推動財政監督的轉型范文
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財政“大監督”理念是財政監督的全新思路，是在公共財政大結構框架下，相繼實行“大采購”（政府采購）、“大收費”（集中收費）、“大支付”（國庫支付）、“大轉移”（財政收支）等財政管理體制“大改革”后，關于財政監督體制突破性改革的新模式。長期以來，財政監督存在著內部業務機構監督不到位，專職機構監督缺位，專職監督機構內部上下有別、各自為政等問題，特別是目前財政業務公共管理特征更加明晰，單純依靠行政式財政監督已經不能適應公共財政發展的廣度與深度，因此，改革現行財政監督體制，推進財政監督轉型，構建公共財政“大監督”格局，建立“十二五”時期公共財政監督機制勢在必行。
一、當前財政監督工作存在的問題
財政監督是財政的固有職能，是財政管理的自我完善機制，是對財政業務管理機構及預算單位的雙重監督，是對財政資金運行過程及資金使用情況的內外監督。財政監督與財政分配相伴而生，決定了財政監督在財政分配過程中的同步性、約束性、公正性作用，理論和實踐都已反復證明：沒有財政監督的財政分配是不可想象的。它對保障分配秩序公正，強化財政管理職能，規范財政業務行為，創新財政體制改革，提高財政資金使用效率均具有顯著的作用。但受各種因素的影響和制約，現行財政監督職能機構、運行機制、監督模式及法制建設等方面都存在不少缺陷，在實際操作過程中監督范圍、內容、方式、手段不同程度地存在著一些矛盾和問題，暴露出市場經濟條件下公共財政要求與財政科學管理實際需要的較大差距。
（一）專職監督機構體制不健全
派駐監督機構與地方監督機構分設不科學，人為分割財政監督資源和公共財政收支內容，主觀設立財政監督內部條塊關系，形成重上輕下、優上劣下、主上次下、厚上薄下的矛盾機制，導致公共財政事項監督斷層、首尾不顧；業務管理各自為政、互不銜接；工作機制條塊分離、不可協調。一方面，派駐監督力量不足，無法監管到位，另一方面地方監督權限有限，難以實施有效監管。同時，基層（市、縣、鄉）監督機構不健全，人員編制不足，隊伍配備不齊，監督力量十分薄弱。有的縣未單獨設立專職監督機構，一些市縣只配備1—2人，具有執法檢查資格的人員稀少。與公共財政監督的任務相比，監督機構無法有效、獨立地開展業務，只是簡單應付了事。面對規模越來越大的財政資金，財政監督的壓力也越來越大，任務越來越重。
（二）運行機制不規范
現行財政監督實行業務管理機構和專職監督機構全員監督管理，存在財政監督職責不清、業務管理分散進行、監督目標互不一致、監督成果互不共享等問題。業務管理機構往往忙于預算分配及預算執行等業務工作而忽視開展監督業務，或者既當運動員經辦業務又當裁判員履行監督職能，目標僅限于本業務范圍的操作規范及整改；專職監督機構缺乏業務管理及政策執行的同步信息，不能對業務管理及政策執行程序進行有效督查，不能對所有政府性資金和財政運行全過程進行有效監督，不能對資金使用單位進行有效監督，對違法、違規行為的責任追究和整改規范缺少手段，因而形成業務管理機構職責混搭、監督不到位，專職監督機構職能后置、監督缺位的局面。
（三）監督模式滯后
在實際工作中，財政監督范圍和內容具有較大的局限性，監督內容狹窄，主要集中在財經領域的某些突出問題、行政事業單位財務收支檢查以及各種定期專項治理方面。并且存在著片面傾向，突擊性的專項性檢查多，日常監督少；定期集中性的事后監督檢查多，事前、事中監督少；對財政收入檢查較多，對財政支出監督少。監督方式通常是按年度或按項目工程完結后根據需要對其財務收支進行監督，不能進行事前、事中、事后的全過程監督。單純的事后監督僅是既成事實后的“馬后炮”式的監督，具有明顯的滯后性和被動性；對于違規違紀問題的處理，只注重經濟處罰，忽視責任追究和整改規范，這種“以罰代管”的處理方式成了替違紀單位處理善后事宜的工具。受傳統監督思維和工作方式影響，有的基層領導對財政監督不夠重視，對預算編制、執行、監督之間相互平行、相互制衡的工作關系思路模糊，將財政監督與財政管理割裂開來，長期存在保收入、重分配而忽視支出監督、輕執法檢查的偏向思維習慣，財政監督始終置于被動的事后監督檢查狀態，已不能適應公共財政框架下多層次、全方位的財政監督要求。
（四）法制建設不夠完善
財政監督檢查缺乏完整的法律體系，有關財政監督職責大多散見于相關財政法規、政策及業務辦理中，國家至今仍沒有專門的《財政監督法》或《財政監督條例》，財政監督缺乏獨立性、強制性、權威性。財政監督職責定位較虛較泛，依法行政力度軟弱，依法處罰難度較大。現行《財政違法行為處罰處分條例》違法行為列示粗放簡約，不夠具體詳細；處罰環節未細化，處罰條款少，有的缺乏剛性；行政處分措施運用多，但處分主體、處分客體對外適用難度大，在實際工作中財政主體資格不夠完全（行政處分由紀檢監察部門依法行使）；特別是缺乏保障公共財政體系監管的內容，因此，亟須認真修訂并進一步完善。
（五）缺乏監督基礎信息
目前服務于財政監督的信息網絡很不齊全，信息渠道不夠通暢，信息反饋不夠及時，計算機網絡手段在財政監督領域的應用滯后。總預算、部門預算執行及國庫收付有關業務和政策尚未實時聯網，各管理職能部門與財政監督部門之間缺少溝通、協調和相互制約的正常機制，財政信息共享程度較低，缺乏傳遞程序和信息平臺，影響財政監督機構對財政運行秩序和預算單位基礎信息資料的掌握，未建立有效的監督決策輔助系統和監督信息支持系統，影響了財政監督的及時性、針對性、嚴密性和科學性。
二、構建公共財政監督的思路
隨著部門預算、國庫集中收付制度、政府采購、政府收支分類及公務支出實行公務卡結算等改革工作的推進，公共財政框架初步形成。唯財政監督改革尚未突破舊模式，仍徘徊于公共財政體系之外，并與公共財政發展越來越相悖。為保障公共財政資金規范運行和科學管理，要求必須構建公共財政監督機制。完善公共財政監督，第一要務是確立預算、執行、監督三者之間相互平行、相互制衡的公共財政科學管理格局；核心是構建覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的公共財政監管機制，能夠對經濟行為實行事前、事中、事后的全過程監督約束；手段是進一步理清預算管理機構與專職監督機構之間的監督職責層次，大力改革和健全專職監督機構，變粗放型監督為集約型監督，變行政式監督為業務式監督，成立集監督、管理、服務于一體的專職業務監督機構；目的是保障公共財政結構體系的公正、公開、公平和規范科學運行。應從以下幾方面構建公共財政監督機制：
（一）建立全方位的財政監管約束機制
省級財政部門要密切對市、縣財政監督的指導督促，逐步形成“上下聯動、管理規范、運轉高效、監督有力、保障有效”的財政監管約束機制，構建剛性“大監督”運行格局。一是建立規范的財政監督檢查組織體系，整合派駐監督和地方監督資源，參照注冊會計師與會計師、稅收稽查與稅收征管的工作關系正確定位財政監督職責，明確專職監督機構的主體職責，理順業務管理機構的監督層次，強化專職監督機構和隊伍建設，并健全崗位設置及分類監督功能，確立內外監督工作目標責任制，自上而下從行政組織機構上保障和推動“大監督”運行機制的形成。按照財政部關于加強財政監督工作的要求認真落實，1—2年進行試點，3—5年整體推進。一要借鑒先進做法，主動作為，通過增加編制、升格機構、高配干部、提升素質，多管齊下，進一步增強財政監督機構力量，以適應新形勢對財政監督機構和人員提出的更高要求；并進一步加強縣鄉財政資金監管。二是上級監督機構應明確和細化對內部業務機構（總預算、部門預算、國庫支付、集中收費、政府采購等）進行程序監督的工作要點，并對下級機構加強指導與推動，化解下級監督機構工作難度；舉辦較高規格的業務培訓、政策學習、經驗交流，強化財政監督隊伍的執法能力和整體素質；每年組織幾項省、市級的專項交叉檢查，加大檢查力度。三是促進財政監督實現質與量的根本性、突破性轉變。將財政監督融入公共財政結構框架，正當發揮固有的財政監管職能作用，不斷拓展財政監督內容、范圍和服務領域，使財政監督始終圍繞財政管理中心，服務于財政改革整體要求，服務于財政科學管理。
（二）確立規范、有效的財政監督模式
新型的財政監督運行機制，必須體現市場經濟和公共財政的要求，緊緊把握財政監督寓于財政管理的內在特性，著眼財政管理活動的全過程，逐步將監督關口前移，改革現行低效運行監督機制，使財政監督由單純事后監督向事前、事中、事后等全過程監督轉變。按照財政監督貫穿于政府資金和財政管理全過程的總體要求，一是要對部門預算管理程序實施監督，在財政預算收支計劃編制、部門（單位）預算編制、政府采購預算的編制、工程項目預算以及財政重大事項決策等方面實行事前監督，積極介入，嚴格按照《預算法》等有關政策法規和財經制度，對計劃的周密性、方案的可行性、決策的科學性進行事前考察、論證、預測；同時對預算執行建立健全事中防范督查考察機制。二是要加強對財政資金的審批、撥付程序的監督，嚴格按照職責權限操作，強化組織紀律，嚴格依法辦事，防止政府權力部門化，甚至個人化。三是要建立常規性的督查、稽核機制，開展內查外調，對重點事項進行必要的專門的監督檢查，形成強力約束機制。四是實行財政資金撥付中的層層責任制，明確預算審批人、預算撥付人、部門（單位）負責人、資金使用人以及各個環節經辦人員的具體職責、權限和應承擔的責任，建立起相互稽核、相互制約、各負其責的全過程監督制約機制；同時對違規違紀行為嚴格實行責任追究。
（三）明確監督目標
建立健全財政監督目標責任制，不斷完善財政監督內外監控目標責任體系，上下級監督機構、業務管理機構和專職監督機構要明確監管項目和內容，形成監督合力，按照計劃統一部署、統一實施，統一處理。業務管理機構要重視并充分利用監督成果，改進和完善管理制度或辦法，將監督結果與預算編制和資金分配掛鉤，并積極完成落實整改事項；專職監督機構要嚴格執行財政監督信息披露和公告制度，并向有關部門通報或向社會公告，加大對重大違法違紀案件的公開力度，落實案件移送制度，強化執行處理處罰決定和整改落實意見的反饋制度，保障公共財政規范管理秩序。
（四）加強財政法制建設，完善財政監督法律法規體系
財政監督以保障財政資金安全為目標，與財政管理有機結合，有別于審計監督、稅務監督、人大監督、紀檢監督等監督體系。一是加快財政監督立法進程，制定《財政監督法》或《財政監督條例》，從法律上明確財政監督檢查機構的執法主體資格，提高財政監督的權威性和震懾力。二是依據《預算法》制定《財政監督檢查條例》，確立預算、執行、監督三者之間相互平行、相互制衡的科學管理格局，構建公共財政監督管理機制；區分財政日常業務管理與財政監督檢查的界限，明確專職監督機構的主體職責，理順業務管理機構的監督層次；建立政府資金及財政運行全程監督模式。同時，應及時修改和更新現有的與公共財政管理不相適應的財政法律、法規體系。三是制定、完善財政監督檢查管理辦法，建立立案、授權、調查取證、依法處理、法律文書以及行政復議、聽證等資料檔案，實行集中調賬制度、檢查回避制度和檢查責任制度等，進一步規范操作程序、檢查行為和檢查紀律，形成公共財政框架下依法行政、依法理財、依法監督的法律保障體系。
（五）加快財政信息化建設，建立財政監督信息網絡
要充分利用“金財工程”的應用支撐平臺，建立上下級財政部門之間、財政部門內部之間、財政與征收機關、國庫部門和銀行之間信息化網絡系統，做到預算編制、執行和監督各業務主體間的政策管理和資金運行信息的傳遞便捷、實時共享。預算管理機構要向財政監督機構抄送文件，開放數據端口，提供政府資金和財政運行基礎信息。應著力強化基于信息平臺的財政監督業務應用技術，建立財政監督信息庫，開發財政監督專用監控軟件等，不斷健全實時動態的網絡監控預警機制，及時發現、糾正運行偏差，防范和化解財政風險，為制定監督計劃、確定監督重點、實施監督決策等工作提供信息支持。