統籌城鄉公共產品范文
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黨的十六大“統籌城鄉發展”戰略目標的提出，說明我國城鄉發展失衡問題依然嚴重，而進一步改善城鄉關系，不僅是繁榮我國農村經濟的需要，也是落實以人為本的科學發展觀、全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的要求。當前要實現這個戰略目標，最大的障礙是“三農”問題，而“三農”問題的核心是農民增收問題。影響農民增收的原因多種多樣，但從根本上來說，影響農民收入增長的深層次原因是農村公共產品供給的不充分，農民行路難、通訊難、就醫難、上學難、飲水難、用電難、生產難等，不僅嚴重制約著農村經濟社會的發展和農民收入水平的提高，而且導致“三農”問題日益凸顯，城鄉差距進一步擴大。為此，如何科學合理地配置公共產品資源，如何有效擴大公共財政覆蓋農村的范圍，大力發展農村公共事業，顯然已成為當前我國統籌城鄉發展、構建和諧社會、推進社會主義新農村建設的一個亟待研究和解決的重大課題。
所謂農村公共產品是指相對于農民“私人產品”而言的，用于滿足農村公共需要，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有一定的非競爭性和非排他性特點的社會產品或服務。其除具有一般公共產品的非競爭性、非排他性等基本特征外，還具有需求差異性與多層次性、強外溢性與低內在經濟性、高依賴性與低供給率、高成本集聚性與低效性等獨特特征。就我國農村居民的國民性質而言，其應該享受同城市居民一樣無差別的公共物品和公共服務。但我國農業產業的弱質性、農村地理位置的邊緣性和農民參與社會公共決策“話語權”的弱勢性，決定了農村公共產品的供給具有較低的內在經濟性和效率性。從我國目前農村發展的實際情況來看，由政府公共財政為農村提供的公共物品和公共服務主要包括兩大類：一類是農村純公共產品，如農村基層政府行政服務、農村綜合發展規劃、農村信息系統、農村環境保護、大江大河治理、農村公共科技資源與服務等；一類是農村準公共產品，如農村基礎教育、公共衛生、社會保障、電力設施、小流域防洪澇設施建設、農業科技成果推廣、農村水利設施、農村道路、電網建設、農村電信、自來水供應等，與城市公共財政配置公共產品狀況相比，農村公共產品的供給明顯不足。
一、城鄉公共產品差異分析
建國以來，我國一直實施“城鄉分治”的管理制度，城鄉分別實行不同的公共產品供給和管理機制，導致城鄉公共產品差異明顯。改革開放以后，盡管我國針對這種體制的弊端進行了改革，加大了對農村公共產品和公共事業建設的投資力度，但城鄉之間公共產品供給的差異并沒有因為改革而得到解決，城鄉差異依然存在，主要表現在：
1.城鄉教育發展存在重大差距。教育差距是城鄉差距最顯著、最主要的差距。與城市相比，我國農村教育存在結構和功能單一，教育經費嚴重不足，教師職稱結構、年齡結構、學科結構、學歷結構不合理，教師無序、逆向流失嚴重，學生入學率、鞏固率低，輟學率高等現象；從受教育年限和程度來看，全國縣級以下(包括縣級)農村居民的平均受教育年限為6.23年，而城市為8.68年；全國4.9億農村勞動力中，具有高中以上文化程度的只占13％，而城鎮中具有高中、大學、研究生學歷的人口分別是農村的3.4倍、43.8倍、68.1倍；從教育經費分配來看，中央教育經費撥款的92％用在了占人口不到30％的城市，而占人口多達70％的農村卻只得到了18％的財政支持；從教育投入的比例來看，中央、省、縣、鄉鎮負擔農村義務教育經費的比例分別在2％、11％、9％和78％左右，在縣鄉財政困難、中央及省級財政轉移支付不力的情況下，農村教育基本處于“貧困”狀態。
2.城鄉公共衛生資源配置嚴重失衡。占全國總人口近70％的農村居民享有的公共衛生資源不足全國總量的30％：農村每千人平均擁有不到1張病床，而城市平均為3，5張；農村每千人平均只擁有1名衛生技術人員，而城市平均在5人以上；2006年城市平均醫療保險覆蓋率為51.08％，而農村合作醫療保險覆蓋率只有11.21％，80％以上的農民屬于自費醫療群體。在醫療和公共衛生資源短缺、醫療價格大幅度上漲的影響下，農村一些地方農民看病難、因病致殘、因病致貧、因病返貧的問題十分突出。
3.城鄉社會保障體系不健全，城鄉居民社保水平差距大。社會保障支出作為一項純公共產品，是改善收入分配不公、保障低收入階層基本生活、實現社會公平的基本手段。我國目前城市居民大多可以享受現代社會保障制度，包括養老保險、失業保險、醫療保險、國有企業下崗職工最低生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占全國總人口70％以上的農民基本上被排斥在現代社會保障體系之外，大多數農村社會保障仍然停留在一種土地保障和家庭保障相結合的模式階段。從城鄉社會保障支出方面來看，城鄉社會保障覆蓋率的比例為22:1，城鄉人均社會保障費的比例為24:1。從扶貧救助方面來看，1999～2004年，全國農村撫恤和社會福利救濟費僅占全國平均水平的9.99％；2003年底全國試點農村享受最低生活保障的僅有396.8萬人，人均月補助經費僅為29.2元，而城市享受最低生活保障的人數為2235萬人，人均達162.8元，城市已基本實現應保盡保。
4.城鄉勞動力就業機會不均等，城鄉就業差距擴大。截止2005年底，全國各地區城市登記失業人數為719.7萬人，城市登記失業率為3.65％，農村勞動力人口的失業率沒有計算出來，但目前農村有勞動力4.85億人，除去已轉移就業和從事農業生產必需的勞動力外，我國目前農村尚有1.5～2億的富余勞動力，且今后每年還將新增勞動力600多萬，就業形勢十分嚴峻。
5.城鄉基礎設施投入失衡，城鄉面貌反差較大。基于傳統的城市優先發展的戰略安排，多年來城市的基礎設施在國家財政強大投入支持下變得越來越好，而農村的基礎設施卻在農民無力投入下變得越來越不盡如人意。截止2005年，全國仍有近4萬個建制村不通公路，近1萬個鄉鎮不通瀝青、水泥路；仍有50％的行政村沒有通自來水，60％的農民沒有合格、衛生的廁所，絕大多數村莊無排水系統，多數農村沒有專門的垃圾收集和處理渠道。面對城鄉基礎設施投資的嚴重不均等，農民的生產、生活條件、生存條件和發展條件明顯不如城市，城鄉面貌反差較大。
6.城鄉其他方面的差異。一是諸如包括農業科技推廣、農業培訓、用工信息、職業介紹、權益保障、臨時生活救濟等在內的信息服務遠遠不能滿足農民的需求，致使農民缺乏對現代科技和市場供求的了解，往往盲目生產，增產不增收。二是農村文化體系建設與城市相去甚遠，文化基礎設施落后，文化產品、文化服務供給嚴重不足。三是其他公共服務，如計劃生育服務、社會治安、警察服務、制度供給、行政與司法服務等與城市存在明顯差距，影響著農民的生產和生活質量。
二、城鄉公共產品嚴重失衡的財政因素分析
我國城鄉公共產品嚴重失衡有其主觀和客觀的原因，城鄉生產力發展水平的顯著差異是其客觀原因，而城鄉分割的二元體制則是其主觀原因，特別是有失公平的公共財政政策的制定和制度安排，直接導致了城鄉公共產品的嚴重失衡。主要表現在：
1.城鄉差異的公共產品資金籌措格局尚未徹底打破。長期以來，我國實行優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策，形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度，建立了與之相適應的城鄉有別的差異性公共財政供給體制和基本制度。在各級政府財力有限的情況下，重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給。農村公共產品的供給則實行制度內、制度外并舉的籌措制度，即農民在交納法定農業稅的同時，還要以自籌資金(多數通過集資、收費和攤派)或“投勞”等制度外籌資方式解決絕大部分公共產品的供給問題。針對這種極不對稱的城鄉間公共產品的成本分擔和收益分享制度，盡管國家于1994年進行了“并稅除費”的稅費改革，但由于多種配套政策與措施不完善、甚至不到位，無法從根本上解決具有城鄉差異的公共產品資金籌措格局，因而不是治本之策。
2.現行分稅制財政體制存在缺陷。(1)各級政府間財權與事權劃分不清，基層政府財政相當困難。現行分稅制改革基本明確了中央與地方政府特別是省級政府的財權，但事權仍然界定不清。實行分稅制改革后，財權有向中央及省級政府集中的趨勢，而事權卻呈逐漸下放的態勢，一些本應由中央及省級政府供給的純公共產品，如義務教育、計劃生育等，卻通過政府權威轉移事權下放到縣鄉基層政府一級。由于縣鄉基層政府財政基本上是吃飯財政，有的地方甚至是赤字財政，根本無力承擔起供給農村公共產品的責任；而在這種上級政府與地方政府不對稱的博弈中，縣鄉由于受到來自上級政府和社會兩方面的壓力，又不得不提供公共產品，因而，借錢負債、違規向農民和企業集資、攤派，甚至亂收費，用以彌補財權與事權不對稱而產生的財政能力不足問題已成為一種無奈的選擇。(2)公共財政轉移支付制度不健全、不完善。在分稅制體制下，轉移支付制度是平衡城鄉間公共產品差異、促進社會公平、實現城鄉間公共產品統籌供給的有效途徑。但在現行財政轉移支付過程中，一方面，中央及各省級政府對地方財政轉移支付的資金總量沒有嚴格的事權界限和合理規范的測算標準，省級以下地方政府財權財力的劃分缺乏合理的機制，沒有規范、統
一、科學的方案，具體政策因省而異，撥款帶有很大的隨意性，無法從根本上解決基層地方政府財政運轉的困難；另一方面，轉移支付形式過多，專項轉移支付規模過大，結構不盡合理，轉移支付資金的分配方法不規范、不公開、不透明，一定程度上助長了“跑部(步)錢(前)進”的不良風氣。(3)中央與地方稅權劃分不合理。中央高度集中了包括稅收開征停征權、稅收政策調整權、稅收減免權等在內的絕大部分的稅收立法權，地方只擁有少部分稅種(中央規定的)一定幅度范圍內的稅率制定權與停征開征權，導致地方財政的獨立性與組織財政收入的積極性受到了影響，在財權與事權不對等、責任大財力小的情況下，地方財政包袱不斷加重，財政保障能力受到嚴重影響，一定程度上助長了地方政府“稅不夠、費來湊”的越權行為。
3.財政支農資金預算剛性不強，監管與制約機制弱化。一方面，政府對農村轉移支付的資金尚缺乏科學、標準、規范的預算程序，預算的透明度不高、剛性不強，項目資金交叉使用、“跑冒滴漏”現象嚴重，資金使用效率不高；另一方面，由于涉及農村公共產品和公共服務提供的部門和環節眾多，條塊分割和層層“過濾”現象嚴重，加上信息不對稱、預算不完整和行政體制改革滯后等問題的困擾，農村公共資金的籌措、管理和使用往往缺乏有效的監督與制約機制，造成農村公共資金和公共資源的濫用、浪費，進而導致農村公共產品供給嚴重不足。
4.農村稅費改革“單兵凸進”，配套改革進展緩慢。農村稅費改革的推進使原有鄉鎮財政體制的“隱性”弊端充分暴露。稅費改革后，鄉鎮政府和村級委員會的職能如何轉換?鄉鎮政府機構臃腫，人浮于事，運行成本高昂的問題如何解決?進一步惡化的鄉村債務問題如何有效化解和控制?這些問題在農村稅源不足和轉移支付等配套政策與措施跟進不及時、不到位的情況下，直接導致農村鄉鎮財政難以維持正常運轉，加劇鄉鎮財政困難的局面，并進而影響農村公共產品的供給。
5.農村金融市場制度不能提供有效支撐。農村公共產品供給規模的擴大和供給效率的提高離不開農村金融機構的大力支持。但長期以來，我國由于偏向城市和工業部門的金融政策取向，使農村金融抑制相當嚴重。一方面，農村金融組織不斷萎縮，農村資金大量流向城市。據統計，2006年凈流出農村資金就達6000億元以上。另一方面，作為壟斷農村金融資源的信用社，非農化業務日益嚴重，信用社存款遠遠大于貸款，其差額大部分投向了非農產業和城市。
三、統籌城鄉公共產品供給的財政政策建議
為有效促進農村公共產品供給，建立城鄉統籌的、一體化的公共產品供給體系，當前財政政策的調整與選擇應重點考慮以下幾個方面：
1.深化財政體制改革，建立城鄉協調發展的公共財政服務體系。首先，合理劃分各級政府財權事權關系，明確各級政府公共產品的供給責任，并以立法形式加以確立。要學習和借鑒西方發達國家的先進做法，以法律的形式明確中央與地方各級政府的事權與支出責任邊界，消除政府間責任關系的不規范、不確定問題；要建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村公共產品的成本分擔機制，對財權的劃分要充分考慮各級政府提供公共產品的財力需求，對事權要按照受益范圍和支付能力的大小，以事權定財權，徹底改變現行的地方基層政府事權大于財權的不合理制度；要按照公共產品的類別和層次，科學合理的劃分各級政府提供公共產品的責任。涉及整體性、全局性、長期性農村公共產品的供給應主要由中央政府承擔，區域性的主要由省級政府承擔，地方性的主要由地方政府承擔，社區性的由農村自治組織和農民共同承擔。對一些跨地區的公共項目和工程可由地方政府供給為主，中央一定程度上參與和協調。依據這一原則，諸如農村義務教育及職業教育、農村基本防疫和醫療、農村扶貧支出、大型農業基礎設施建設、農村環境保護、農村社會福利等項目支出應由中央和省級政府承擔主要的責任。地方政府應主要從事本區域內的農業基礎性及社會效益較顯著的項目的投資與管理。各級政府要按照事權與財權相一致的原則。適度下放稅收管理權限，保證地方的財政收入與公共產品的供給能力。
其次，構建規范、科學的政府間財政轉移支付制度。一是要盡快制定和頒布《政府間轉移支付法》，用法律的形式把轉移支付制度的原則、內容、形式、預算和監督等明確下來，減少人為因素的干擾和影響，保證中央財政的轉移支付資金不被省、市、縣各級政府截留或留用，切實保證基層地方政府財政收入的來源；二是要簡并轉移支付形式，取消稅收返還和體制補助，并將其納入規范化的轉移支付，提高轉移支付的科學性、效益性和公平性；三是要進一步規范各類專項轉移支付的規模和范圍，簡化和歸并過多的專項撥款種類，體現專項撥款的公開性、公平性和公正性；四是要適當加大一般轉移支付的規模和力度，增強其測算和分配的科學性。要打破既得利益格局，實現對城鄉基礎教育、公共衛生、社會保障等在內的轉移支付均等化，保障對不同地區的最低限度的基礎性公共產品的供給。
再次，調整財政分配政策和財政支出結構，增加農村公共產品支出比重。針對當前城鄉公共產品嚴重失衡的現實，政府應按照統籌城鄉發展的要求，摒棄城鄉不平等的歧視性原則，統一政策、統一標準、統一待遇，協調城鄉供給，通過調整財政分配政策和財政支出結構，把公共產品供給的重點由城市轉向農村，以逐步實現均等化為目標，加大對農村義務教育、公共衛生、基礎設施、農業保險和農村社會保障、農民就業再就業服務、生態環境、社會治安等方面的投入，逐步縮小城鄉間基本公共產品供給的差距，著力解決農村經濟社會發展中的“瓶頸”制約問題。
最后，深化農村稅費改革，逐步建立城鄉統一的稅收制度。一是要按照“公平、量能、效率”原則和“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的稅制改革方針，逐步建立以增值稅和所得稅為主體，以財產稅為補充的多層次、多環節的城鄉統一的稅制體系。二是要賦予地方一定的稅收立法權、開征停征權和政策調整權，將房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等地方稅種收入主要留給縣鄉兩級，以擴大地方稅收入規模，完善地方稅體系，逐步消除城鄉二元的稅制結構。三是要體現“以稅惠農”的總體思路，緊緊圍繞鞏固、擴大農村稅費改革成果，全面推進農村綜合改革，繼續堅持“多予、少取、放活”的方針，不再開征面向農民的特定稅種，把農民已有的稅收負擔納入統一的稅制體系，以農業的實際平均利潤率和農民的實際平均收入水平來合理確定農業稅負，逐步建立起符合我國國情的、城鄉統一的現代稅收制度。
2.建立健全以財政投入為引導的支農資金穩定增長機制。首先，從制度上保證財政支農資金穩定增長。一是全國人大和地方各級人大通過立法的形式，規范財政投入，保證各級政府財政支農資金的增長與國民經濟增長和財政收入增長同步。二是中央政府通過各種獎勵制度、措施，把財政支農資金的比例列入干部政績考核辦法，激勵各級地方政府加大對農業農村的投資。
其次，政府自身要調整國民收入分配結構和公共財政投資結構，完善對農業農村投入的經費保障機制。一是要加大財政支農資金的投入力度，確保財政支農資金增長速度不低于財政支出增長速度；二是要調整財政支農結構，加大對農業基礎設施的投入，為農民生產提供良好的外部條件；三是要加大中央財政對農村基礎教育、公共衛生、社會保障、農村科技的投入力度，不斷拓寬公共財政支持農村公共產品的范圍，加大財政轉移支付力度，實現城鄉協調均衡發展。
再次，建立以政府公共財政投入為引導，吸引社會各方面資金投入的機制。要改變僅僅依靠單一公共財政支付的籌資方式，建立一個財政與金融相結合、政府與民間共同參與的農村公共產品供給的新體制。一是政府要通過采用財政資金補償金融機構貸款風險、實行差別利率、稅收優惠等多種方式和途徑，引導農村金融資金回流；要改革農村現行的利率政策，允許農村金融機構根據服務成本制定合理的利率，增強靈活性，激勵其放款意愿，提高其服務態度、服務意識和服務質量。二是對農村公共產品中外部性不強、進入成本不高的公共產品或服務，引入市場機制，在明晰產權的前提下，積極引進民間資本和外資，按照“誰投資、誰收益；誰建設、誰收費；誰收益，誰付費”的原則，進行效益回報和鼓勵私人投資。
3.加強對農村公共財政資金的預算與監管。要實行財務公開制度，增強農村公共財政資金籌措與使用的透明度；要健全農村公共財政預算制度，保證預算編制的科學性、合理性與嚴肅性，強化財政預算對財政支出的約束功能，杜絕非公共性開支，確保農村公共財政資金預算支出效益最大化；要強化監管機制，加強對農村公共財政資金全方位、全過程的監督和管理，實行重點抽查、財務自查與財政、審計檢查相結合的模式，努力提高農村公共財政資金的使用效益。
4.推進縣鄉(鎮)機構改革，轉換縣鄉(鎮)機構職能，化解縣鄉(鎮)機構債務。一是要堅持“小政府、大服務”的改革方向，按照精簡、統
一、效能的原則合理確定縣、鄉(鎮)兩級政府機構及人員編制，嚴格實行定編定崗，因事設人，縮減機構和人員，切實降低農村基層政府的運作成本，減輕基層財政的支出壓力。二是要改變過去鄉鎮政府主要負責汲取農村資源和完成上級政府交辦任務的狀況，逐步把鄉鎮政府的職能轉變到維護農村市場經濟秩序、組織農村教育與培訓、做好農村勞動力轉移等各種公共服務的工作上來。三是要著力化解縣鄉(鎮)機構債務問題，通過建立健全債務管理制度，消化存量，控制增量。
5.其他配套政策改革。一是尊重農民的話語權，建立一套能夠準確及時地反應農民需求偏好的表達機制和自主決策機制，在尊重多數農民意愿的基礎上，鼓勵農民參與到農村公共產品的選擇、實施、監督和績效評估中來，形成保障農民與其自身利益密切相關的公共產品供給決策的發言權，提高公共產品的供給效率。二是建立健全科學的政府績效考核體系，改變政府官員片面的把能夠顯現其政績的經濟指標和形象工程作為頭等大事來抓的錯誤觀念；要把對農村公共產品的長效供給和農民的滿意度納入到政府官員政績考核的評價之中，真正轉變政府職能，建設公共服務型政府，促進農村公共產品的長效供給。