短波應急通信實施研究范文
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摘要：當前我國無線應急通信的規劃及實施還需要進一步完善，我國短波應急通信能力也急需進一步提升。本文分析了我國短波應急通信的現狀、我國短波應急通信的實施策略，希望可以為今后的短波應急通信發展提出有效的建議。
關鍵詞：短波應急通信；立法；實施架構；用頻；監測
前言
當前，發達國家高度重視短波在國家安全、救災、生命救助、備用應急通信等方面的應用。此外，我國幅員遼闊，“一帶一路”倡議為短波應急通信提供了更廣闊的應用舞臺，而應急管理部的成立也從國家層面為應急通信的立法、整體設計和實施提供了更有力的支撐。因此，加強短波應急通信的規劃和實施研究，提升我國應急通信能力顯得十分必要。
1我國短波應急通信現狀
與歐美國家相比，我國能集中更多的資源進行應急處置，但這也影響了相關組織制度、框架的完善和常態化工作的開展。當前，我國應急通信工作主要以國家規劃、政府主導、企業承擔的方式開展。在法規文件支撐方面，我國《突發事件應對法》第三十三條，2016年版《無線電管理條例》第三十七條和第四十一條均與應急通信有關，但并未包含與工作組織、用頻及部門合作相關的內容。《國家突發事件總體應急預案》的“通信保障”小節和由工信部通信管理局牽頭制定的國家級通信應急預案《國家通信保障應急預案》，主要針對電信（有線）網絡設計，規定了組織指揮體系和職責、預防和預警機制的分級與、應急響應、后期處置和保障措施等內容，也并未涉及無線電頻率協調、專網、業余無線電等內容。由此看來，我國無線電應急通信內容的法律法規存在很大空白。在應急通信響應方面，目前國務院是我國突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構，國務院辦公廳內設國務院應急管理辦公室，負責全國突發公共事件的應急管理工作。緊急事件發生時，國家層面設立的“國家通信保障應急領導小組”主要由國務院授權工信部負責，下設領導小組辦公室負責日常聯絡和事務處理工作，但也不包含無線電應急或短波應急的相關內容。在應急通信服務和協作方面，目前主要依托通信管理局、機動通信局、各電信運營商（如移動公司在全國部署的超級基站）等進行保障。無線電應急通信則通過各部門專網自行實施（如短波、集群、微波及衛星鏈路）。其中，短波用頻除ITU規定的航空、水上應急頻率外，我國人防、應急辦、民政局、地震局、森林防火、水上救助站等應急單位仍保留短波應急通信手段，但使用頻次相對較低，主要進行周期性通聯實驗來確保通信的效果。綜上，目前我國應急通信架構基本完整，但主要側重電信（有線）網絡的應急恢復，無線電應急通信方面內容存在明顯缺失，不僅缺乏國家級的應急預案和組織架構，實施也依賴各部門獨立開展，部門間缺乏常態化的溝通機制，使用頻次也下降明顯。
2短波應急通信策略
2.1立法
就無線電應急通信的立法而言，歐美發達國家大幅領先我國，如美國在美國聯邦法規（CFR）和多份總統令中，均包含無線電應急電臺管理及頻率指配等內容，而英國的《2006年無線電信法》和《2003年通信法》則賦予英國通信辦公室（Ofcom）在緊急情況下審批頻率使用的權利。與此相對，當前我國應急通信相關的法律法規及國家級應急預案與無線通信相關內容很少，間接導致無線（短波）應急通信工作的組織架構、承擔單位和參與人員等缺乏規劃，工作也缺乏法律的支撐。因此，推動無線電應急通信內容的立法，在法律法規層面明確承擔責任及工作內容，是提升無線電應急通信戰略地位的前提保證。對于現有的法規及預案，也應重視無線電應急內容的增補，增加實施主體、管理對象、權利義務、協同方式、頻率協調及培訓咨詢等內容。此外，盡管軍方在緊急情況下可通過無線電管制統一調配頻率資源，但也應補充相關的法律法規條款，積極探索諸如分級管制的方式，進一步提升法律法規對無線電應急通信工作的指導作用。
2.2實施架構
美國應急通信的實施主要包括“通信執行委員會”和“項目辦公室”兩級。其中通信執行委員會主要由各政府部門代表組成，承擔政策建議、長期戰略構想、協調和應急網絡測試評估等內容，而項目辦公室（簡稱“JPO”）主要在國土安全部（DHS）建立，負責提供專職、專家和行政支持，包括任務協調、優先權設定、目標和政策的方案等。此外在實施層上，還有一個主要由政府部門領導組成的，負責更高級別協調工作的委員會。當前，我國短波應急通信仍局限于行業內部（如公安、民政救災、海上救助等），跨行業跨區域的協作較少。考慮到各省級短波應急通信的單位和數量差異較大，因此參照美國的模式，優先構建區域應急通信實施框架是較好的選擇，目的是打破各應急機構獨立運行的藩籬，提升區域的協調應急能力。而國家層面除常設辦公室處理日常事務外，可根據工作范圍召集區域人員組成應急小組靈活開展工作。設計的區域短波應急通信實施架構應包括三級：第一級為區域組織層（組織委員會），負責設計區域應急通信策略和發展規劃，建立溝通協作機制，推進跟蹤工作執行，參與人員應包含通信管理局（區域應急通信工作的主要承擔者、公網應急通信工作的負責單位）、無線電管理局（含監測站、無線電頻譜資源的管理和監測部門）、各應急通信機構代表（如公安、人防、民政、漁政、機動通信局等）、運營商代表（提供無線通信設施，掌握公網對講機、集群等使用情況）。組織層應重視工作實施細節設計，包括人員職責、工作審批/上報流程、應急信息規范等，加強政策和規劃的宣貫，優化工作組織協調方式，并為執行層提供技術指導和資金保證。第二級為區域執行層（項目辦公室），主要為各應急通信機構（項目）負責提供指導和技術支持。組成人員除各機構應急網絡的骨干、熟悉短波應急通信的各類專家外，還應包含無線電協會及業余無線電愛好者。區域執行層應加強演練和技術培訓，重點完善和統一應急項目的操作手冊，確保應急信息的順利傳遞。第三級為用戶層（各應急用戶），主要在區域組織層和執行層的指導與幫助下，執行具體的應急通信任務。區域短波應急通信實施架構如圖1所示。
2.3用頻
由于我國區域內同行業的用頻相對一致（如福建各地漁業部門均使用相似的頻率），整合難度較小，因此可以按區域（如省）整合相似用途的無線電頻率資源，并采取更靈活的頻率指配方式來執行應急任務，以提高指配頻率使用效率。對區域的應急用戶頻率進行整合，依托回收頻率資源構建區域應急頻率資源池，如圖2所示。此外，可以借鑒美國短波無線電項目，對我國跨部門的短波應急項目的運行機制進行設計（見表1），鼓勵各部門短波應急項目互相融合和學習，為未來全國短波應急網絡的搭建積累經驗。
2.4監測
應重視用戶的溝通和現場測試。非緊急情況下，短波應急用戶通常采取周期性通聯的方法進行設備、頻率及通信鏈路驗證。這種工作狀態發射時間短，不利于監測部門實施監測，因此無線電監測部門應保持與應急用戶的溝通，如無線電監測部門可通過電話隨訪的方式定期與應急用戶保持溝通，了解用戶需求，及時反饋應急頻率的使用及占用情況。現場測試則是深入了解短波應急用戶工作情況的有效手段。可依托全國無線電管理機構對應急用戶的用頻情況進行測試，確認工作狀態，提升短波應急通信的可靠性。進一步提升全國短波監測網的監測能力。實驗證明，全國短波監測網已初步具備對國內短波應急用頻的監測能力。而隨著更高效的頻率指配方式的應用以及監測方法的完善，全國短波監測網對短波應急通信的監測能力也將不斷提升。
2.5其他
重視文件資料的積累和優化。美國的應急通信資料包含大量的法律法規、權威文件、目標指引、協調方式及操作手冊。緊急情況發生時，細化的流程和操作手冊可以讓應急通信及協調工作的實施更順暢有效。然而文檔資料的完善和積累是一項長期工作，需要及早起步并保持更新。重視設備優化升級和新技術應用。由于替代方式很多，短波新技術的推廣面臨瓶頸，需要更多的資金和技術支持。應及時跟進短波無線電新技術的應用，如利用短波接入互聯網等，滿足應急通信的新需求。購買服務、演練和培訓。美國在應急通信領域投入的資金累計已超過10億美元，用于設備采購、演練及培訓，同時采用購買服務的方式提升聯邦部門的應急能力，如國土安全部計劃采購“下一代網絡優先服務”（簡稱NGN-PS）可提供優先的語音、數據和視頻通信服務。我國也應根據需要加大投入，推進必要的應急演練和技能培訓工作，提高國家的應急通信能力。重視應急通信的融合設計。無線電應急通信是一項覆蓋全頻段的工作，如美國應急通信包含中波（如海上遇險語音通信）、短波（如SHARES）、微波（如點對點鏈路）、衛星（如商業MSS），應用除語音外，還包括消防服務態勢感知、醫療高速視頻傳輸、應急視頻和圖像監控等新內容。因此在構建短波應急通信體系時，應當更具整體眼光，為多種通信技術的融合預留空間。提升信息化、可視化水平。當前，重大決策越來越依賴信息化、可視化的信息支撐。短波應急通信涉及通信保障、無線電管理等方面，內容則涵蓋電磁環境分析、用頻預測、無線電傳播模型和覆蓋等。因此，應依托現有的計算機及信息技術，提前做好應急通信平臺的設計，提升信息化和可視化水平。此外，還應積極探索軍民頻譜資源的統一規劃指配及征用共享辦法。軍地頻譜資源共用在發達國家已經成為常態，如英國的頻譜資源規劃中，包含了大量軍方用頻的需求，并提示了軍民共用的注意事項。美國的國家頻譜資源由國家電信和信息管理局（NTIA）與聯邦通信委員會（FCC）進行統一的規劃，國防部則作為最重要的聯邦部門反饋需求，保證了頻譜規劃的一致性。而我國在軍地頻率共用方面的探索仍屬于空白，部隊用頻需求和中長期規劃均相對模糊，再加上人員流動性較大，后續工作仍需要軍地雙方共同規劃和推動。
3總結
當前我國無線應急通信的規劃及實施還不完善，這些需要改進的部分在一定程度上制約了我國短波應急通信能力的提升。本文在分析我國短波應急通信現狀的基礎上，從立法、實施架構、用頻、監測等方面對我國短波應急通信的實施策略進行了設計，對后續短波應急通信的規劃和實施進行了探索。
作者：王心塵 葉淋美 單位：國家無線電監測中心福建監測站