省直管縣財政監督的研究范文

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一、甘肅財政省直管縣體制現狀

（一）運行現狀

省直管縣財政體制是針對縣鄉財政困難，資金拔付慢、縣級資金被市級截流等問題，為了緩解縣級財政壓力，增強基層政府可用財力，加大地方政府的執政能力而實施的一項改革措施。2005年，財政部在《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》中提出：“各?。ㄗ灾螀^、直轄市）要積極推進省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣”的要求，將財政“省管縣”試點作為緩解縣鄉財政困難的配套措施之一。截至2011年底，全國27個省份在1080個市縣實行了財政省直管縣管理改革，約占全國縣級總數的54%。甘肅省政府在2007年7月10日，正式頒布了《甘肅省實行省直管縣財政管理體制改革試點方案》，要求從省直管縣財政體制改革入手開始省直管縣體制試點工作，并明確提出了改革范圍和具體內容，在全省選擇包括榆中、古浪等在內的16個縣市實行省直管縣財政管理體制試點改革。2009年5月28日，甘肅省政府下發《關于2009年擴大省直管縣財政管理體制改革試點范圍的意見》中確定，繼2007年首批16個縣市試點后，繼續將包括皋蘭縣在內的25個縣納入省直管縣財政管理體制改革試點。2009年11月26日，甘肅省政府下發《關于進一步加強和完善省直管縣財政管理體制改革試點工作的通知》，在對甘肅省實行省直管縣財政管理體制改革中暴露出的政策制定、資金分配、項目管理方式不到位、支持試點縣市經濟發展和項目建設的積極性減弱、財政監督力度不夠、省級對直管縣財政的監督管理一時難以到位、改革的整體效果不明顯等問題進行科學分析的基礎上，從充分認識財政省直管縣體制改革的重要性，加強對省直管縣財政管理工作的監督，建立省直管縣財政體制改革試點考核工作機制等方面提出加強和完善直管縣財政體制改革試點工作的具體要求。2011年1月5日，甘肅省人民政府下發《關于全面推進省直管縣財政管理體制改革工作的通知》決定，從2011年1月1日起，在已經實施的41個省直管縣改革試點基礎上，全面推進省直管縣財政管理體制改革。至此，甘肅省67個縣全部實行省直管縣財政管理體制。同時，財政資金的使用安全問題也就提到了議事日程，省級財政監督的對象隨之發生了變化，任務也越來越重，難度也越來越大，財政監督的實踐探索和理論研究顯得更加迫切。

（二）運行效果

按照甘肅省省直管縣改革“九個直接，兩個不變”的政策規定，體制性補助和基金收入分成直接撥付到縣，大大增加了縣級可用財力；各項轉移支付資金、項目計劃安排和專項補助資金直接撥付到縣，極大地緩解了縣級財政困難狀況。從2005年到2010年來看，各縣地方財政收入穩定增長，增長最快的年均增長達到29.55%，增長最慢的年均增長10.34%。財政支出基本保持了較快的增長幅度，省直管縣財政收入年均增長率為25.06%。中央和省對縣的轉移支付補助年均增長25.97%。甘肅省各級財政支出主要靠中央的轉移支付，特別是縣級財政收支規模的增長，更是依靠中央和省級轉移支付補助，省直管縣的地方財政收入占財政支出的比重很小。如張家川縣2010年地方財政收入5520萬元，財政支出109056萬元，地方財政收入僅占財政支出的5.06%，而中央和省對縣的轉移支付補助101806萬元，占財政支出的93%。隨著可用財力的增加，大規模的財政資金向基層傾斜，財政監督的責任越來越大，范圍越來越廣，需要省、市、縣三級財政部門加大財政資金監管工作，保證財政資金發揮應有的效益。

二、省直管縣財政體制下的監督現狀分析

從近年來對省直管縣財政收支預算執行情況檢查和調研結果來看，甘肅省縣級財政監督工作處于“省級監管太遠、市級監管太難、縣級監管太軟”的尷尬境地。省直管縣財政部門仍然存在著機構不健全、隊伍建設滯后、監督檢查力度不夠等問題，嚴重制約了財政管理工作的健康發展。

（一）省直管縣財政資金管理存在安全隱患

從近兩年檢查省直管縣財政收支情況來看，每個縣都不同程度的存在著擠占挪用套取和騙取財政資金的問題。其表現形式為：一是收入未納入預算管理，非稅收入重復列收列支，人為調整收入，“預算內平衡，預算外赤字”的現象比較嚴重。二是用借款彌補財政赤字，騙取獎勵補助，造成當年預算收支事實上的虛假結余。三是存在虛列財政支出和挪用、套取財政資金的現象。這些問題直接導致人員和資金的安全隱患，影響了財政支出的效益。其主要原因是財政管理和財政監督相互融合不夠，尚未建立健全覆蓋財政資金運行全過程的財政監督機制，財政預算監督檢查缺位，內部控制體系尚待健全，財政監督未能與財政資金運行達到時間與空間上的一致。由于財政監督的缺位和同級審計的滯后，造成財政資金違規使用不能被及時發現。因此，預防和糾正財政資金違規問題成為財政監督的重點。

（二）縣級財政監督機構無法勝任監管角色

總體來看，縣級財政部門普遍設立了財政監督專職機構，并配備了相應的人員負責財政監督工作，但大部分縣監督機構形同虛設，有的縣監督機構人員為事業編制，不僅沒有執法資格，而且核定的編制較少，一般只有1-2名工作人員；有的縣仍然是幾塊牌子一套人馬，監督機構與其他股室合署辦公；有的縣僅有一人兼職，財政監督機構和人力短缺以及財政監督任務不斷加重之間的矛盾非常突出，縣級政府搞政績工程、形象工程，造成爭項目、爭優惠，相互攀比的不良行為，造成不良社會后果，財政監督無法起到對本級政府的監督，導致監督流于形式，甚至到無人監管的地步。

（三）市級財政職能弱化進一步削弱了財政監督力量

省直管縣財政管理體制改革后，市級財政不再對縣級財政收入進行分成，統籌集中各縣財力的情況不復存在，改革在增加縣級財力的同時削減了市級可用財力，導致市級政府管理權限萎縮，市對各縣的調控職能進一步弱化。由于市對縣的資金調度、部分項目審批職能喪失，指標下達和資金流向掌握不及時，市級財政部門的監督職能也被削弱。另外，直管縣大部分財力來自省級財政，主要接受省級財政的工作指導，按資金來源縣級財政對省級負責，影響了市級部門深入直管縣開展專項檢查工作的積極性；另外，財政部門內部普遍存在“重資金分配、輕資金監管”，“重資金規模和數量、輕資金使用質量和效益”等現象，在干部任用上資金分配部門出領導、出干部，監督檢查部門則十分冷落；在安排人員上將業務熟練、綜合素質高的人員安排在資金分配部門，形成人人都在爭資金分配的權利，資金監督的崗位無人問津。由于內部不平衡，使監督檢查人員不安心工作，造成市級監管力量弱化。

（四）省級監督力量不能及時跟進造成監督缺位

實行省直管縣財政體制后，省—市（州）—縣的三級管理變為省對市（州）、縣（區）的扁平化管理方式，中央、省對縣的財政撥款、補助和各種專款直接撥付到縣，省級財政直接指導縣級財政工作，縣級財政的數據報送、預算管理和結算事項等直接報送省級財政，大大增加了省級財政的工作量，省級財政處于“一對多”的博弈中。金財工程在欠發達的縣相對滯后，導致信息不對稱，省級財政對市縣的管理主要應用批量處理方法，執行粗線條的分類指導原則，省級財政監督受機構、人員等多種因素的影響，對直管縣財政資金監管難以到位，增加了財政資金使用風險。對省級財政而言，是否能夠在省直管縣財政改革中清晰定位，及時準確掌握各縣的實際情況，因地制宜進行直接監控與管理，是一個非常嚴峻的考驗。

（五）鄉鎮財政監管缺位造成部分惠農資金無人監管

隨著中央對“三農”及民生方面投入的不斷加大，財政資金也逐步向基層傾斜。“十一五”期間，甘肅省對“三農”、民生等方面的投入已達820億元，僅2010年甘肅省投入強農惠農資金就超過300億元。由于大量的“三農”資金涉及群眾和農戶的切身利益，為保障各項惠農政策落到實處，在人員少、任務重的情況下，針對種類和部門繁多、重復交叉投入的現狀，各地都在想方設法，努力提升鄉鎮財政監管水平，如秦安縣將全縣17個鄉鎮劃分為中西片、北片、東片、南片4個片，各片確定2名專職財政監督員，專門負責所包鄉鎮的財政監督檢查工作。對“一冊明、一折統”方式和各項資金補貼項目的落實情況，開展審核公示、信息錄入、資料報送、檔案管理等工作，確保各項惠農補貼及時足額地發到農戶手中，而大部分縣財政部門都是將財政惠農資金按鄉鎮報的數據直接撥付，對于數據的真實性和是否真正到達農民手中，沒有人員和能力監管，造成部分惠農資金無人監管。

三、省直管縣財政體制下加強監督的對策

省直管縣財政體制改革是優化財政支出結構、依法理財的必然選擇，而具有科學性、前瞻性和創新性的財政監督，對深化財政體制改革，保證經濟社會健康、持續、有效發展顯得尤為重要。

（一）理順省直管縣財政管理關系

省直管縣財政體制改革是一個系統工程，要與行政改革配套進行，首先要理順省、市、縣事權與財權責任。實行省直管縣財政體制改革，根據界定的事權、區域財力等因素，按區域收入情況確定財力和測算共享稅分成比例，進一步完善轉移支付制度，壓縮專項轉移支付規模，增加一般性轉移支付的規模，減少專項資金項目設立的隨意性和盲目性，加大地方政府調控的靈活性，便于集中財力辦大事，充分發揮財政資金的使用效率，促進縣域經濟社會的發展。按照行政區域的事權劃分提供公共產品所承擔的義務，所在轄區的公共產品所需資金，由轄區政府來承擔，對跨區域的公共產品，按照“誰受益誰付費”的原則，由收益區政府向服務區政府提供相應的費用，由服務區政府提供與之相適應的服務，也可建立跨區域的經濟圈，在互相協調的基礎上，按照受益程度分別承擔提供公共產品的義務，保證公共產品和公共服務的覆蓋面和均等化。

（二）完善財政監督機制

健全各級監督機構，且規格高于同級資金管理部門，提高財政監督的威懾力。根據甘肅省狹長的地理特征，省級財政可給每個市州派駐財政監督機構。不能一步到位的可按照地域相近合并派駐的原則，在全省各地分片設立財政監督派駐機構，監管所轄直管縣財政資金，根據需要設立3-5個派駐機構。人員編制來源可選擇編隨人走，在財政系統內部調劑的方式調配，降低監督管理成本，提高監督效率；充分發揮市級財政監督的作用，市級財政處于省、市、縣三級的中間環節，起著承上啟下的橋梁和紐帶作用，省直管縣改革后財政資金監督的主體地位沒有改變，應以區域監控為手段，強化監督機構的職能作用，繼續加大對縣級財政的管理和監督；利用縣級財政貼近財政資金管理和政策執行第一線的優勢，在加大縣本級監督力度的同時，面向基層設立鄉鎮監督員，管好用好各種惠農資金的發放和使用的監督。通過建立健全省市縣財政監督機制，形成“縱向到底，橫向到邊”的全覆蓋財政監督體系。

（三）轉變財政監督方式

遵循“監督跟著資金走”的原則，資金由哪個部門管理，就由哪個部門負責監督，財政監督部門對資金管理部門的監督實行再監督，并組織一些大型的綜合性的監督檢查，統一管理派駐監督機構，構建全員參與、全面覆蓋、全程控制、全部關聯的財政“大監督”工作格局。充分利用“金財工程”的建設成果，以“部門預算編制審核系統、國庫集中支付系統、非稅收入收繳管理系統”為基礎搭建網上監督信息平臺，及時對財政資金運行實施動態監控。逐步開發應用財政監督軟件，實現財政和稅務、銀行聯網，實行財務數據信息共享。各級財政部門按照“就近、節約、高效”的原則，委托有資質的中介機構，對省直管縣財政專項資金進行交叉檢查；重視與人大、審計等其他監督部門的溝通聯系，優化監督資源配置，共享監督信息，實現監督效能最大化。

（四）加強財政監督隊伍建設

面對新形勢新任務，迫切需要造就一支政治堅定、公正清廉、紀律嚴明、業務精通、作風優良的高素質干部隊伍。一是財政監督工作人員要具備高度的責任感和使命感，具備較高的業務水平和專業素質，敏銳的職業判斷力和檢查能力。二是公開招考具有較強專業能力的注冊會計師和具有兩年以上實踐經驗的財經相關專業的大學生，充實監督力量，逐步形成適應財政監督工作的高素質隊伍。三是建立財政監督人才庫，確保大型專項檢查工作順利開展。四是加大對現有財政監督人員的專門培訓，形成財政監督人員的良性循環，提升財政監督檢查隊伍的整體素質，提高財政管理水平。

作者：馮蘭英單位：甘肅省財政廳監察室