢查，查處由于決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費問題，才有助于評價投資效果及經濟、社會效益。
在審計制度建設上，績效審計將由隨意性向強制性發展，由各級審計機關零散的、粗略的、彈性較大的審計實踐向統一組織、具有一定規模和影響的審計活動發展。并通過修訂《中華人民共和國審計法》，建立健全有關審計制度，規范審計主體和審計客體的行為，從制度上保證這項工作的開展，從而實現績效審計的法制化、制度化和規范化。
在審計理論研究上，績效審計的廣泛實踐將大力推動審計理論的研究，從而豐富我國審計理論的寶庫，提高我國審計理論研究的水平。同時，科學規范的審計理論反過來又將指導我國的績效審計實踐，促進提高我國的審計實踐水平。
總之，我國要實施嚴格全面的績效審計時機尚不成熟，但通過把財務收支審計和效益審計有機結合來進行探索，可以為最終實現績效審計創造條件。
