公共財政范文

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【摘要】本專題文獻綜述共涉及四個部分。第一部分將就社會保障與公共財政之間的宏觀關系進行文獻研究綜述；第二部分的綜述內容是社會保障與公共財政支出；第三部分的綜述內容是社會保障與公共財政收入；最后一部分的綜述內容是社會保障與公共財政預算之間的關系。

一、社會保障與公共財政之間的宏觀關系

1、社會保障與公共財政之間關系的基礎

盡管有少數學者認為社會保障屬于公共經濟學的研究范疇，而非公共財政學的研究范疇(趙志耘、郭慶旺1998)，但目前學界大多將公共財政與社會保障的關系作為研究對象。社會保障，尤其是基本社會保障與公共財政產生聯系的主要原因是基于社會保障純的公共物品性質(胡鞍鋼2001)。正因為如此，社會保障成為最大的政府開支方案(Resen，1995)。雖然有學者認為社會保障并非純的公共物品，而是介乎社會公共需要和私人個別需要之間的，在性質上難以嚴格區分的半公共物品，但仍然承認它常常要由政府部門給以提供(高培勇2000)。另一方面，政府的財政撥款成為社會保障資金的一個固定的和主要的來源渠道，也是政府站在社會保障前臺的標志(鄭功成2000)。總而言之，社會保障的公共或半公共性質以及政府在社會保障中的重要作用是社會保障與公共財政產生聯系的基礎。

2、社會保障與公共財政之間的關系

林治芬認為，從歷史發展進程上看，隨著經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌，財政體制和社會保障方式也相應地發生了變化，財政體制從原來的國家財政轉變為公共財政；社會保障方式從原來的企業保障轉變為社會保障。因此，市場經濟是公共財政和社會保障共同的來源。從時間順序上看，社會保障則先于公共財政產生。在社會保障普遍發展成為一種制度時，就自然融入了公共財政之中(林治芬2001)。除了來源上的一致性之外，公共財政與社會保障之間的共同點還體現在以下幾個方面(林治芬2001)：社會保障和公共財政的主體都是國家；分配對象都主要是剩余產品；分配特征都包括強制性和無償性；兩者的作用目標都是為了彌補完全市場的缺陷。因此，社會保障的本質是一種財政分配關系。相應地，公共財政理論也要求社會保障制度作為市場經濟條件下的一種有效的穩定機制而存在(劉穎2000)，財政加大對社會保障的資金投入，是政府轉變職能，建立公共財政體制的重要內容(張左己2001)。

此外，社會保障與公共財政的三大職能之間也聯系密切：林治芬認為，從公共財政的資源配置職能方面分析，國家發行國債常常借助于社會保障基金，世界各國普遍規定社會保障基金的一定比例用來購買國債。公共財政分配職能中的福利性轉移支出本身就是社會保障的內容。在公共財政穩定經濟的職能中，社會保障稅稅率以及社會保障支出等可以自動調節經濟波動(林治芬2001)。而張馨、袁東等人認為，通過個人所得稅和社會保障制度來平抑經濟運行的蕭條與過熱，是公共財政適應市場經濟要求，實現穩定經濟職能的重要手段。因為，社會保障制度下的濟貧支出和失業保險費支出與經濟形勢的反向運動具有促進經濟回升或抑制經濟衰退的作用(張馨、袁東1999)。

目前，學界已基本達成普遍共識，認為社會保障是公共財政的主要組成部分。相關政府高層指出，要加快建立適合我國國情的公共財政，進一步調整和優化財政收支結構，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面(李嵐清2000)。在學術界，有學者通過對國外社會保障制度歷史發展的研究，認為現代社會保障制度的逐步建立和健全，與國家財政政策的制定和實施有著直接的關聯，社會保障是國家財政資金運用和現代公共財政的一個重要方面(王家新、喬均1999)。另有學者分析認為，隨著社會主義市場經濟體制及與之相適應的公共財政的建立和完善，財政支出結構尚有進一步調整的空間，使整個社會保障支出占財政支出的比例達到15-20％(蔡社文2002)。社會保障的相關行政主管部門也表示，各級財政要調整財政支出結構，增加社會保障支出占財政支出的比例，由目前的10％左右逐步提高到15％-20％。財政預算超收部分除法定支出外，主要用于充實社會保障資金(張左己2001)。相應地，公共財政對社會保障投入不足也已是普遍的共識：有學者指出，目前我國財政的主要問題之一就是對社會保障事業投入力度不夠(張高峰2002)，社會保障是目前財政收支項目當中的一個非常重要的“缺位”領域(高培勇2000)。而正是由于政府支出用于增加社會福利方面的支出很少，使得公共預算沒有引起公眾關注(劉怡2001)。除了資金上的支持之外．財政對社會保障的支持還體現在：承擔社會保障運行的費用和實行稅收優惠兩個方面(鄭功成2000)。

當然，公共財政與社會保障之間也存在著明顯的區別，林治芬認為，這種區別主要體現在以下三個方面，第一，就主體而言，政府是財政分配的唯一主體，而社會保障中的分配主體除政府之外還包括其他類型的社會性團體；第二，社會保障的集中分配程度要低于財政分配，社會保障的分配是財政分配的一個組成部分；第三，財政資金的分配完全遵循無償性的原則，而社會保障(這里主要是指社會保險)的分配則遵循權利與義務相結合的原則(林治芬2001)。

社會保障與公共財政之間的相互影響主要體現在收入和支山兩個方面(林治芬2001)：從收入方面看，社會保障基金實質上是財政資金的轉移和讓渡，如果不征收社會保障稅(費)，那么這部分價值就會以利潤或所得稅的形式流入財政收入。同時，社會保障基金節余為政府舉債提供可能，社會保障基金成為政府公債的重要籌資渠道，這必然會對財政分配產生很大影響。從支出方面看，社會保障資金籌集和支付方式、范圍和標準等的確定與調整，都會影響到國家財政支出。比如企業社會保險費稅前列支會減少財政的所得稅收入。至于由財政預算內支付的社會救濟、社會福利等項目對財政支出的影響力就更為直接了。社會保障的資金收支數量直接、間接地影響財政收支分配的規模和結構。社會保障多收了，財政勢必要少；社會保障支出增加，財政負擔必然加重。

社會保障體系中的不同組成部分性質有所區別，與公共財政的關系也因此有所不同：國家財政應當對社會救濟與社會福利事業承擔主要責任，而由于社會保險最終追求的是自我平衡，因此國家財政應當與社會保險保持適當距離，全國社會保險基金也不宜盲目追求規模，應當適量(鄭功成2003)。林治芬也認為，在社會保障的三個子系統中，社會福利和社會救濟的財政性要強于社會保險。就社會保險而言，國家只承擔一種組織管理職能而不應過多介入(林治芬2001)。但是面臨目前社會保險資金緊缺，尤其是養老保險基金的歷史欠債問題，大多數學者則認為政府有責任通過擴大公共財政的社會保障支出來彌補歷史欠賬。

另有學者研究了預算外資金與社會保障之間的關系，研究認為，預算外資金也應屬于公共財政的范疇，但它是各個部門、地方、單位、企業小金庫的基礎，由各個部門自行籌集和使用，除了用于公共支出外，很大一部分用于實物發放、職工福利和應付政府各個部門的集資攤派。這種做法與地方社會保險金社會化的統籌，存在利害沖突，違背了社會統籌同舟共濟的原則，阻礙全社會保障體系的建立(《中國城市社會救濟制度改革研究》課題組1995)。

二、社會保障與公共財政支出

1、關于社會保障支出的屬性

社會保障支出的屬性是指社會保障屬于何種類型的公共財政指出。陳工認為，社會保障支出是公共財政支出中為了彌補市場缺陷而進行的支出項目(陳工1999)；也有學者認為，社會保障支出屬于公共財政支出中的轉移性支出(陳冬紅葉振鵬1999)；而傅光明則認為，社會保障支出屬于公共支出中社會文教支出(傅光明1999)。

2、公共財政體制下的社會保障支出范圍

公共財政體制下的社會保障支出范圍主要是指按照公共財政的要求，社會保障應當承擔哪些方面的支出。有觀點認為，公共財政體制下的社會保障指出主要是保證社會上最困難的人群維持生存所必需的生活費支出(人民日報2000年12月25日)。也有觀點認為，根據公共財政的要求，設立國有經濟結構調整專項基金，其用途之一就是補充社會保障資金及進行結構調整的企業分流下崗職工安置費用補助(深圳商報2001年9月10日)。浦東財政與社會保障課題組則認為近期財政可考慮啟動的若干社會保障改革計劃主要應包括：貧困人口醫療救濟制度推進計劃；“階梯式”城鄉一體化社會保障制度推進計劃和社會保障的社會參與計劃(浦東財政與社會保障課題組2002)。

3、應增加公共財政對社會保障的支出

學界普遍認為，應增加公共財政支出對社會保障的投入，相關高層也指出，財政的首要任務是保證必要的公共支出。要依法調節收入分配關系，增強社會保障能力，促進市場競爭公平有序(李嵐清2000)，完善社會保障制度，確保社會保障支出都需要有足夠的財力保證(項懷誠2002)。有學者研究了公共財政支出范圍的歷史演變，認為現代公共財政的支出范圍與早期公共財政相比，除了那些典型的政府支出，如行政和國防支出外，主要增加了兩個方面。其中一個是社會保障和福利方面的支出，它大體上占到財政支出的30--＇50％，一般國家是1／3，北歐“福利”國家大約占到一半(劉炳杰1999)。就具體措施而言，除了通過改變支出結構來增加公共財政對社會保障的支出之外，還有學者提出需要改變轉移支付的分配辦法，把地方財政對社會保障資金補助的增長率作為分配社保轉移支付資金的重要因素，促使地方增加社保支出，將社會保障支出占預算支出的比重提高到一個適合貧困縣市發展的合理水平(繆小征2001)。

從實際情況來看，近年來，財政預算中社會保障支出金額大幅增加，從1997年開始，中央財政連續7年大幅增加對養老保險的投入，主要用于補助部分省市的養老金支付缺口。其中，1998~2001年，各級財政用于對企業基本養老保險基金的補助支出達到839億元。2002年，中央財政用于基本養老保險基金的補助支出高達410億元(搜狐網2003年12月27日)。有學者分析認為，近年來，社會保障支出占財政支出的比重基本保持在10-11％之間。社會保障支出增長速度幾乎與同期財政支出增長速度同步，略低于財政收入的增長速度。并由此得出這樣的一個基本判斷，即在未來5—10年間，從總量的角度來看，財政收入的增長能夠基本滿足日益增長的社會保障支出的需要。隨著社會主義市場經濟體制及與之相適應的公共財政的建立和完善，財政支出結構尚有進一步調整的空間，使整個社會保障支出占財政支出的比例達到15-20％(蔡社文2002)。另外，也有學者提出應當防止公共財政在社保上過度使用，影響國家整體建設和發展規劃。解決上述問題的主要方法是開征社會保障稅(王輝2003)。

有學者指出，社會保障支出不僅僅應該成為中央財政支出中的主要部分，也應成為各級財政的主要支出(方中里2001)。財政部《我國公共財政職能定位與層次劃分》課題組的研究則認為，省財政是地方財政中主導性的環節，又是中央財政和地方財政之間的樞紐，要把主要財力投人地方公共需要的滿足和社會保障體系建設中去(財政部《我國公共財政職能定位與層次劃分》課題組2002)。

三、社會保障與公共財政收入

有關社會保障與公共財政收入關系問題的探討，主要集中在是否開征社會保障稅上。主要有三種觀點(胡德忠2004)：第一種觀點認為應當盡快開征社會保障稅。因為，近年來國家已經在養老、醫療、失業、工傷和生育保險方面出臺了改革方案，用人單位和參保人的繳費率都已經確定，實行社會保險費改稅的條件已經成熟。為此，建議將基本養老保險費、失業保險費和基本醫療保險費合并，統一改征社會保障稅。工傷保險費和生育保險費今后也要逐步納入社會保障稅。社會保障費改稅后，由稅務機關按照《稅收征管法》進行征收管理。第二種觀點認為應當暫緩社會保險費改稅。理由是，如果采取全國統一的社會保障稅率征收，國家財政就會有保障全部支出的責任，而且各地方支付缺口集中于財政負擔，可能會造成巨額的財政補貼，中央政府承擔的風險更大。此外，全國經濟發展很不平衡，人員結構差異較大，還有可能造成某些地區的不合理負擔。因此，社會保障費改稅的時機尚不成熟，無法達到預期效果。第三種觀點認為，社會保險基金征繳宜采取稅、費并存的方式。個人賬戶為繳費，統籌基金在適當時機轉為征稅，均可由稅務部門負責征繳。

四、公共財政體制下的社會保障預算

建立社會保障預算體系是向公共財政轉變的重要內容之一(朱志杰、葛瑞2000)。社會保障基金預算與一般經費預算、公共投資預算共同構成公共財政預算(李一花2000)。社會保障預算制約著社會保障管理體制，關系著社會保障資金的安全，最終決定著社會保障制度建設和事業發展(林治芬2001)。因此，應當按照國際慣例和《預算法》要求，改革預算體制，編制復式預算，從目前分為一般預算、基金預算、債務預算過渡到分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算的多重復式預算，以便更清晰地反映不同性質預算資金的來源和使用情況，增強預算的透明度(張松2002)。

世界各國的社會保障預算，從總體上看有以下三種(林治芬2001)：第一種是政府公共預算模式將社會保障收入、支出視同政府的經常性收支，在政府公共預算中統一安排。社會保障支出直接以“社會保障費”項目列示在經常預算支出中。這種模式有利于政府直接參與社會保障的具體管理，但也帶來了財政負擔。第二種是專項基金預算模式，即將社會保障收入、支出與政府經常預算收支分開或相對獨立，單獨編列社會保障專項預算，予以專門反映。第三種則是以新加坡的中央公積金制度為代表的，不將社會保障納入政府預算的模式。而鄭功成則認為，新加坡、智利等國的社會保險基金系統雖然完全獨立于國家財政預算系統之外，但是國家財政仍需承擔對社會救助、社會福利等事業的直接撥款責任，有時還對系統外的社會保險基金給予適當的援助(鄭功成2000)

就中國社會保障預算模式的選擇問題，學界仍有所爭論。林治芬認為，公共財政體制下社會保障預算建設的總體目標是：逐步建立起以社會保障稅為主要收入來源，各項社會保障支出及投資運營全部納入預算，使之規范化，各項政策措施完整配套的具有中國特色的社會保障預算體系。可供選擇的模式包括：1、政府公共預算模式：將目前處于預算外的養老、醫療、失業、工傷、生育五項保險全部納入一般預算中反映，將社會保障支出視同政府的經常性收支，統一在預算內反映。2、預算外形式：將一般預算中社會保障支出全部移到預算外，與其他社會保險項目一樣，采取財政專戶的管理形式。3、一攬子社會保障預算：將一般預算中和預算外的社會保障內容全部移出，一起編制一個獨立完整的社會保障預算，由財政部門按照一般預算收支管理方式統一編制。4、社會保障基金預算形式：將一般預算中的社會保障支出和養老、醫療、失業、工傷、生育五項社會保險收支并在一起，編制社會保障基金預算，即其基金收入由社會保險收費和政府預算撥補以及基金運作收益、利息收入及捐贈收入構成。其基金支出由社會保險支出、撫恤和救濟支出、社會福利支出、社會保障行政管理支出等大項組成，其基金結余由專門管理機構負責運作。5、一般預算加社會保險基金預算：將社會保障預算的內容分為兩塊，其中社會保險在基金預算中反映，建立起社會保險基金預算；另一塊為撫恤和社會福利救濟費以及社會保障補助支出，在一般預算中反映。我國在近期應當選擇第五種模式，最終模式為第四種模式(林治芬2001)。

辛淑婷認為，應當根據社會保障不同項目的不同屬性，分別與不同收入來相對應：社會保險與具有特殊報償性質的稅收對應，具有專款專用性質，準許有結余；而具轉移支付性質的社會保障與一般稅收收入對應，屬于經常性支出，沒有結余。因此，我國的社會保障預算可以采取“板塊式”：與社會保險有關的收入支出單獨列示在社會保險預算中，真正體現專款專用；具轉移支付性質的社會保障分列在經常預算中，與一般性稅收收入對應(辛淑婷2003)。而賈康則認為，社會保障這種人的公共產品，在它的理財上有其特殊性，它不可能混到經營性預算里去，而必須相對獨立地表現出來。且以后的社會保障可能要逐漸地建立積累型的社會保險基金，不是現收現付的理財方式，在預算上就會有一系列特殊的要求宋體現這種積累型基金的完整情況。因此，從今后發展的趨勢來說，將把整個預算分為三塊或三塊以上，一塊是公共預算，體現經常性收支；一塊是國有資產經營預算，或稱為國有資本經營預算；一塊是社會保障預算(賈康：2003)。

黃玉榮、曲順蘭則指出，社會保障預算收支應當在公共財政預算中自成體系，單獨管理，將征收的社會保障稅與目前政府在預算科目中編列的衛生事業費、優撫和社會福利救濟費、下崗職工生活保障費等各項保障經費從公共預算中分離出來，共同納入社會保障資金預算賬戶，社保資金專款專用，不能與一般性的預算資金混用。即使在社會保障預算內部，不同項目的收入也必須專門用于相應的支付項目，比如用于養老、失業、醫療的社會保險，不能與用于具有轉移支付性質的社會救濟、社會福利項目相混淆。當一般性預算資金出現赤字時，不允許用社會保障預算來彌補，但當社會保障預算出現收不抵支時，可由一般性預算收入給予一定的支持，以保證社會保障事業的健康發展(黃玉榮、曲順蘭2003)。

從以上三個部分的文獻綜述來看，有關社會保障和公共財政之間關系的研究尚處于起步階段。從研究方法上看，體現出定性研究多，定量研究少的特點。例如，雖然“社會保障支出應當成為公共財政支出的重要組成部分”已經成為絕大多數學者的共識，但是關于如何確定各級公共財政中社會保障項目支出比例的研究還很鮮見。從研究內容上看，體現出宏觀關系研究多，微觀關系研究少的特征。例如，社會保障作為一個全面的國民保障系統，其不同組成部分的公共性程度是不同的。因此，不同社會保障項目與公共財政之間的關系也理應是有所區別的。但這方面的研究成果也不多見。綜上所述，關于社會保障與公共財政相關性的研究一方面要依靠這兩個學科本身的進一步縱深研究，另一方面，也有待于研究方法的不斷完善和研究內容的不斷充實。