高等教育財政支撐能力范文

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摘要：高等教育經費空間相對分布及其變動特征以及高等教育經費公共財政支撐能力差異分析顯示，省級公共財政支撐能力已影響到高等教育省級統籌，建議通過實施財政轉移支付制度，建立高等教育公共治理框架，推進高等教育地方化，瞄準高等教育質量與公平，增強省級政府高等教育公共財政能力，從而提升高等教育省級統籌績效。

關鍵詞：高等教育；省級統籌；公共財政

高等教育省級統籌制度的建立加強了省級政府對高等教育的統籌決策與責任使命，有力地調動了地方政府辦學的積極性，迅速推動了高等教育規模的擴大，有效地促進了高等教育與區域經濟社會文化發展的相互協調。但是隨著高等教育規模的擴大，作為高等教育省級統籌重要組成部分與重要支撐的高等教育省級公共財政支撐能力面臨著挑戰，部分省份的省級高等教育公共財政支撐能力的薄弱已經直接影響到了高等教育的可持續發展。提高高等教育省級統籌的公共財政支撐能力與水平，進而提高高等教育省級統籌的能力與水平，才能真正保證高等教育的可持續發展。本文基于高等教育經費(本研究所用的相關數據均來自《中國教育經費統計年鑒》、《中國教育統計年鑒》)變化以及高等教育規模變化對高等教育省級統籌下的公共財政支撐能力進行了定量分析，并提出對策建議。

一、省級統籌下高等教育經費

總體增長分析

(一)高等教育經費總體增長情況

隨著社會經濟的發展，我國高等教育的投入總量大幅上升，全國高等教育經費投入總量迅速增長。全國高等教育經費投入從1990年的110.7億元上升到2007年的3634.1億元，增長了311.8倍；其中，省級地方高等教育經費投入從1990年的53.5億元增長到2007年的2502.2億元，增長了45.8倍。省級地方高等教育經費、中央部屬高等教育經費、全國高等教育經費的增長速度均高于全國公共財政支出增長速度，4個指標中省級地方高等教育經費增長的速度最快(如表1所示)。

分析全國31個省份高等教育規模增長率與經費增長率的對比變化情況，總體上看，省級高等教育經費增長幅度一般均低于高等教育規模增長幅度，只有北京、天津、內蒙古、遼寧、上海、浙江、福建、廣東、貴州、西藏、青海、寧夏等12

從1999年到2006年，中央部屬院校數量由248所減少到111所，地方所屬院校數量則由823所增加到1480所。中央部屬院校教育經費占全國普通高等學校教育總經費的比例由51.33％減少到34.01％，地方所屬院校該比例則由48.67％增長到65.99％。但是，與院校數量的迅速增長相比，地方所屬院校平均每所院校辦學經費占全國總經費的比例實際上呈下降趨勢，平均每所高等學校教育總經費占普通高等學校教育總經費的比例，中央所屬院校由0.207％增長到0.306％，地方所屬院校則由0.059％下降到0.045％。

以上分析顯示，高等教育經費增長幅度普遍相對滯后于高等教育規模的擴張速度，對于地方所屬院校而言更是如此。這說明，省級公共財政對高等教育的支撐力度相對于高等教育規模擴展呈下降趨勢。

(二)高等教育經費構成中財政性教育經費與非財政性教育經費的貢獻度

分析全國省級高等教育經費構成中財政性教育經個省份的高等教育經費增長幅度高于高等教育規模增長幅度(如圖1所示)。費所占比例，總體上看，財政性教育經費所占比例普遍呈下降趨勢。1998年、2007年、1998-2007年省級高等教育經費中財政性教育經費貢獻度曲線對比更能說明問題。2007年貢獻度曲線與1998貢獻度曲線相比起伏總體上要小一些；除了北京、天津、上海三個省份，其他省份1998年曲線均在2007年曲線的上方，這說明2007年與1998年相比，財政教育經費占高等教育經費的比重呈下降趨勢，該比重的省際差異相對縮小；財政教育占高等教育經費的比重下降幅度最大的三個省份是西藏、海南、江西。從1998-2007十年合計的高等教育經費情況上來看，青海、寧夏、西藏等西部地區的財政性教育經費所占比重位居前列，說明西部地區教育還是以政府投入為主，而江西、黑龍江、湖南等省份則靠后。總體上看，高等教育經費在空間分別的差異和貢獻度差異較大，財政性教育經費貢獻度高的省份，既有處于教育不發達西部地區的，如青海、寧夏等，也有處于教育發達地區的，如北京、上海等(如圖2所示)。

1997-2006年，地方高校學雜費收入年均增長率達到了40.0％，同期，中央部屬高校學雜費收入占其教育經費總收入的比例僅上升了7.9個百分點；地方所屬院校學雜費占教育總經費的比例增長了22個百分點，比中央屬高校該比例高出了14.1個百分點，這說明同中央屬高校相比，地方高校的生存和發展更加依賴于學雜費的收取。隨著高等教育規模的擴大，以及適齡人口增長速度的下降，地方高校依賴學雜費來維持學校運轉將面臨著更大更多的困難。這從一個側面說明了高等教育發展對公共財政投入需求將更加強烈。

(三)省際高等教育經費差異分析

為了進一步揭示高等教育經費的省際差異，統計分析了1998-2006年地方普通高等學校教育經費省際分布的集中度、靜態不平衡差指數、變差系數、加權變差系數。集中度為省級地方普通高校前幾位之和占全國的比重，CR4、CR8分別表示前4位和前8位；靜態不平衡為省級地方屬普通高校前幾位與后幾位之差占前幾位之和的比重。變差系數是反映省際地方普通高校經費分布相對差異的指標；加權變差系數反映的是省際地區地方普通高校經費相對于人口分布的相對差異(如表2所示)。

從集中程度看，從1998—2001年CR4和CR8都有降低，說明這四年期間省際地方普通高校的經費差距在縮小，趨向于平衡，而從2002-2006年CR4和CR8又開始上升，說明這五年期間省際地方普通高校經費差距逐步擴大。從考察期靜態不平衡差指數看，省際地方屬普通高校教育經費同集中度指數一樣，也是經歷了一個由大到小再到大的變化過程，這些都說明省際地方普通高校的經費差距這幾年逐步擴大，呈越來越不均衡的發展態勢。

從均衡程度看，省際地方屬普通高校教育經費的變差系數也是以2001年為分界線，1998-2001年變差系數有下降趨勢，說明省際地方屬普通高校的教育經費由非均衡分布向均衡分布發展；2002-2006年變差系數又開始逐步擴大，這反映了地方屬普通高校的教育經費省際呈不均衡發展，而加權變差系數則從0.042上升到0.096，進一步說明地方屬普通高校教育經費呈現出明顯的省際不均衡發展。顯然，部分省份面臨著巨大的高等教育公共財政投入壓力。

二、省際高等教育經費公共財政支撐

能力差異分析

(一)省級預算內高等教育事業性經費與財政收入增長比例分析

高等教育省級公共財政支撐能力，直接取決于省級財政收入絕對值及其增長比例。將普通高校預算內高等教育事業性經費增長比例與財政收入增長比例進行對比可以發現：

第一，2003年是高等教育事業性經費增長比例與財政收入增長比例相對變化的分界線。2002年“預算內高等教育事業性經費增長一財政收入增長比例”之差(簡稱為DE)為正值的省份有27個，2003年DE值為正值的省份只有14個，超過54.84％的省份DE值為負值。這說明高等教育大眾化初期各個省份都明顯加大了對高等教育投入的力度，但隨著預算內高等教育事業費總量的擴大，其增長速度開始減緩，而財政收入卻始終保持了一個較快的增長幅度，從而導致兩個序列增長比例的差距。

第二，1999-2002年期間DE值為正值的省份有山西、內蒙古、吉林、福建、湖北、湖南、廣西、海南、貴州、云南和寧夏等11個省份，這說明隨著高等教育大眾化進程的啟動，這11個省份預算內高等教育事業性經費相對于財政收入而言有了快速的增長，省級政府加大了對高等教育的投入力度。但這11個省進入2003年以后其變動趨勢出現了分化。2003-2006年，山西、內蒙古、吉林、湖北、湖南、廣西、海南和云南8個省份4年中有3年DE值為負值，這說明隨著高等教育規模的進一步擴大，這些省份的預算內高等教育事業性經費經過四年的快速增長后，其增長比例相對于財政收入增長比例明顯減緩。

第三，2003-2006年期間DE值均為負值的省份有天津、山西、上海、江蘇、江西、山東、湖北、重慶和陜西等9個省份，這9個省份在1999-2006年省級財政收入增長速度排在前10位的有山西、江蘇、重慶、上海、天津、陜西和山東7個省份，這在一定程度上說明其增長比例之差為負值可能是由于其財政收入增長比例更大造成的，而且天津、山西兩個省份在這期間預算內高等教育事業性經費增長比例排在全國前10位。

第四，1999-2006年期間，省級普通高等學校預算內教育事業性經費增長比例與省級財政收入增長比例的斯皮爾曼等級相關的相關系數為0.446，達到顯著性水平，說明省級普通高等學校預算內教育事業性經費增長比例與省級財政收入增長比例總體上呈現相同的發展趨勢。

隨著高等教育省級統籌政策的實施，各省都加大了對省屬地方普通高等學校教育經費的投入力度。1999-2006年期間省屬地方普通高等學校預算內事業性經費增長比例排在前10位的是浙江、重慶、北京、四川、天津、青海、廣東、江蘇、陜西和新疆。為了進一步說明省級高等教育公共財政支撐能力，排除各個省份非省屬地方普通高等學校的數據，對31個省份省屬地方普通高等學校預算內高等教育事業性經費增長比例與財政收入增長比例也進行了統計分析，其結果呈現與上述相同的變化規律。2003年是兩個增長比例相對變化的分界線，2002年地方高校DE值為正值的有28個省，而2003年DE值為正值的只有15個省，超過51.63％的省份DE值為負值。

(二)預算內高等教育事業性經費與財政收入增長比例差與全國值比較

分年度對“省級DE值一全國DE值”之差(簡稱為ADE)進行對比，可以進一步揭示各個省高等教育公共財政支撐能力(如表3所示)。

為了更清楚揭示省級差異特征，對各個省份ADE值進行了聚類分析，結果顯示出可以把全國31個省分成了四類，第一類和第二類都只有一個省份，分別是重慶和四川，第三類是河北和西藏，其余27個省份構成第四類；第三類和第四類省級ADE值相差比例都不是很大，沒有超過0.5的浮動，而第一類與第二類該值的相差值都超過了1.00，接近2.00。

統計顯示出，地方高校省級ADE值之差呈現出一些共同的特征：ADE值6年為負值的有山西、山東和西藏3個省份，ADE值5年為負值的有內蒙古、上海、江蘇、海南、重慶、四川和陜西7個省，ADE值4年為負值的有河北、遼寧、吉林、江西、河南、湖南、貴州、寧夏和新疆9個省份，ADE值3年為負值的有北京、黑龍江、安徽、湖北、廣東、廣西、云南、甘肅和青海9個省，ADE值2年為負值的有天津、浙江和福建3個省。相關聚類分析顯示出：第一類有四川，第二類有重慶，第三類有山西、海南兩個省份，第四類有青海、新疆、寧夏、浙江和西藏等5個省份，其余22個省份構成第五類。相對省級全部普通高等學校教育經費而言，省屬地方普通高等學校教育經費ADE值聚類要多一個層次，即更加分散。

三、高等教育省級公共財政支撐

能力面臨的挑戰

1980年我國財政管理體制開始實施“劃分收支、分級包干”的體制，高等學校教育事業性經費改為中央與地方兩級財政各自安排，分級負責。1994年國家開始實行分稅制，鞏固了原有的中央與地方的兩級政府財政分擔機制，各級政府在教育投資方面的責任也由此得到了進一步的強化與明確，省級財政成為高等教育公共財政的主體。

研究發現，1999-2007年期間中央財政收入增長比例總體是呈增長趨勢，從1999年的19.57％增長到2007年的35.65％，但在2003年和2005年增長趨勢有所下降，2003年增長率為14.21％，2005年增長率為14.10％。省級財政收入增長比例也呈增長趨勢。從1999年的12.26％上升到21.21％，上升了8.95％。從兩者增長比例差來看，在2002年與2005年形成了兩大轉折點。地方與中央財政收入增長比例差曲線更加直觀地顯示了地方財政收入增長比例低于中央財政收入增長比例的現象，該增長比例之差只有2003年和2005年兩個年份為正值，其余年份均為負值(如圖3所示)。

分析1999-2007年期間高等教育總投入中中央政府撥款與省級政府撥款各自所占比例變化情況可以看出：省級政府投入所占比例始終高于中央政府投入所占比例；與此同時，在1999-2006年期間省級政府投入所占比例呈現下降趨勢。結合中央財政收入與省級財政收入增長比例變化情況，進一步預示了高等教育省級公共財政支撐能力面臨著嚴峻的挑戰(如圖4所示)。

有研究預測我國2010-2020年學生規模數分別為3194萬、3290萬、3389萬、3491萬、3595萬、3703萬、3740萬、3778萬、3815萬、3853萬和3892萬人，并假設生均高等教育經費2010年、2015年、2020年分別約為15600元、18987元、23100元，從而測算出各級各類高等教育經費需求總和2010年約為5000億元，2015年約為7000億元，2020年約為9000億元。結合省級財政的增長比例等相關數據綜合分析，高等教育省級公共財政支撐能力將普遍面臨著困境。

特別是隨著高等教育規模擴大后，質量公平成為高等教育公平新的焦點，確實保證和不斷提升質量將給高等教育帶來持久壓力，這種壓力不可避免地反映乃至集中在高等教育經費的投入上。

總之，中央財政收入增長比例總體上高于省級財政收入增長比例，但是，就高等教育投入比例而言，中央財政始終低于省級財政。如果綜合考慮中央財政高等教育投入主要集中在部屬院校，則更顯省級財政對省屬院校支持能力之困境。高等教育省級公共財政投入增長速度明顯減緩，與高等教育規模擴張對比，已經難以滿足支持高等教育發展的基本需求，相當一部分高等學校處于負債運行的狀況。當高等教育規模擴張速度隨著適齡人口的減少而相對減緩后，因規模擴張而導致的對公共財政的剛性需求與強大壓力相對減弱，被迫的高強度的省級公共財政支持度有可能相對減弱。實際上，與實現高等教育機會公平相比，高等教育質量公平對高等教育投入的需求強度更大。一方面機會公平所導致的剛性需求相對減弱，另一方面高等教育質量公平對公共財政需求的強度更大，只不過不再剛性化。公共財政支撐能力的乏力對高等教育質量公平的影響是潛在的、長遠的，但又不像機會公平那樣顯得激烈。正因如此，就有可能導致高等教育公共財政支持度的下降。為此，未來高等教育省級統籌公共財政投入要從過去的規模數量財政轉向質量發展財政，更多地從提升高等教育質量的角度來規劃高等教育公共財政投入。

四、加強高等教育省級統籌公共財政

支撐能力的措施

(一)通過實施財政轉移支付制度，增強省級政府高等教育公共財政能力

省級公共財政支撐能力制約著省級政府對高等教育的統籌能力與水平，要解決這一困境，一方面要改革整個高等教育的經費籌措機制，擴大財源渠道，另一方面則是增加省級高等教育公共財政。而要提高省級高等教育公共財政支撐力度，既要靠省級公共財政能力的增強和高等教育撥款力度的加大，同時也需要通過中央財政轉移支付等措施，增強中央政府對省級政府更好地履行高等教育統籌職能的財政支持力度。日本和加拿大的一些做法值得借鑒。日本公立大學經營經費的一部分作為地方交付稅的納付對象，其撥付金額占日本全國公立大學日常運作經費的1/4，并占地方公共政府高等教育財政負擔額的1/3。地方財力指數低的地方政府的大學的交付稅撥付程度較高，而財力指數高的地方政府的大學則較低，地方交付稅制度在調整日本各地區的財力差距方面發揮了一定的作用。加拿大聯邦政府并不擁有高等教育政策制定的直接權力，但是加拿大聯邦政府以高等教育是一種公共利益為基本假設，大規模資助高等教育，其資助方式由起初直接向高等學校撥款轉向采用現金和稅收轉移支付形式將資助款項直接轉移給各省政府，再由省政府根據各自特有的撥款公式將這～款項分配給高等學校，加拿大聯邦轉移支付款項占了各省高等教育日常經費的50％～80。可喜的是，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》(征求意見稿)提出了改進措施：中央財政對中西部地區高等教育發展予以扶持；設立支持地方高等教育專項資金；實施中西部高等教育振興計劃。

(二)基于公共治理構建統籌框架，增強省級高等教育統籌能力與效果

就高等教育機構與政府之間的關系構成而言，大致可以分為三類：高等學校～中央政府型、高等學校一地方政府型、高等學校～地方政府一中央政府型。我國高等教育省級統籌是高等教育分級管理的產物或者途徑，但是，高等教育省級統籌不能僅僅置于分級管理的視野下，必須進一步拓展視野。既考慮政府縱向關系權力結構的合理化，也考慮高等教育省級統籌橫向權力結構的合理化，以及省級政府高等教育管理職能與管理模式的優化。省級統籌與地方政府職能轉變之間既存在著一致性又存在著沖突，政府職能的轉變應該放在地方治理的廣闊背景下去思考；地方政府職能的轉變決不僅是地方政府自身的事情，它取決于政府問的橫向和縱向關系，取決于地方政府與其他橫向和縱向的政府問關系，取決于地方政府與私人部門、志愿部門和市民之間的關系。高等教育省級統籌應當由分權思維模式轉向公共治理模式，從公共部門轉到公共部門、私人部門和志愿(第三)部門共同參與；從靜態的制度轉向動態的過程；從“劃槳”、直接提供服務轉到“掌舵”和讓其他部門或個人來提供服務；從等級和權威關系轉向合作和伙伴關系。

(三)推進高等教育地方化，提升高等教育省級統籌的綜合能力

相對于省際高等教育發展的不均衡而言，省級區域內高等教育發展的地區不均衡更為嚴重[5]。地方高等教育的發展不僅改變了國家高等教育的整體結構布局，而且帶來了高等教育功能的變革。地方高等教育已經由省域統籌功能向屬地化表現功能轉換，由發揮中央部委所屬高等院校的補充功能向履行自身主體功能轉換。中央政府應當進一步推進高等教育地方化戰略，在政策法規、財政扶持、質量保障等方面為地方高等教育發展提供有力支持，向地方高等教育提供各種形式的財政補助，為地方高等教育發展開辟更廣闊的財政來源。省部共建地方高校就是從我國建設社會主義和諧社會的角度出發，合理調整和完善我國高等教育戰略布局、實現優質資源合理配置和高等教育和諧發展而進行的一項主要針對中西部無教育部直屬高校的省份和革命老區、少數民族地區，旨在促進高等教育均衡發展的創新和實踐。教育部要進一步加強省部共建地方高校工作的力度，以此促進高等教育結構布局的完善，引領區域高等教育水平的提高，支持區域創新體系的建立，促進地方經濟社會的發展。新晨

(四)瞄準高等教育質量與公平，加強高等教育發展的宏觀調控

高等教育省級統籌調動了省級政府發展高等教育的積極性，推動了各地區高等教育的快速發展，但受經濟發展水平不平衡等因素的影響，省級統籌帶來了高等教育省際發展不均衡的問題。高等教育省級統籌必然伴隨著并允許省級統籌差異性的存在。當前這種差異性從高等教育機會不公平擴展到高等教育質量不公平和結果不公平；而且從省級高等教育公共財政支撐能力來看，這種差異將逐步擴大，乃至于可能影響到高等教育省級統籌政策的有效執行。而這些方面通常又并非僅靠省級統籌就能有效解決的，還必須發揮中央政府的宏觀調控作用。中央政府宏觀調控與省級政府統籌決策相互協調，在逐步擴大和有效行使省級政府高等教育發展統籌決策權和創設權的同時，提升中央政府的效能權威，推進高等教育機會公平、質量公平的省際均衡化，確保基本的質量標準。

參考文獻：

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