議對稅收章程問題法律思索范文
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摘要1994年，我國進行了一次全國性的稅收制度改革，初步建立了適應社會主義市場經濟要求的稅制體系的基本框架，是建國以來的一次全面性、整體性和規范性改革，無論從涉及的范圍和改革的深度看都是前所未有的，對經濟社會發展發揮了巨大的作用，是我國稅收法律建設史上的重要里程碑。但隨著我國市場經濟的深入發展和加入WTO以后出現的新變化，現行稅制不能適應市場經濟發展的矛盾已日漸突出，必須對現有稅制進行改革。黨的十六屆三中全會審議通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的指導原則，對新一輪稅制改革做了部署。新一輪稅制改革已經全面啟動。為推動這一改革的順利進行，筆者指出了我國現行稅收制度在稅收法律管理及稅收立法、納稅人權益保護、納稅人歧視、稅務行政處罰、稅務稽查以及增值稅類型選擇和增值稅起征點等方面存在的缺陷和不足，分析了這些問題存在的背景和原因，并從理論和實踐兩個層面出發，側重稅收法律理論和其他相關法律知識視角，根據自己在稅收工作崗位上的多年工作積累，結合國內學者專家研究的現狀，提出了從國情出發，借鑒吸納國外成功經驗，積極與國際接軌，進一步規范我國的稅收法制管理，全面加快稅收立法進程，加強完善納稅人權益保護，消除納稅人歧視，健全稅務行政處罰，改革稅務稽查體制，優化增值稅征收管理，適時推行增值稅轉型，取消增值稅起征點政策的法律思考。
關鍵詞：稅收制度；法律思考；稅收法律制度；納稅人權益；稅制改革
第1章緒論
1.1研究背景
1.2研究現狀
1.3研究方法與研究框架
第2章我國現行稅收制度及相關法律問題概述.
2.1我國稅收制度概述
2.1.1我國稅收制度的歷史沿革
2.1.2我國現行的稅收法律體系
2.1.3我國現行的稅收征管體系
2.2我國現行稅收制度存在的不足與缺陷
2.2.1稅收法律體系本身存在明顯缺陷
2.2.2稅法與相關法律存在明顯脫節
2.2.3稅收依法行政上存在明顯困擾
2.2.4稅收司法運行機制存在明顯不足
2.2.5稅收制度設計不合理，個別制度存在明顯漏洞
2.3我國現行稅收制度改革的必要性
第3章西方國家現行稅收制度研究
3.1西方國家稅收制度的概述
3.1.1西方國家稅收制度的歷史沿革
3.1.2西方國家稅收制度的基本主張
3.2西方國家稅收法制的基本特征
3.3西方國家稅收征管體制的比較及評析
3.3.1稅收征管權限
3.3.2稅收稽查模式（以美國為例）
3.3.3稅收征管體制的保障體系
第4章通過案例揭示完善現行稅收制度的必要性
4.1案例簡介
4.2案例分析
第5章進一步改革和完善我國現行稅收制度的法律思考
5.1貫徹強化稅法的基本原則
5.2構建適合我國國情的稅收立法框架
5.3完善雙向維權的稅收執法體系
5.4修訂完善具體的稅收制度
結論.
參考文獻
5致謝
第1章緒論
1.1研究背景
依法治國、依法治稅、推進稅收法制化建設，是市場經濟的必然選擇，是社會法治進程的必然要求。我國1994年的稅制改革，已經初步建立了適應社會主義市場經濟要求的稅制體系的基本框架，達到了預期的目的。但隨著市場經濟的不斷發展，經濟全球化、一體化進程的日益推進，我國現行稅收制度的矛盾和問題也日漸凸現，與經濟發展水平不相適應，與國際接軌相對滯后。改革和完善我國現行的稅收制度，建立較為完善的國家稅收法律體系的呼聲越來越高。黨的十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的指導原則，對新一輪稅制改革做了明確的部署。在此背景下，分析和研究我國現行稅收體制中稅收立法與稅收法制管理，納稅人權益保護，納稅人歧視，稅務行政處罰，增值稅類型選擇和增值稅起征點政策及稅務稽查等問題。在法律層面上做些探討，對于完善我國現行的稅收制度，推動新一輪的稅制改革，顯得尤為重要，既具有理論上的針對性，又具有深遠的戰略意義。
1.2研究現狀
我國現行的稅收制度，是在中央提出建立社會主義市場經濟體制的大背景下，通過1994年的全國性稅收制度改革建立和完善起來的。1994年的稅制改革是建國以來一次全面性、整體性、結構性和規范性的改革。無論從涉及的范圍和改革的深度來看都是前所未有的，對經濟社會發展發揮了巨大的作用，是我國稅收法律建設史上的重要里程碑。表現在：1.初步建立了適應社會主義市場經濟要求的稅制體系的基本框架；2.規范了中央和地方政府之間的分配關系；3.調動了中央和地方的積極性，促進地方財政收入以及整個國家財政收入的增長1；4.促進國民經濟持續、快速、協調發展，提高了GDP增長率；5.初步實現了與國際接軌。應該強調，現在新一輪稅制改革是在1994年稅制改革取得成就的基礎上進行的，隨著我國市場經濟的深入發展和加入WTO以后新情況的出現，現行稅制不能完全適應市場經濟發展的矛盾已日漸突出，必須與時俱進地改革現有稅制。按照中央新一輪稅制改革的指導原則和部署，積極研究和分析現有稅制存在的問題和缺陷，進而提出適應新的市場經濟體制的改革措施和建議，已經成為廣大稅法學者和稅務11994年稅制改革以來，中央財政收入，特別是稅收收入，以每年幾千億元的速度增長，2007年全國收稅收入達到4.9萬多億元，比上年增加7000多億元。2工作者普遍關注的課題。近幾十年來，西方發達國家及部分發展中國家2，都進行了不同程度的稅制改革和稅收法制建設，探索出了稅制改革的成功經驗，建立了較為完整的國家稅收法律體系。諸如在稅收憲政方面，隨著憲政制度的建立，稅收憲政理論也日漸形成并不斷完善。最早對稅收憲政理論進行系統闡述的是以布坎南為首的公共選擇學派。在20世紀70-80年代，西方國家政府財政支出極度膨脹，出現大量財政赤字。政府主要依賴公債，而不是依賴稅收3。以布坎南為首的公共選擇學派認為，必須對政府財政權力施加憲法制約，主張壓縮赤字規模，跳出公債陷阱，將預算平衡和相關財政原則在憲法中加以規定，以制約政府的權力。于是“憲政經濟學”概念與“財政立憲”理論應運而生。布坎南主張在立憲的層面上解決政府財政權擴張與失控問題，對其加以憲政的約束，并確立“財政憲法”規則來約束政府財政政策與貨幣政策。“財政立憲”的主要內容是稅收立憲[1]。在稅制建設上，西方國家的稅制結構經歷了一次由以流轉稅為主體稅種向以所得稅為主體稅種的過渡和轉型4；但增值稅仍是西方絕大多數國家流轉稅的一個重要稅種。基于價值的增值額而征稅的稅制設想始于第一次世界大戰后不久，當時德國的卡爾?弗?馮西門子曾建議實行這樣一種稅以代替多階段征稅的營業稅，西門子稱他的建議是要推薦一個“精巧的銷售稅”，美國耶魯大學教授托馬斯?S?亞當斯則將他的建議看成是經過改造的“企業所得稅”；雖然很早就有在生產流通領域開征增值稅的設想，但增值稅的具體實踐運用，則是近幾十年的事，其發展極為迅速。自從1954年法國成功地把舊的營業稅改為增值稅后，其影響非常廣泛。由于增值稅是一個高效、中性的稅種，因而倍受各國青睞，短短的40多年風糜全球，截至1998年，已有120多個國家和地區實行增值稅[2]。其征收管理辦法得到不斷的改進、充實和完善。在我國，由于市場經濟體制確立不久，稅收的法制化建設和稅制建設起步晚，國家稅收法律體系和稅制都不完善，亟待改革和發展。諸如在稅收法律體系建設上，我國至今尚未制定稅收“基本法”，更無“稅收憲政”可言，綜觀我國《憲法》只有第56條是關于稅收的條文，即“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”只規定了公民的納稅義務，對于納稅人的權利，及必要的稅收法律要素均沒有寫入《憲法》，顯然是不符合稅收憲政要求的。稅收立法也嚴重滯后，大部分稅種都沒有通過全國最高權力機關的立法程序，多年來，一直是維持著“條例”模式，法律級次低下。稅務行政處罰，稅務稽查等方面也還存在諸多缺陷和不足。在稅制建設方面，有的制度不規范，管理模式落后，例如增值稅制度，我國從70年代末開始引進增值稅，進行了兩個階段的改革。第一階段是1983年的增值稅改革，2發展中國家，諸如南非，近幾年就進行了較為全面的稅制改革，建立了較為完整的國家稅收法律體系，應該說，南非是稅制改革成功的國家之一。3因為征稅權受納稅人通過國會的控制。4一個國家的稅制，是以流轉稅還是所得稅為主體稅種，主要看其在該國稅收收入中的比重，如果是流轉稅的比重大，則該國為流轉稅為主體的稅制結構，反之，則是以所得稅為主體的稅制結構。3它是增值稅的過渡性階段，是在產品稅的基礎上進行的，征稅范圍較窄，稅率檔次較多，計算方式復雜，殘留產品稅的痕跡，是“變性”的增值稅，第二個階段是1994年的增值稅改革，它是我國增值稅建設史上的一個重要里程碑，是增值稅的規范階段，參照國際上通常的做法，結合我國的實際國情，既擴大了征收范圍，減并了稅率，又規范了計算方法，使我國增值稅開始進入國際通行的規范化行列。增值稅作為我國的最大稅種，占稅收收入的60%左右，在財政收入中起著舉足輕重的作用[2]。但隨著市場經濟的不斷發展，現行增值稅制度也暴露出了不少諸如在類型選擇5、征收管理等方面的矛盾和缺陷。針對我國現行稅收體制在法律建設及制度建設上存在的各種矛盾和問題，國內不少專家學者進行了廣泛的研究和探討，并提出了很多改革的辦法和建議。如針對我國稅收憲政的問題，有的學者從財稅角度來研究稅收憲政，如張守文教授在《法學》2003年第9期的《財政危機中的財稅憲政問題》一文中，認為憲政的基礎是憲法。特別是近幾年來，我國學者對稅收憲政問題的研究更是不少，如賀衛方教授2006年8月29日在他的博客中發表的《稅收奠定憲政基礎》，載于法律出版社2004年版劉劍文的《財稅法論叢》第5卷的呂忠梅、趙立新教授的《稅收的憲政之維》，李煒光教授的《現代稅收的憲政之維》，劉蓉教授發表在中國財稅法網上的《中國稅收憲政建設的困境與前景》等等，這些文章提出了稅收憲政發展的重要作用以及我國稅收立憲的不足，并提出了稅收立憲的措施。針對我國納稅人的權利保護問題，黃秀萍教授發表在《稅務研究》2004年第7期的《我國納稅人權利保護的完善》一文中認為我國納稅人的權利在稅法中體現仍不具體，納稅人的稅收籌劃權和確知權等各項權利沒有得到有效保護，主張通過制定《稅收基本法》等來實現和保障納稅人的各種權利。還有學者林雄6等主張廢止清稅前置規定，以解決《征管法》與《行政復議法》在稅務行政復議上的矛盾沖突。針對我國現行稅收體制中稅務行政處罰的問題，就處罰的主體，處罰的管轄等問題，有不少學者和專家從不同角度進行了研究探討，如陳輝、胡學勤、戴祖彬、楊蓉等發表在《稅務研究》2004年第9期的《稅務行政處罰中急需解決的兩個問題》及《對征管法及其實施細則執行中存在的問題的思考》等文章中，就現今稅務行政處罰主體的規定，管轄權的界定等提出了質疑，并提出了解決的建議。針對增值稅的類型選擇及轉型問題，國內學者專家研究探討尤多。如就增值稅轉型范圍的問題，楊繼元教授等發表在《稅務研究》2004年第3期的《新一輪稅制改革的方向和重點》一文中提出，增值稅轉型應該在所有增值稅行業中進行，解愛國、陳勇等發表在《稅務研究》2005年第9期的《增值稅轉型方案的現實選擇》及《新一輪稅制改革之國際借鑒》等文章中主張，增值稅轉型暫時只5增值稅有生產型增值稅、消費型增值稅及收入型增值稅三種類型。。4能在增值稅部分行業中進行。圍繞轉型面的問題，有的主張先行試點，在幾年內在全國逐步推廣，最終在全國全面轉型；有的則主張，一步到位，在近期內在全國全面轉型。關于轉型后，是否需要降低并重新設計增值稅基本稅率的問題，有的主張，轉型后增值稅稅率保持不變，有的則主張轉型后增值稅稅率應該普遍下調并重新設計基本稅率，以上各種觀點，從不同角度、各個層面分析研究了增值稅轉型的利弊，解決了增值稅轉型的理論問題，對推動我國增值稅轉型具有很好的借鑒意義。針對我國現行稅收體制中增值稅起征點的問題，自1994年稅制改革，稅收制度中設有起征點的規定之后，有關稅收起征點的爭議一直沒有間斷，2004年進一步提高起征點后，更是引起了眾多學者、專家的探討，主要是：1.突出了增值稅對個體工商戶的不公平和低效率問題。2.強化了納稅人的偷逃稅和尋租動機。3.加劇了征納雙方的矛盾，加大了稅務機關稅款核定和征收的難度。4.提高起征點的政策容易被變相執行。并針對起征點的固有缺陷和嚴重問題，提出了改起征點為免征額的建議，如朱為群、徐后能發表在《稅務研究》2004年第9期的《關于將增值稅起征點改為免征額的探討》一文中就提出了此建議。國內學者專家就我國現行稅收制度存在的問題的研究和探討是廣泛和深入的，他們的觀點和建議對推動我國新一輪稅制改革具有很好的指導意義。但由于我國稅制建設起步較晚，社會主義市場經濟又正處于發展和完善的過程，現行稅收制度存在的問題很多，涉及方方面面，有些問題還是深層次的，研究起來相當繁雜，因而，幾乎所有的學者對我國現行稅收制度存在的問題都沒有進行系統的研究，有的側重從經濟的角度來研究稅收制度，很少涉及稅收的法律層面，有的則是就事論事，缺乏系統性和全面性，有的問題，如我國現行稅務稽查體制存在的問題以及現行稅收體制中存在的納稅人歧視問題等則很少有人甚至還沒有人進行認真的研究和探討。另外，對現行稅收制度存在的問題的研究也還缺乏國際比較。
1.3研究方法與研究框架
稅收制度是稅收法律及稅收征收管理等各項規定的總稱，稅收制度存在的問題既有稅收法律建設上的問題，也有具體稅收征收管理等規定方面的問題。既有歷史的原因，也有現實的因素。為對我國現行稅收制度存在的若干問題進行深入研究，筆者綜合采用比較分析法、實證分析法及歸納分析法等法律研究方法。本文以稅收制度為基點，從我國現行稅收制度的框架入手，概述我國現行稅收制度和相關的法律問題，比較分析西方國家現行稅收制度，再通過對經典案例的分析，從而指出我國現行稅收制度存在的各種問題，進一步闡明改革和完善我國現行稅收制度的法律思考。首先，概述我國現行稅收制度的歷史沿革、內容及其特點，指出我國現行稅5收制度存在的不足與缺陷，進而闡明我國現行稅收制度改革的必要性。其次，考察西方國家現行稅收制度的發展歷程及其特點，找出中西方國家稅收制度存在的差異，指出西方稅收制度的可資借鑒的方面。再次，選取中國稅收經典案例一個，進行實證分析，從而進一步論證我國現行稅收制度存在的不足和缺陷以及改革和完善的必要性。第四，通過上述的比較分析，提出進一步改革和完善我國現行稅收制度的法律思考
第2章我國現行稅收制度及相關法律問題概述
2.1我國稅收制度概述
2.1.1我國稅收制度的歷史沿革
中華人民共和國成立50年來，隨著國家政治、經濟形勢的發展，稅收制度的建立與發展經歷了一個曲折的過程。我國的稅收制度先后進行了五次重大的改革：第一次[3]是新中國成立之初的1950年1月30日，中央人民政府政務院《全國稅政實施要則》，規定全國共設14種稅收7，即貨物稅、工商業稅（包括營業稅和所得稅兩個部分）、鹽稅、關稅、薪給報酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產稅、交易稅、屠宰稅、房產稅、地產稅、特種消費行為稅和使用牌照稅。在總結老解放區稅制建設的經驗和全面清理舊中國稅收制度的基礎上建立了中華人民共和國的新稅制。第二次是1958年稅制改革[3]，其主要內容是簡化稅制，試行工商統一稅，甚至一度在城市國營企業試行“稅利合一”，在農村試行“財政包干”。至此，我國的工商稅制共設9個稅種，即工商統一稅、工商所得稅、鹽稅、屠宰稅、利息所得稅（1958年停征）、城市房地產稅、車船使用牌照稅、文化娛樂稅（1966年停征）和牲畜交易稅（無全國性統一法規）。這些都是以適應社會主義改造基本完成、經濟管理體制改革之后的形勢的要求。第三次是1973年稅制改革[3]，其主要內容仍然是簡化稅制，我國的工商稅制一共設有7種稅，即工商稅（包括鹽稅）、工商所得稅、城市房地產稅、車船使用牌照稅、屠宰稅、工商統一稅和集市交易稅；這是“”的產物。在1978年至1982年的稅制改革期間，黨的十一屆三中全會明確地提出了改革經濟體制的任務，黨的十二大進一步提出要抓緊制定改革的總體方案和實施步驟，在“七五”期間（即1986年至1990年）逐步推開。這一時期可以說是我國稅制建設的恢復時期和稅制改革的準備、起步時期，我國的稅制改革取得了改革開放以后的第一次全面重大突破。各級稅務機構迅速恢復和加強，稅務干部隊伍很快得到了大力充實。從1980年9月到1981年12月，我國第五屆全國人民代表大會先后通過并公布了中外合資經營所得稅法、個人所得稅法和外國企業所得稅法。同時，對中外合資企業、外國企業和外國人繼續征收工商統一稅、城市房地產稅和車船使用牌照稅。這樣，就初步形成了一套大體適用的涉外稅收制度，適應了我國對外開放初期引進外資，開展對外經濟技術合作的需要。第四次是1984年稅制改革[3]，其主要內容是普遍實行國營企業“利改稅”和7還有各地自行征收的一些稅種，如農業稅、牧業稅等。7全面改革工商稅收制度，以適應發展有計劃社會主義商品經濟的要求。為了加快城市經濟體制改革的步伐，經第六屆全國人民代表大會及其常委會批準，國務院決定從1984年10月起在全國實施第二步利改稅和工商稅制改革，了關于征收國營企業所得稅、國營企業調節稅、產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅、資源稅的一系列行政法規。這是我國改革開放以后第一次、建國以后第四次大規模的稅制改革。第五次是1994年稅制改革[3]，其主要內容是：第一，全面改革了流轉稅制，實行了以比較規范的增值稅為主體，消費稅、營業稅并行，內外統一的流轉稅制。第二，改革了企業所得稅制，將過去對國營企業、集體企業和私營企業分別征收的多種所得稅合并為統一的企業所得稅。第三，改革了個人所得稅制，將過去對外國人征收的個人所得稅、對中國人征收的個人收入調節稅和個體工商業戶所得稅合并為統一的個人所得稅。第四，對資源稅、特別目的稅、財產稅、行為稅作了大幅度的調整①。這次稅制改革是我國建國以來規模最大、范圍最廣泛、內容最深刻的一次稅制改革。我國已經初步建立了適應社會主義市場經濟體制需要的稅收制度，對于保證財政收入，加強宏觀調控，深化改革，擴大開放，促進經濟與社會的發展，起到了重要的作用。
2.1.2我國現行的稅收法律體系
2.1.2.1我國初步形成了不同級次的稅收法律體系目前，我國的稅收法律體系主要由稅收法律、稅收法規、稅收規章、稅收規范性文件等構成，根據不同的法律淵源，不同的制定主體，分別具有不同的法律效力。
1.《憲法》關于稅收的規定我國《憲法》第56條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”我們認為，我國憲法有關稅收的法律規范雖然僅此一條，但它至少具有兩方面的意義：肯定了稅收法定主義的原則，即國家只能依據法律征稅，公民依照法律納稅；把公民依法納稅作為公民的一項基本義務加以規定，用根本法的形式加以特別強調，可見其重要性和嚴肅性。《憲法》是我國的根本大法，是制定所有法律、法規的基本依據，因此《憲法》關于稅收的這條規定是制定稅收法律規范的直接依據。
2.全國人大制定的稅收法律稅收法律由國家最高權力機關――全國人民代表大會及其常委會依照立法程序制定。除《憲法》外，稅收法律在稅收法律體系中具有最高的法律效力，是其①如擴大了資源稅的征收范圍，開征了土地增值稅，取消了鹽稅、獎金稅、集市交易稅等7個稅種，并將屠宰稅、筵席稅的管理權下放到省級地方政府，新設了遺產稅和證券交易稅（但是一直沒有立法開征）。8它機關制定稅收法規、規章的法律依據，其他機關制定的稅收法規、規章不得與稅收法律相抵觸。目前我國由全國人大及其常委會制定和頒布的稅收法律有五部：1991年4月9日，第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》8；1980年9月10日第五屆全國人民代表大會第三次會議通過，1993年10月31日八屆全國人大常委會第四次會議第一次修正，1999年8月30日九屆全國人大常委會第11次會議第二次修正的《中華人民共和國個人所得稅法》；1958年6月3日，一屆全國人大常委會第96次會議通過的《中華人民共和國農業稅條例》；1992年9月4日七屆全國人大常委會第27次會議通過，1995年2月28日八屆全國人大常委會第12次會議修正，2001年4月28日九屆全國人大常委會第21次會議修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》；2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國企業所得稅法》。
3.國務院根據授權立法而制定的規定或條例授權立法是指全國人大及其常委會根據需要授權國務院制定一些規定或條例，它具有國家法律的性質和地位，在立法上還需要報全國人大常委會備案。因此，它的法律效力高于行政法規。全國人民代表大會及其常務委員會在稅收立法方面向國務院做過兩次重要授權。第一次是1984年，六屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《關于授權國務院改革工商稅制和試行有關稅收條例（草案）的決定》，授權國務院在實施國營企業利改稅和稅制改革過程中擬定有關稅收條例，以草案形式試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。國務院試行的以上稅收條例草案，不適用于中外合資經營企業和外商企業。第二次是1993年，八屆全國人大第五次會議決定，外商投資企業和外國企業適用增值稅、消費稅、營業稅，而其他稅種對外商投資企業和外國企業的適用，法律有規定的，依照法律的規定執行，法律未作規定的，依照國務院規定執行。
4.國務院制定的稅收行政法規稅收行政法規9在我國稅收法律體系中處于低于憲法、稅收法律、高于稅收地方性法規，稅務部門規章、稅收地方規章的地位，在全國范圍內適用，稅收行政法規不得與憲法、法律相抵觸，否則無效，在我國稅收法律體系中，國務院的行政法規數量不少，對于保障稅收法律的貫徹實施起到了一定的作用。
5.地方人大制定的稅收地方性法規省、自治區、直轄市人民代表大會及其常委會和省、自治區人民政府所在地的市以及經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常委會可以制定地方稅收法規。82007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過了《企業所得稅法》結束了內外資企業異稅的時代，實現了兩稅統一，該法因此廢止。9如《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》等。9
6.國務院稅務主管部門制定的稅務部門規章稅務部門規章①是我國稅收法律體系的重要組成部分，主要是就稅收業務問題具體立法，或者對實踐中發現的具體問題作出解釋，常見形式有實施細則、規定、辦法、通知、注釋等等。稅務部門規章在全國范圍內普遍適用。但不得與稅收法律、稅務行政法規相抵觸。目前，我國稅務部門規章不少，
7.地方政府制定的稅收地方規章地方政府制定稅收規章，必須在稅收法律、法規明確授權的前提下進行，并且不得與稅收法律相抵觸。目前，在我國稅收法律、行政法規中只有城市維護建設稅、車船使用稅、房產稅等地方性稅種的暫行條例有明確授權，省、自治區、直轄市人民政府可根據這些條例制定實施細則。這樣，我國稅收地方規章主要體現為各地制定的地方條例實施細則，如《內蒙古自治區資源稅實施辦法》等。
8.國際稅收條約、協定和國際慣例國際稅收條約、協定和國際慣例等形成國際稅法，從法律效力看，國際稅法優于國內稅法。國際稅收條約或協定是指兩個或兩個以上國家或地區，為了協調相互間在處理跨國納稅人征稅事務和其他有關稅收方面的關系，通過談判簽訂的適用于簽約各方的稅收法律，主要處理的問題有：避免國家之間的雙重課稅，取消稅收差別待遇，稅收優惠，相互配合減少國際間逃稅等等。國際慣例②是各國在處理國際稅收問題時逐步形成的行之有效的一些做法。目前我國已經與70多個國家簽訂了避免雙重征稅協定。除了上述稅收法律、法規及規章外，我國還有大量的稅收規范性文件。嚴格來講，它不屬于稅法范疇，但是它們在我國稅收實踐中起到了稅法的作用，這是我國稅法與其他國家的一個重要區別。
2.1.2.2我國稅收實體立法和稅收程序
立法均得到推進多年來，我國同步推進稅收實體立法和稅收程序立法，初步形成了實體法和程序法皆備的稅收法律規范體系。
1.基本形成了涵蓋所有稅種的稅收實體法體系稅收實體法是稅法體系的重要組成部分。它主要指稅種立法，具體規定各稅種的征收對象、征收范圍、稅目、稅率、納稅地點等。目前，我國稅收實體立法已經形成一個涵蓋各個稅種較為齊全的稅收實體法體系，包括《中華人民共和國農業稅條例》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國企業所得稅法》，《中華人民共和國進出口關稅條例》以及增值稅、消費稅、營業稅、資源稅、城①如《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》、《中華人民共和國營業稅暫行條例實施細則》、《消費稅征收注釋》等等。②比如，目前各國對在本國未設立機構、場所的公司、企業或個人取得的來源于該國的所得實行源泉扣繳所得稅（即預提稅）的辦法，就是國際慣例。10鎮土地使用稅、契稅等方面的暫行條例。
2.稅收程序法建設取得重要進展稅收程序法是指稅收管理方面的法律，主要包括稅收管理法、納稅程序法、發票管理法，稅務機關組織法、稅務爭議處理法等。它規定了稅收征納過程中征納雙方的權利義務、征納的程序和稅收爭訟等問題。我國稅收程序法在不斷完善中得到逐步規范。1986年以前，稅收征收管理的有關規定都是散見于各個稅種的法律法規中，直到1986年才形成了比較統一和完整的稅收征收管理條例。20世紀90年代以來，圍繞著稅收征收管理的立法及其修訂，我國稅收程序法建設的步伐明顯加強。（1）提請全國人大審議通過新的稅收征管法1986年4月21日，國務院了稅收征收管理條例，但這個條例不適用涉外稅收。1992年9月4日，全國人大常委審議通過了《中華人民共和國稅收征收管理法》，1995年2月28日全國人大常委會對稅收征收管理法的個別條款進行了修改。2001年4月28日，九屆全國人大常委會第21次會議通過了稅收征管法修訂草案，并于2001年5月1日開始實施，新稅收征管法的實施是我國稅收法制建設的一件大事。標志著依法治稅進程的新突破，它在保證稅收收入的同時，更加重視稅收與經濟發展和社會進步的關系，進一步發揮稅收的積極作用；在確保稅務機關依法征稅的同時，進一步強調應收盡收，不收“過頭稅”；在規范稅收執法行為的同時，加大防范和打擊稅收違法行為的力度；在強調納稅人義務和責任的同時，更加注重保護納稅人權益和為納稅人服務；在保證稅務機關行政權力有效行使職權的同時，更加注重規范和監督稅務機關的執法行為；在保證稅務機關獨立行使職權的同時，更加重視與有關部門的協作配合、信息共享及協稅責任的落實等[4.p172-180]。（2）基本形成了稅收處罰的法律規范體系稅收處罰法律規范界定并追究稅收違法行為①的法律責任。在我國憲法、刑法、稅收征管法、行政處罰法以及全國人大常委會《關于懲治偷稅、抗稅犯罪的補充規定》等法律法規中，都有專門條款對有關稅收處罰問題作出明確規定，由此形成了我國稅收處罰法律體系[4.p172-180]。（3）初步形成了稅收爭訟法律體系稅收爭訟行為包括稅收爭議和稅收訴訟。稅收爭議是指因稅務機關的稅收征收管理活動而引起納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人及其他當事人不滿而發生的稅務行政糾紛。稅收行政爭議的對象往往指向稅務機關作出的具體行政行為②。解①稅收違法行為包括偷稅、抗稅、逃避追繳欠稅、騙稅、阻礙稅務人員執行公務等行為，根據違法程度的不同，其處罰方式也有差異，一般包括行政處罰和刑事處罰兩種。②例如，稅務機關作出的征稅行為，責令納稅人提交納稅保證金或提供納稅擔保行為、稅收保全措施、通知出境管理機關阻止出境行為、稅收強制執行措施、行政處罰行為、拒絕頒發稅務登記證和發售發票或不予答復的行為等等。11決稅收行政爭議，一般通過稅務行政復議方式進行。稅收訴訟是指公民、法人和其他組織認為稅務機關的具體行政行為違法、不當，侵害其合法權益，提請人民法院進行審理裁決的訴訟活動，它包括稅收行政訴訟和稅收刑事訴訟兩種，我國稅收爭議的法律規范主要由《中華人民共和國稅收征收管理法》第88條，《中華人民共和國行政復議法》以及國家稅務總局頒布實施的《稅務行政復議規則》等法律條款組成。我國稅收訴訟法律規范主要由《中華人民共和國稅收征收管理法》第88條、《中華人民共和國刑事訴訟法》、全國人大代表大會常務委員會《關于懲治偷稅抗稅犯罪的補充規定》、《中華人民共和國行政訴訟法》等法律條款內容組成[4.p172-180]。
2.1.3我國現行的稅收征管體系
稅收征收管理體制是稅務機關對納稅人或扣繳義務人進行稅款征收活動管理的制度體系。稅收征管體制的內涵包括稅收征管權限、稅收征管模式、稅收征管機構的設置及稅收征管體制的保障體系等。我國的稅收管理體制經歷了如下的演變歷程：
1.改革開放前：1985年前，由于我國當時稅制單一，稅種不多，國家對依法征稅的重要性認識不足等原因，當時采用的是專管員管理模式，即“一員進廠，各稅統管、征管查合
一、上門收稅”的傳統征管模式。
2.1985年-1994年：自八十年代末期開始的“征管、檢查”兩分離和“征、管、查”三分離的專業化改革以后，陸續實現了“專管員”從管戶制向管事制的轉變，解決了稅務機關內部合理分工和人員制約機制問題，但未能解決還責于納稅人的問題。1990年春，國家稅務總局《從關于今后十年工商稅制改革總體設想》中提出：變稅務人員上門征收為納稅人主動到稅務機關申報納稅,1991年在全國推行。
3.1994-1996年，開始推行“納稅申報、稅務、稅務稽查三位一體”的模式。1995年12月全國稅務局長會議，國家稅務總局提出了“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查”的新征管模式，要求按照積極、穩妥、先試點、后推廣，先城市、后農村、城鄉有別，逐步統
一、規范的原則推進征管改革。并于1994年進行國稅地稅機構分設。
4.1997年1月，國務院辦公廳轉發國家稅務總局關于深化稅收征管改革的方案，確定了在2010年以前實現“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式。并于當年3月，國家稅務總局成立稽查局，該模式的主要特點是，第一，建立了納稅人自行納稅申報制度；第二，建立了稅務機關和社會中介機構相結合的服務體系；第三，建立了以計算機為依托的監督管理體系；第四，建立了人和計算機集合的稽查體系；第五，建立了以征管功能為主的機構設置體系。
5.自2000年以來，按照“科技加管理”的新思路，試點推行信息化支持下的專業化的新一輪征管改革，并同步推進征管改革、機構改革、人事制度改革。在全國逐步推行金稅工程、綜合征管軟件、辦稅服務廳工作規范、稅收管理員制度、納稅評估辦法、增值稅一窗式管理、防偽稅控系統和稅控收款機等。
2.2我國現行稅收制度存在的不足與缺陷
改革開放以來，我國稅收法制化建設的進程不斷加快，稅收工作的重心正在逐步轉向法治導向型①。通過《稅收征管法》等稅收程序法的頒布實施，進一步規范和完善了稅務執法、法制監督和法律救濟的制度體系。以法律的手段推進分稅制的改革，構建了中央稅法體系和地方稅法體系的基本框架，對保持稅收高速增長發揮了重要作用。加快稅收規范執法進程，整頓和規范稅收秩序收效明顯。依法治稅觀念日漸深入人心，稅收執法環境有所改善，關心支持稅收工作的人越來越多。但隨著市場化進程的加快，新型的經濟及法律關系不斷涌現，稅收法制建設中不僅原有的問題日益突出，同時還暴露出一些新的矛盾[5]。
2.2.1稅收法律體系本身存在明顯缺陷
1．稅收法律體系結構不完善。主要表現在許多重要的稅收法律，如稅收基本法、稅務違章處罰法、稅式支出法、稅務法、納稅人權利保護法等還未制定出臺。
2．稅收法律形式繁雜。除了有全國人大及其常委會通過的法律、國務院頒布的行政法規外，還有財政部、國家稅務總局、地方政府的行政規章規定；既有完整的某個稅種的稅收法律規定，也有大量的諸如“補充規定”、“修訂條款”等的“通知”[6]。
3．稅收法律整體執行效力不高。稅收立法權過多地依賴行政執法部門，出現了稅收立法行政化的趨勢，影響了稅法應有的嚴肅性、權威性和可約束程度。由于稅收法規“剛性”不強，法律效力較低，致使執法不力，違法亂紀的現象屢有發生。由于稅法規定的“粗線條”，不同地區、不同部門、不同的人對于相關法律、法規、行政規章的解釋往往不盡一致，甚至產生沖突。這種不一致乃至沖突的背后往往包含地方保護主義等復雜因素。地方和部門利益直接影響稅法的執行力度，行政力量為了更多地吸引及影響投資行為而干涉稅收執法，各地稅務部門不同的執法做法也成為一些投資者考慮是否投資的重要因素[6]。
4．法律虛置問題嚴重，難以保證執法的統一[7]。主要表現在：某些問題法律雖有規定，但規定不明確，執法者難以掌握，造成執法不統一②；或者規定與現實①主要表現在：立法步伐加快，建立了包括稅收實體法和程序法在內的較為完整的稅收法制體系，初步形成了有法可依的局面。②比如，對偷稅行為處以5倍以下罰款的規定，由于沒有具體的標準，各地各級稅務機關難免對相同或類似的偷稅行為處以不同倍數的處罰，產生執法的不統一。13脫節，在執法中難以操作，造成執法不嚴肅。據有關資料顯示：1966-1999年全國稅務機關所稽查出的偷逃稅案件中，補稅與罰款總額為1682億元，但其中罰款僅為114億元，處罰率只占7%，即還不至0.1倍[8]。又如，關于構成偷稅罪標準的規定，若嚴格按該標準執行，則現實生活中存在很多構成偷稅罪行為的單位和個人。另外，隨著新《刑法》的頒布施行，公、檢、法、稅四機關協作查辦涉稅犯罪案件的有關法律規定，在執行中明顯存在難以操作的問題。主要表現在：目前的涉稅犯罪案件移送機制尚未規范，各級稅務部門和公安部門的配合還不夠理想，稅務機關的取證手段不科學，公安機關對稅務案件的專業性等方面存在落后或不適應的問題[9]。
2.2.2稅法與相關法律存在明顯脫節
由于現行稅法與我國的法律體系之間存在不協調，導致稅法實際上長期游離于整個法律體系之外，主要問題在于：1．稅法與行政法之間存在矛盾。例如，現行稅務行政處罰的規定，有的是在沒有稅收立法權的機關下發的規范性文件中設定的，有的是在不享有稅收立法權的地方人大或政府的地方性法規、規章中設定的，與《行政處罰法》第9條、第10條、第11條規定10不一致。2．稅法與民事訴訟法不協調。稅收訴訟可依照《行政訴訟法》來進行，而絕大多數稅收訴訟都涉及稅收債務問題，其實質是確定稅收債務是否存在。
2.2.3稅收依法行政上存在明顯困擾
1．過于集中的分稅制體系和過于統一的稅收征管模式影響了稅收行政執法效率。有的地方政府為擴大招商引資吸引力和推進企業改制，越權制定超出國家規定的稅收優惠政策，有的為保財政支出，不顧經濟稅源，給稅收任務層層加碼；有的以改善環境為由，對重點企業掛牌保護，不許進行稅收檢查，袒護其偷逃稅，不如實申報納稅以及欠稅不繳行為。同樣，不顧經濟結構和稅源結構、稅收征管水平與公民納稅意識的差別，片面追求征管模式的統一，往往導致稅源管理失控，征管質量不高，降低了稅收行政執法效率。
2．稅收執法要求不恰當影響了稅收行政執法的公平。一些地方以完成任務與否論英雄，收入任務情況好時執法偏松，甚至是有稅不收，留一手；收入任務情況不好時，執法偏嚴，優惠政策難以落實，甚至“寅吃卯糧”，收“過頭稅”11。10第九條法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。第十條行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。第十一條地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。11“寅吃卯糧”，“過頭稅”都是指稅務部門超出實際稅源，違法向納稅人提前征收稅款的做法。14
3．執法手段的落后影響了稅收行政執法的質量。現代電子計算機和網絡技術在稅收征收管理檢查中運用比較差，執法監控靠手工操作，規范性、統一性差，隨意性大，控管能力弱，效率低、漏洞多，出現了稅收管理松散，責任淡化、對納稅人情況不清、監管不力等問題。
2.2.4稅收司法運行機制存在明顯不足
1．涉稅刑事案件的偵查取證不適應高效執法的要求，公安人員專業知識的缺乏，在一定程度上影響了辦案效果。
2．稅務行政訴訟不適應專業化管理的要求。稅務行政訴訟案件的審理專業性強，要求審判人員不僅具有法律專業知識，還必須熟悉各種稅法。沒有專門的稅務法庭，則很難保證審判的公正、準確。同時，懂得稅收法律制度的律師也是寥寥無幾，致使稅收司法結果的公平和公正性容易受到懷疑，難以從外部得到確認。
