金融監管查處分離范文

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金融監管是國家金融監管當局運用國家行政管理權力對法律所規定的金融市場主體的金融活動及其在金融活動中形成的金融關系進行規范管理，維護金融市場法律秩序和金融業穩健運行的行政執法活動。金融監管的法定目標是維護金融業合法、穩健運行和金融市場法律秩序。在影響金融監管目標實現的諸因素中，金融監管主體的金融監管行為的合法和適當無疑是其中的主要因素之一。金融監管主體的金融監管行為合法與適當需要什么樣的監管體制和機制來保障呢？本文嘗試對這一問題進行初步的探索。

一、現行金融監管的“查處合一”制度利弊的實務分析

金融監管的查處分離制度的必要性，首先存在于現行金融監管的“查處合一”制度運行的矛盾和弊端之中。在現行監管體制下，各類各級金融監管主體是以設立一定數量的兼具行政檢查（包括調查）和行政處罰職能的執法職能部門來履行其監管職能的。

就其優點而言，一是執法職能部門具有檢查職能，經常接觸監管對象的人員和資料，對監管對象的實際情況較為熟悉，由其直接建議給予行政處罰、給予怎樣的行政處罰或不給予行政處罰，具有符合實際情況、節省工作量的特點；二是工作流程只涉及執法職能部門、法律事務部門和金融監管主體主管負責人三方或執法職能部門和金融監管主體主管負責人兩方，金融監管主體內部監管工作流程環節少，有利于提高工作效率；三是有法律事務部門審核或咨詢參與，有利于維護行政處罰的合法性和適當性，提高行政處罰的質量；四是有金融監管主體的主管負責人或集體決策機構的最后決定權起把關或保證作用。

就其缺點或矛盾而言，一是具有檢查職能的執法職能部門接觸監管對象和熟悉監管對象情況的優點，在行政處罰職能的依法行使中使執法職能部門直接面臨來自監管對象的人情壓力，處于人情和依法行使行政處罰建議權矛盾之中。要在該矛盾所包含的多種選擇中作出合法與適當的選擇，防止執法監管道德風險的發生或縮小道德風險的空間，對執法職能部門負責人及其工作人員的工作責任心和個人品質有很高的要求；二是在是否提出行政處罰建議方面存在沒有必要的審核或制約，缺乏對行政處罰隨意性的制度性控制等制度性漏洞；三是各執法職能部門在行使行政處罰職能時各自為政，對同樣形態的金融違法行為缺乏統一的處罰尺度，既影響金融監管主體對轄區內不同的處罰對象處罰的公平性，又損害金融監管主體的監管權威性；四是金融監管的“查處合一”，使執法職能部門一身二任，在兩大職能之間來回“變臉”，不利于行政檢查業務和行政處罰業務各自的專業化發展，從而影響金融監管水平的提高；五是金融監管的“查處合一”在使執法職能部門處于上述矛盾狀態從而難以完全擺脫監管道德風險襲擊的同時，因在執法職能部門和金融監管主體主管負責人之間缺乏功能完善的“防火墻”，就不適當地加重了金融監管主體主管負責人審簽日常監管決定等執法文書的負擔，從而不但加重了金融監管主體主管負責人的監管責任，而且也會對其從宏觀上駕馭主管事務的能力造成損害。

最后，在金融監管的“查處合一”存在上述優點的條件下，在金融業務特別是在存貸款、結算和賬戶管理等領域中，金融違法行為并不少見，其中相當部分屬屢查屢犯，但相應的行政處罰文書不多，且在行政處罰中還存在處罰種類偏輕，處罰金額偏低，執法有效性不足（特別是行政處罰的預防違法功能未能充分發揮）等突出問題。

二、建立金融監管的“查處分離”制度，符合新時期金融業和金融監管健康發展的需要

金融監管既肩負著培育和維護上述金融市場環境的重任，又是金融市場環境的重要組成部分。金融監管要不辱使命，就必須在內外管理兩方面都按規律辦事，體現科學化和規范化的要求。金融監管主體有效實施科學監管和依法監管的前提，是其自身構造和運轉的科學化和規范化?，F代行政法制的發展歷史表明：不受制約的權力會被濫用，偏離為社會公共利益服務的軌道，甚至產生腐敗。而在權力配置和權力行使上實行分權、權力制衡和正當程序，則是制約和控制權力濫用的良方。在金融監管主體內部將行政檢查職能和行政處罰職能分離，在職能行使上以適當程序使其相互制約和配合，則將為監管職能忠實、穩定和有效地服務于監管的法定目標創造必要的前提。

三、金融監管的“查處分離”制度構想

金融監管的“查處分離”制度設計的指導思想是在金融監管法定目標的統帥下充分發揮行政檢查職能和行政處罰職能各自的功能作用，穩定有序運行，相互配合，相互制約。其內容包括行政檢查職能、行政處罰職能的分離和職能運行的適當程序兩個方面。

行政檢查職能和行政處罰職能都是行政管理職能（行政執法職能）。行政管理職能的穩定有序行使則需要有相應的常設職能機構。因此，與行政檢查職能和行政處罰職能相對應，金融監管主體應設立行政檢查職能部門和行政處罰職能部門兩類機構。因為行政檢查職能的行使既有對監管報表資料的非現場檢查，也有對金融機構的包括資產質量、貸款風險、經營管理水平、日常業務操作和內部控制等在內的經營情況的全面現場檢查，還有對非現場檢查業務報表、資料過程中發現的問題和線索的專項重點現場檢查。檢查對象和檢查內容相對較多，檢查頻率又不宜過低，工作量相對較大，因而宜設置一個或多個行政檢查職能部門。而行政處罰職能的行使則不同，只需要對行政檢查職能部門通過檢查形成的檢查報告、取證記錄和其他相關證據材料進行書面審查，識別是否存在金融違法行為。對存在金融違法行為的，則視情況認定應給予行政處罰還是不予行政處罰。對應予行政處罰的，則依法提出相應的處罰建議。其工作量相對較小，且為了便于行政處罰保持統一尺度，因而只宜設置一個行政處罰職能部門。

行政檢查職能和行政處罰職能運行程序的合理化設計應堅持職能嚴格分離、相互制約和相互配合的原則。行政檢查職能部門負責按規定對監管對象實施執法檢查，形成檢查報告、取證記錄和其他相關證據等檢查材料，并對檢查材料的真實性、準確性和完整性負責，承擔檢查不力和檢查失誤的責任。行政處罰部門負責對行政檢查職能部門移交的全套檢查材料進行審查，作出與行政處罰職能相應的識別、認定，區別情況進行處理，并承擔審查失誤、處罰不當和處罰不力的責任。對不存在金融違法行為、不予行政處罰和應給予行政處罰但證據不足的，行政處罰職能部門將檢查材料退回行政檢查職能部門，由后者按規定將檢查意見反饋檢查對象或做檢查。對擬給予行政處罰的，則制作《行政處罰意見告知書》，連同全套檢查材料，一并移送法律事務部門，由法律事務部門進行行政處罰的合法性審核。法律事務部門出具審核意見后，呈報金融監管主管負責人或行政處罰集體決策機構（涉及重大行政處罰時）審簽。擬處罰對象進行陳述和申辯的，由行政檢查職能部門進行復核，并將復核材料移送行政處罰職能部門。對涉及重大行政處罰的需要聽證的，由金融監管主體負責人指派行政處罰職能部門和法律事務部門人員共同擔任聽證主持人。對行政處罰決定需要申請法律強制執行的，也由法律事務部門和行政處罰部門共同負責辦理。

上述金融監管的“查處分離”制度構想，雖然監管工作流程中較“查處合一”制度多了一個工作環節，似乎工作效率有所降低，但是它消除了“查處合一”制度的諸多弊端，將在整體上大大提高金融監管的效能，有力地促進金融監管目標的實現。