養老保險基金投資的啟發范文

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一、問題的提出

1997年，中國政府頒布了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，建立了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。由于在這樣的轉制過程中，中國政府未能有效地解決轉制成本，在社會統籌基金與個人賬戶基金混賬管理的情況下，“統、賬”基金相互調劑使用，致使基本養老保險個人賬戶“空賬”運行，且“空賬”規模呈迅速擴大之勢，為了消除空賬，償還歷史負債，20世紀初以來，中央和地方財政共同注資，開展做實“個人賬戶”的國家試點，2001年，首先在遼寧省進行做實基本養老保險個人賬戶的試點工作，截至2008年末，已有13個省市開展做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點，共積累個人賬戶基金1100多億元。據世界銀行預測，到2030年中國的養老金市場規模將達到1.8萬億美元，當然這包括了基本養老保險、企業年金和個人儲蓄性養老保險在內，即便如此，養老保險個人賬戶基金的規模到2030年也將不少于10萬億元人民幣［1］。如此大規模的個人賬戶基金，要在若干年后支付給投保人，考慮到人們生活水平的提高、職工工資增長、通貨膨脹等因素，加上中國人口老齡化的加速到來，在未來三四十年里，中國65歲以上人口將以每16年，60歲以上人口將以每13年增加1億的速度增長［2］，由此可見，在不久的將來，中國養老金的支付壓力會越來越大。目前，中國個人賬戶中的養老保險基金，除了試點省市個人賬戶“空賬”做實的財政撥款部分，已交由全國社保基金理事會進行多元化投資管理外，基本上都只能存入銀行或購買國債，投資渠道十分單一。因此，當務之急是如何將個人賬戶基金進行有效地管理和運用，使其達到保值、增值的目的。目前，中國“養老保險個人賬戶基金投資管理辦法”還正在醞釀過程中，本文將以智利養老保險個人賬戶基金投資管理作為典型案例，分析中國養老保險個人賬戶基金投資管理應注意的問題。

二、智利養老保險個人賬戶基金投資

（一）智利的私人管理模式

1.智利養老金私人管理模式概況。智利在1924年建立了以現收現付制為基礎的養老保險制度，為了應付人口老齡化問題，1980年頒布了《養老保險法》，1981年的養老金私有化改革引入了DC型的個人賬戶，其主要特征是：第一，為每個雇員建立養老金個人賬戶，雇員10%的繳費全部存入個人賬戶；第二，養老金支付由待遇確定型（DB型）轉變為繳費確定型（DC型），退休時養老金給付由賬戶積累資產轉化為年金或按計劃領取，退休后養老金與繳費、基金投資回報和基金管理費掛鉤；第三，專門成立單一經營目標的私人養老金管理公司（PensionFundAdministrations，以下簡稱AFPs），負責養老金的保值增值；AFP多家并存，投保人可自由選擇其中任何一家，各養老基金管理公司在管理、服務、收益、收費等方面展開競爭，并定期向投保人公布收益情況；第四，監管規范化。成立養老基金監管局，負責對AFPs的監管，并由政府承擔最后風險。

2.智利政府對養老基金的監管。為了防止參保人員個人賬戶上的資金受養老保險基金管理公司違規操作的損害，智利通過政府養老基金監管局，對允許經營養老基金的AFPs及其投資進行了一系列的監督管理。

（1）對私人養老金管理公司的監管。智利養老基金雖然是由AFPs進行市場化投資運作，但智利政府卻對AFPs制定了嚴格的監管措施，這是保證養老保險基金安全的必備條件。首先，規定了最低投資回報率。政府對AFPs的投資回報率有強制性的規定要求，即每家AFP每個月的投資收益率不得低于過去12個月該類基金市場平均收益率2個百分點或低于市場平均收益率的50%（采用兩個數據中的較低者）；其次，法律要求每家AFP都要建立儲備金制度。即公司從自有資金中劃出總量為其管理養老基金凈值1%的資金作為儲備金。此外，管理當局還對養老基金的最高投資回報率制定了上限政策，即最高投資回報率超出AFP行業平均回報率的部分不能超過2個百分點或行業平均值的50%以上，超出的部分要作為一項養老基金的“利潤儲備金”儲存起來。在AFPs的投資回報率下降時，儲備金可以用于彌補實際投資回報率與最低投資回報率標準之間的差額。當AFPs出現無法兌現養老基金投資回報達到最低回報率要求的情況，或在法定期限內強制儲備金無法達到應有水平時，將會被政府強制解散，在AFP破產的情況下，由養老基金監管局負責公司資產的清算，個人賬戶資金將會轉移到其他養老基金管理公司。

（2）對私人養老金管理公司投資的監管。為了降低養老保險基金的投資風險，智利政府還對養老基金投資作了嚴格的規定。首先，限制養老基金投資的范圍和數量。智利資本市場上由私人機構發行的債券、股票必須經由政府認可的私人風險評估公司的風險認定后，才能成為AFPs的投資對象，且養老基金的具體投資項目還要經過政府養老金投資風險委員會的最終裁定；在投資數量方面，對一種項目的投資不能超過養老金總額的30％，但對政府債券投資的限制相對較寬。其次，投資市場限制。所有投資必須在規定的市場上進行，并且要符合最低要求，包括買賣雙方面議價格、對外公開信息、具有完備的基礎設施和完善的內部規章等。第三，政府財政承擔最后投資風險的擔保。在私營養老金制度下，政府承擔三方面的擔保責任：a.最低養老金保障。對于繳費滿20年，但由于各種原因達不到領取最低養老金標準的參保成員，由政府補足其賬戶余額以達到社會最低養老金的標準；b.保障養老金投資的最低回報率。當AFPs達不到前述投資回報率標準時，先由AFPs的儲備金和自有資金補足，如此措施仍不滿足回報率要求，則政府將對該基金管理公司進行清算并負責保證基金持有人的權益；c.特殊情況下的擔保。在養老基金管理公司停止支付或破產的情況下，政府要保證傷殘和遺屬保險金的支付。在保險公司破產的情況下，對于選擇終身年金支付方式的參保成員，政府為其提供一定的養老金保障。

三、智利養老保險個人賬戶基金投資管理對中國的借鑒

智利的養老保險個人賬戶基金投資管理屬于私營模式，其優點是，實現了基金管理公司職能，為吸引客戶，各個AFP努力提高經營效率、服務水平及投資回報率。根據智利養老保險個人賬戶基金投資管理的經驗，筆者認為，中國在養老保險個人賬戶基金投資管理方面應注意以下幾個問題：

（一）完善養老保險法律體系要提高養老保險基金投資管理效率必須法先行，智利在出臺養老保險投資管理辦法之前，已頒布了立法層次較高的法律文件《養老保險法》。目前，中國雖已出臺了一系列關于養老保險方面的相關法規性文件，如1993年原勞動部制定的《企業養老保險基金管理暫行規定》，1994年原勞動部和財政部制定的《關于加強企業職工社會保險基金投資管理的暫行辦法》，2001年勞動和社會保障部、財政部制定的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，2004年頒布的《企業年金試行辦法》等，但至今尚缺少一部立法層次較高，內容較為全面的法律，如，制定一部統一的《社會保障基金投資法》，這部法律將覆蓋《全社會保障基金投資管理暫行辦法》、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》、《企業年金試行辦法》的內容。在該部法律中，應包括養老保險個人賬戶基金的來源；投資人、監管人的資格、準入與退出制度；投資品種和投資范圍的選擇；強制儲備金的規定；投資收益披露、最低收益、風險擔保制度等內容。

（二）明確養老保險個人賬戶基金的所有者智利在養老保險個人賬戶基金所有者主體的定位是非常很明確的，允許投保人可自由選擇AFP并有權知道投資收益情況。反觀中國的實際情況，自中國養老保險金實行“統賬”制度以來，就將個人賬戶資金與社會統籌資金一樣被無差異地當作“公有”資金性質進行管理，從經濟學上分析，這無異于混淆了兩者的性質。與社會統籌賬戶基金的“公有”性質不同，養老保險個人賬戶基金是一種完全由勞動者個人繳費并屬于勞動者所有的養老金，其實質是勞動者延期獲得的報酬，因此，該部分資金應具有私人性質，如果由政府作為“公有”資金進行管理，其實質是剝奪了作為社會保障制度責任主體的勞動者的相關權益，因為政府決定一切，可能使其服務于某些政治目的而忽視了養老保險個人賬戶基金的經濟效益。在這種制度設計中，勞動者只是單純、被動地充當著繳費主體，卻無權主張自己所擁有的權利，這將從根本上無法理順養老保險的有效管理，它會導致繳費者繳費積極性不高、養老基金運作效率低下等一系列問題的出現。

（三）選擇合適的養老保險個人賬戶基金投資主體就中國目前養老保險個人賬戶基金的運營狀況來看，其投資風險是比較大的，因為它違背了“分散化、多樣化組合”的安全投資原則。根據中國國家審計署2008年11月公布的統計結果表明，近年來社保基金平均收益率只有2%，尤其是在2008年CPI高達5.9%的環境下，這種潛在損失是顯而易見的。中國社科院拉美研究所研究員房連泉也認為，中國目前養老保險部分積累制中突出的問題是，“具體到個人賬戶這一塊，確實存在政府管制的問題，沒有放開投資，活得很艱難。”實際上，這種在若干年后才會被支取的養老保險個人賬戶基金實行市場化投資，是世界各國所選擇的大方向，智利開了一個先河，但中國實行市場化投資不能完全照搬智利的做法，主要原因是中國資本市場還不很發達，人們的相關知識和信息十分貧乏，盲目地擴大個人的自由選擇權利可能會適得其反。近年來，中國全國社保基金理事會的市場化投資運作應該說較為成功，也積累了一定的經驗，但將全國的養老保險個人賬戶基金都交由全國社保基金理事會投資管理也是不現實的，會因為養老基金規模太大而造成監管失控。筆者認為，中國可根據資本金、經營業績、信用狀況，采用公開招標的辦法適當引入數家基金管理公司專營養老保險基金，然后通過劃片區（一個片區大概包括3～5個省區市）將養老保險個人賬戶基金交由相應的基金管理公司投資運營，這樣就可以解決實現全國統籌不現實和基金經營規模缺乏效益的問題，當然，這樣操作必然會涉及到一些地方政府的利益，但就像必須經過陣痛才能娩出胎兒一樣，沒有改革始終是不能解決個人賬戶基金運作效率低下的問題。對于“空賬”問題，像中國這樣一個老齡化并且老齡化進程這樣快的國家，做實個人賬戶，將在一定程度上減輕未來財政龐大的養老壓力，因此，中央財政和地方政府有必要在一定期限內完全將個人賬戶做實，并委托相應的基金管理公司經營，真正做到養老基金的保值增值。

（四）明確養老保險個人賬戶基金的監管者中國現行的養老保險基金監管制度是以行政監管為核心，審計監管和社會監督為補充的養老保險監管體系。行政監管主要是指政府各有關行政管理部門（如各級人力資源與勞動保障部門、財政部門等）根據各自的管理職能，代表國家對養老金的籌集、支付、投資等營運過程進行監督；審計監管是指由專門從事審計業務的部門對養老保險基金的財務收支以及違法行為進行的監管；社會監督是指由社會保障的有關利益者代表組成社會保障監督委員會，對社會保障管理機構貫徹落實各項社會保障政策的情況和基金的具體管理工作進行監督。但這種看似很完整的監督體系實際上還缺少真實基金所有者的監督，如果能為每位投保者辦理一張養老保險IC銀聯卡［3］，則每位基金所有者隨時都可查詢賬戶上基金的數額、投資收益等情況，那么，基金被挪用和違規操作的現象就會得到很好地遏制。此外，還應有一個代表國家的機構專門對基金管理公司的進入與退出、經營狀況、信息披露等情況進行日常的監督管理，筆者認為，全國社保經辦機構即可承擔這樣的職責，其承擔的社保基金的投資運營則應完全交給基金管理公司操作。總之，中國養老保險個人賬戶基金的監管者不能既當裁判員，又當運動員。