國家農村養老保障范文
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【摘要】發展中國家農村養老保障由納費型養老保險計劃、非納費型養老金計劃以及其他非正規保障制度所組成。非納費型養老金在較多的發展中國家農村占據重要地位，非正規制度的養老保障在較多發展中國家的保障力度還比較強大。我國應該改變目前農村既定的農村社會養老保險制度模式，在中等收入和低收入地區要逐步有序實施非納費型養老金計劃，同時加強商業保險保障代之個人賬戶養老金，在一種漸進的動態整合中，逐步實現農村社會養老保險制度與城鎮社會養老保險制度的整合統一。
目前，據聯合國估測，全球60歲以上老年人口占全球人口10%，到2050年時將有15億以上的(60歲以上)老年人口，在當年全球總人口比例中占19%。目前有62%老人生活中在發展中國家，到2050年時，80%的老人將生活在發展中國家。發展中國家養老保險保障水平低于發達國家，而發展中國家農村養老保險發展更為滯后。發展中國家農村養老保險保障的構建與發展對全球經濟社會的穩定發展具有重要意義。
一、發展中國家農村養老保障基本構架
發展中國家農村養老保障由納費型養老保險計劃、非納費型養老金計劃以及其他非正規保障制度所組成，納費型農村社會保險制度運行良好的國家還并不多見，非納費型養老金在養老保障中占據主導地位，非正規制度的養老保障在較多發展中國家還比較強大。
(一)農村納費型養老保險制度
1.農村納費型養老保險制度發展狀況。農村納費型養老保險制度在突尼斯、朝鮮、馬來西亞、菲律賓、波蘭、阿爾巴尼亞、中國、越南等國得到不同程度的發展。
朝鮮1988年建立覆蓋全民的養老保險制度，城鎮正規部門的納費率9%(雇主和雇員各一半)，農民、漁民以及農村自雇工人繳納其收入的3%作為養老保險納費，計劃在2005年時將該比率提高到9%，政府支付社會保險營運的管理費，并對低收入者進行納費補貼；馬來西亞公積金制度要求農業自雇者自愿參加，菲律賓統一的社會保險計劃覆蓋所有農業自雇者，越南農村的自愿性質養老保險計劃由越南農民協會管理，農民每年納費為80公斤大米，納費期20年，退休養老金給付標準是每月購買6公斤大米的養老金權利。
突尼斯統一的社會保險制度實行差別費率制，城鎮雇員與雇主共同納費(費率為23.25%)，農業工人納費最高不超過統一費率6.45%，農業工人納費期10-30年的替代率水平為40%-80%，并對收入不穩定、納費期較短的農業工人或農民實行最低養老金制度，其給付額分別為農業部門最低平均工資的30%-40%。1999年該國勞動人口社會保險覆蓋率為83.47%，農業自雇工人覆蓋率為56.1%，小農場農民和小船漁民覆蓋率分別為20.7%和31%。
波蘭1978年在波蘭國民社會保險計劃ZUS中引入農村社會保險計劃，1983年將該計劃的覆蓋范圍擴展至計劃參與者配偶等，1990年該計劃從國民社會保險體系中分離形成農村社會保險基金KRUS。計劃參與者如果繳納100個季度的保費，男(65歲)女(60歲)退休時可領取接近貧困線水平的給付額。波蘭農村社會保險的融資中有5%的部分是農業工人和農民的納費，另外近90%以上部分由政府財政轉移支付，2000-2002年KRUS年平均支出占波蘭預算支出的23.27%，占當年GDP的2.1%。
2.農村納費型養老保險制度的特征。(1)制度安排多樣性。農村納費型養老保險制度有城鎮養老保險制度與農村養老保險制度整合統一的制度安排(突尼斯、馬來西亞、菲律賓、朝鮮等)，也有分離并行的制度結構(波蘭、阿爾巴尼亞、中國等)；強制性農村養老保險制度(阿爾巴尼亞、突尼斯、菲律賓、朝鮮)與自愿性農村養老保險制度(菲律賓、中國、越南等)并行發展。(2)融資方式特定性。在融資形式上都體現出政府融資為主，農民或農村自雇者納費為輔的融資構架。波蘭農村養老保險制度政府融資比例占90%以上，阿爾巴尼亞農民當年納費僅占當年給付額的6.7%。即使在發達國家的農村養老保險制度中，德國和奧地利政府融資占70%以上，希臘政府對農村社會保險的融資占90%以上。(3)費率定價與納費方式靈活性。農村地理結構的差異性與農村收入的較大差距決定農村實行差別的養老保險費率，阿爾巴尼亞貧窮偏遠農村地區的費率為當地平均收入的9%，而發達地區的費率水平則為當地平均收入的15%。在納費方式上采用現金納費與實物納費相結合，較靈活的季節性納費以及延期納費在一些國家實施。(4)與城鎮養老保險給付機制差異性。農村養老保險納費在一些國家實行統一的納費費率，因此其養老保險金給付一般不以受益者的收入狀況為基礎，而是根據納費期限或保險期長短進行給付。對于納費期過短或者因其收入過低無法納費者，一些國家政府提供最低保證養老金。在養老金制度的進入條件上，一些國家還要求擁有一定量的土地，如波蘭只有在擁有1公頃土地以上的農業生產者才有資格進入農村養老保險制度體系中，進而才能獲得相應給付。在獲得農村養老保險給付后，還要求養老受益人轉移其原有土地(可保留1公頃)。
(二)農村非納費型養老保障制度
全球有一半以上的人被排斥在強制性納費型社會保險計劃之外，在低收入國家如非洲撒哈那以南的地區、南亞有90%以上的人口在社會保險體系之外，而在中等收入的發展中國家有20%-60%的人未能擁有社會保險計劃。非納費型養老金計劃對提高農村養老保險覆蓋率發揮了重要作用。
1.發展中國家非納費型養老金計劃的發展。尼泊爾、斯里蘭卡、印度、孟加拉國、南非、納米比亞、毛里求斯、坦桑尼亞、津巴布韋、布基納、阿根廷、玻利維亞、烏拉圭、哥斯達黎加、巴西、智利、博茨瓦納、巴拿馬以及大洋洲的西薩摩亞等國都建立了非納費型養老金計劃。實行收入測試的非納費型養老金計劃國家有阿根廷、孟加拉國、巴西、智利、哥斯達黎加、印度、南非、烏拉圭等國家；實行普遍保障型的國家有玻利維亞、毛里求斯、納米比亞、博茨瓦納、尼泊爾、布基納、巴拿馬、坦桑尼亞、津巴布韋和西薩摩亞等國家(見表1、表2)。
2.非納費型養老金計劃——普遍保障與收入測試制度的選擇。毛里求斯是較早建立非納費型養老保險的國家，1940年英國殖民者擔心該國工人在年老時會依靠殖民地政府養老，該年就組建一個委員會對建立養老保險制度進行可行性分析，次年委員.會報告指出較有效的辦法是建立納費型的養老保險制度，1943年，英國一精算師指出，即使英國政府能夠提供養老保險保障，殖民地國家也只能實施納費型養老保險計劃。時至1950年該制度仍未建立，英國殖民政府于是立法建立一個收入測試的非納費型養老保險制度，其目的是待這一制度建立起來之后再轉換為納費型的養老保險制度。1958年廢除收入測試制度，1965年引入溫和的收入測試制度，1976年又廢除收入測試制度。1978年引入收入關聯的納費型養老保險制度，此后，國民儲蓄計劃、包括公務員在內的系列年金計劃得到發展。納費型養老保險制度不但沒有取代非納費型制度，相反，二者相互促進，形成具有該國特色的養老保險保障體系。非納費型養老保險制度實施收入測試制度還是普遍保障——過去和現在都是較多國家頗有爭議的問題。毛里求斯非納費型養老保險制度的演變就是一個例證。
阿馬蒂亞·森(1995年)指出，收入測試型制度可能形成保障功能失效、受益人被歧視、信息扭曲、激勵錯位、管理成本高、腐敗行為誘發等社會成本。無效的收入測試制度將導致獎勵欺騙懲罰誠實，勞動者過度消費導致私人儲蓄甚至社會儲蓄減少進而對宏觀經濟發展產生負面影響，養老金申請給付的較長時間成本，管理人員利用職權的腐敗行為，較大的管理成本甚至可能抵消或超過因實施收入測試制度而減少的給付額。
世界銀行(1994年)指出，普通保障型養老金可以不顧人們的收入、財富和工作年限，管理結構簡單，交易成本低；對金融機構不發達、雇員工資收入等基本信息資料不充分的發展中國家特別適用，能避免收入測試制度對工作和儲蓄的負面激勵；普遍保障制度有利于保證消除貧困目標的實現，在政治上能夠獲得廣泛的支持。
養老保障制度安排與制度選擇存在較強的路徑依賴，對普遍保障養老金制抑或對收入測試制度的選擇取決于該國的經濟財政實力、政黨力量、人口結構、既定的養老保障制度現實等多種因素的博弈。包括毛里求斯在內的一些實行普遍保障的國家里，的確存在財務壓力過大(特別是在老齡化背景下)，目前也面臨著從普遍保障制度向收入測試制度的可能。但是，有關發展實踐表明，普遍保障制度如果輔之于稅收政策和提高給付年齡等手段，既能實現普遍保障之效，又能減少財政壓力同時保證或提高老人的老年保障水平。新西蘭實施的對普遍保障養老金與其他收入合并按累進稅率的所得稅征收方式，為目前普遍保障養老金財務壓力的減少與保障目標的對位提供了較成功的范例。
3.發展中國家非納費型養老金計劃的基本評價。非納費型養老金提高了非正規部門的農民及其他覆蓋者的養老保障水平，使非正規部門的老人老有所養。2000年毛里求斯、納里比亞、博茨瓦納等國家基本上實現了100%的覆蓋率，南非其保障面達到88%。養老金收入成為老人養老的重要收入來源，該年毛里求斯、納米比亞、南非、博茨瓦納受益人養老金收入分別占其人均GDP比例為17%、16%、32%和9%，在納米比亞90-99歲的高齡人口其養老金給付額占該國人均GDP的66%，而100歲以上老人的養老金給付額占人均CDP的74%。
非納費型養老金計劃降低了發展中國家特別是低收入國家農村的貧困率，使阿根廷、巴西、哥斯達黎加、智利的赤貧率分別降低了67.1%、95.5%、21.4%和69.0%，貧困率分別降低了30,8%、29.2%、24.3%和18.7%(見表3)。南非、毛里求斯貧困率的降低在較大程度上也得力于非納費型養老金計劃的實施。
非納費型養老金計劃年金給付的貨幣收入使得老年和殘疾者能夠享受更好的醫療服務，年金收入可以保證農民購買必需的生產資料，可以作為一種擔保在商業銀行貸款，商業銀行社會保障的支付業務進而促進了商業銀行其他業務的發展。此外，享受年金給付的老年人在家庭和社會的地位得以提高，接受年金給付的家庭其家庭凝聚力得以增強。
目前被一些國家和國際組織如聯合國、世界銀行以及國際勞工組織的重視和提倡。事實表明，納費型社會保險制度不但沒有擴大社會保障的覆蓋面，相反，由于正規部門規模的減少、非正規部門就業的日益擴大、社會保障私有化對不少低收人群體的社會排斥，納費型社會保險制度的制度功能受到嚴峻的挑戰：強制型社會保險計劃一定要參與者通過納費方式進行融資嗎?社會保險公共管理機構一定必須由社會保障部或其他法定的社會保障部門進行嗎?社會保險計劃一定要在國家層次上運行嗎?由此而帶來更深層次思考是：納費型社會保險計劃如何與非納費型計劃進行整合?納費型社會保險是否是一種富有效率的保障形式?
二、發展中國家農村養老保障發展的基本走向
(一)納費型養老金計劃與非納費型養老計劃將在制度整合中發展，整合的方式與深度取決于不同發展中國家的具體國情
納費型養老金計劃往往覆蓋正規部門有納費能力的雇員，非正規部門規模越來越大，其就業率和其創造的GDP越來越高，這就決定國民社會保障必須堅持納費型養老金計劃與非納費型養老金計劃整合發展。納費型計劃與非納費型計劃整合的廣度和深度取決于不同發展中國家的具體國情，非納費型計劃的建立與發展受制于該國經濟實力、原有的社會保障制度安排以及該國的特定社會文化結構的制約和影響。
普通保障型養老金在一定程度上能避免收入測試制度對工作和儲蓄的負面激勵，普遍保障型非納費型計劃與納費型計劃的整合有利于提高低收人群體與中高收人群體的保障水平。毛里求斯的普遍保障非納費計劃與1978年運行的納費型計劃的良性整合是其成功的典范。收入測試的非納費型計劃與納費型計劃二者相互替代，其整合過程更為復雜，管理要求更高，如何克服收入測試養老金制度的信息不對稱、激勵錯位、社會排斥與歧視、管理成本過高所形成的高社會成本問題，是二者整合中必須解決的重大問題。
(二)在二元經濟結構特征較深厚的發展中國家中，城鎮養老保險計劃與農村養老保險計劃將在較長時間內仍將可能按分離式路徑發展，兩種計劃的整合必在穩健與創新中逐步實現
發展中國家二元經濟社會結構決定了其二元的社會保障制度結構，在農村經濟比例較大的發展中國家基本上還沒有出現整合統一的一元社會保險制度，即使在一些中等收入的發展中國家中，農村社會保險與城鎮社會保險以分離的路徑并行發展。
兩種制度的整合在相當程度取決于傳統經濟部門向現代經濟部門的轉變，取決于較多發展中國家的城市化進程及其他制度因素的制約。而城市化進程本身是一個自然的歷史過程，任何盲目加快城市化進程的行為都將引致較多的經濟與社會負面效應，最終有悖于經濟增長與社會、環境協調發展的目標。城鎮社會保險計劃與農村社會保險計劃應該在穩健與創新中有序發展。
(三)農村金融變革、政府財政支持、土地制度改革與農業生產力提高的配套發展，是從根本上提高農民收入解決農民養老保障問題、提高社會保護的有效路徑
只有在根本上讓農業生產力得到發展，農業生產形成一種良性發展的自增強機制，農民的自我發展與自我保障能力才能得到加強，農民的保障問題才能從根本上得到解決。必須堅持農村金融變革、政府財政支持、農民土地制度改革與農業生產力提高的綜合性政策思路。
農村金融在宏觀層次上應加強對農業的政策性金融支持，加大農村的公共項目和基礎項目建設，提高農業生產技術，改善農業生產條件；在微觀層次上，有效地對農村經營者提供金融服務，幫助農民進行農業項目的投資分析與風險控制，建立有效的農民儲蓄—保險—貸款—農業生產的良性循環機制。儲蓄保險組合提高了低收入群體擁有保險保障的可能性。
政府財政除直接增加對農業生產的財政支持外，應著重于農村教育發展、農村衛生條件改善、農村反貧困計劃的財政投入。政府財政與農村金融既密切配合又合理分工，在低收人國家，政府財政應力求逐步建立農民的非納費型社會救助計劃。
土地保障仍是一些低收入國家農村的一種傳統而重要的養老保障形式，轉型國家土地制度的改革、東亞部分國家土地制度成功的私有化都對農村養老保障改革與發展形成不同程度的影響。如越南1993年土地分配改革中，將以前集體經營土地的50%-80%分配給老人。有效地保護農民土地保障權利，是發展中國家農村養老保障制度安排和土地制度改革完善的重要內容。
(四)社區、家庭、互助組織等非正規保障制度仍將繼續發揮著重要作用
在發展中國家農村地區，社區、互助組織、家庭在養老保障中仍將發揮其重要作用。在東亞，農村地區社區的凝聚力往往比城鎮還強，朝鮮農民組織把一些現代技術帶給農民，馬來西亞農業合作社、農民協會組織覆蓋了近80%的農民，印度尼西亞相互基金組織為當地農民中的弱勢群體提供一定程度的保障。有關資料分析表明，社區對農村社會保險計劃的參與和管理大大提高了農村社會保險的管理運行效率。
“家庭保障是最原始的社會保險形式”，東亞地區家庭保障的力量還十分強大，在菲律賓、泰國、越南60歲以上老人與家庭成員共同居住的比率分別為70.6%、72.5%和74%，家庭子女對老人提供物質和貨幣支持的比率均在85%以上。在拉美地區實施非納費型養老金計劃的國家，老人的養老金通過家庭的內部轉移可以形成生產發展金或下一代的教育資金。在國外不少家庭保障正在削弱的國家中，社會學家正呼吁回歸家庭的保障力量，增加家庭保障在社會保障體系中的保障力度。
三、中國現行農村養老保險制度模式的透視與選擇
(一)中國農村養老保險制度的基本透視
以1992年1月民政部《縣級農村社會養老保險基本方案》為起點，中國農村養老保險制度已經經歷了十余年的發展、調整與整頓，截至2003年底，中國農村養老保險制度的覆蓋范圍走勢逐年降低，由1999年的9.75%降到2003年的7.06%(見表4)。參保人數的保費累積有所增加，但人均保障力度還不足，以1998年的數據為例，該年養老金領取者人均年養老金42元，月均養老金3.5元。對于1995年40歲的人來說，按人均每年150元的交費水平，且按當時復利12%累計計息，至60歲退休后每月領取養老金額15元。而在目前利率背景下，由于農村養老保險投資的特定約束，還不能保證到期月養老金額為15元(未考慮通貨膨脹因素)。
農村養老保險制度內在的制度缺陷主要體現在：
1.我國目前的農村養老保險制度“保富不保窮”。窮困者不能從在農村養老保險制度中受益，這無疑違背了社會保險制度再分配的根本原則。根據《縣級農村社會養老保險基本方案》規定，“凡達到了全國和全省農民人均收入的農村居民，必須堅持養老保險；凡是已經解決溫飽，且基層組織較為健全的地方，堅持政府積極支持引導和群體自愿參加相結合；凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作。”我國目前開展養老保險的大多地區是經濟比較發達的地區，參加養老保險的群體基本上是較為富裕的農民，而經濟不發達的落后地區，農民的養老保障不能從社會保險制度中獲益。
2.我國目前農村的養老保險制度實際上更接近于商業保險制度。盡管我國農村社會養老保險制度堅持以“個人交納為主、集體補助為輔，國家予以政策扶持”為基本籌資原則，大部分地區農民參加養老保險缺乏集體補貼，政府實際上沒有投入資金，農民基本上是個人交費、自愿參加。因此，現行農村社會養老保險制度實際上具有儲蓄性商業養老金計劃的特征。按照國內外社會保險理論的共識，基本社會保險與商業保險的根本區別主要體現在強制性和再分配兩個方面，再分配因素中不但包括收人群體之間的再分配，而且包括政府在其間對低收入困者的轉移支付分配部分。目前的農村養老保險制度實際上是商業保險制度的運作和體現。
3.具有商業保險特征的農村社會養老保險制度卻沒有商業保險運作的機制。商業保險從保費的收取、保險金額的確定、保險資金的管理與營運、保險投資的多元化選擇及其風險控制、償付能力監管等方面都具有較成熟而穩健的制度安排。而目前的農村養老保險基金管理與營運，在相當部分地區無專門的機構進行管理，養老基金管理人才缺乏與管理制度缺失，基金投資主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，而在目前低利率的背景下，其保值增值受到約束，加之一些地區養老基金的挪用，客觀上導致目前農村養老保險基金管理風險難以得到有效控制。
4.在近期內企圖實現城鎮與農村養老保險制度整合的政策思路不符合中國現實國情。部分研究人員或政策設計者指出，農村建立個人賬戶的養老保險制度，與城鎮的社會統籌與個人賬戶相結合，以期在不遠的時間內建立整合的中國國民的養老保險制度。中國城鎮與農村特定的二元結構決定城鎮養老保險制度與農村社會保險制度整合的漸進性、長期性和復雜性，政府必須通過改變落后地區的農村經濟發展條件、提高農民生產的能力、進而提高農民收入的這樣一個基礎路徑，使農村社會保險制度在農村金融、農村經濟發展(農村反貧困)、農業土地制度保障改革以及政府財政轉移支付支持的協調發展中逐步建立和完善。
綜上分析可知，筆者認為，農村社會養老保險的個人賬戶模式從根本上不能解決中國占70%人口的農民養老保障問題，其“保富不保窮”的制度缺陷將使窮人的福利進一步惡化；其次，在中國較多的農村地區根本不具備個人賬戶的投資與管理的現實條件(包括技術、人才、組織構架、投資環境)，目前在制度上也不能保證個人賬戶養老基金的保值增值，在我國目前一些地區如深圳城鎮養老基金個人賬戶投資已經面臨一個保值增值的投資問題，農村養老基金的投向面臨更大更多的環境制約的制度瓶頸。其三，貧窮落后地區農村養老保險制度必須在家庭保障的基礎上，政府加大對農村養老保險制度的轉移支付投入，才可能有整個農村養老制度的建立。其四，目前構建所謂的城鎮統一的養老保險制度模式條件不成熟。必須在中低收入地區的農村養老保險經過特定的制度過渡后，才有可能進入城鎮與農村統一的養老保險制度模式。因此，現行農村養老保險制度模式必須進行改革、修正或重構。
(二)新型農村養老保險制度模式的選擇和建立
中國農村不可能在目前建立農村地區統一的社會養老保險體系，這是由中國的現實國情和目前農村社會養老保險發展的既定路徑所決定的。農村地區經濟發展很不平衡，且目前城鎮與農村的兩極分化日趨嚴重。
中國農村社會養老保險制度的建立必須充分發揮政府的作用，其基本理論邏輯源于：其一，社會保險是在政府的主持或主導下進行的，特別是在一國社會保險制度創立初期，沒有政府的參與和主導，社會保險也只能是一種商業保險或民間互助形式；其二，目前很多農村地區農民的貧困一方面決定政府在扶貧系統工程中要發揮重要作用，而貧困的減少是社會與經濟發展的體現和基礎。另一方面，貧困地區農民的經濟條件決定農民還沒有社會保險的自我納費能力，想通過老方案的方式建立所謂的“農民社會保險制度”只能是一種“保富不保貧”的保障機制，該機制使窮人的絕對福利狀況沒有改進，而相對福利狀況卻降低，這與國民的基本生存保障權相違背。其三，農民社會養老保險制度的建立一定要與農村的金融支持、政府對農業生產技術水利建設的財政投入、政府對農村的稅收支持以及農村土地制度改革完善的政策思維相統一，只有在根本上提高了農民的生產能力和收入水平，保證農民的對土地保障制度的穩定預期，在農民收入和自我保障能力進一步加強的過程中，政府的非納費型養老金支持可相應降低。
鑒于較多農村地區目前事實上沒有管理好養老基金的條件和能力，筆者建議在經濟較發達的農村地區，其機構設置較多，小城鎮發展較快，民主管理透明度較高，農民養老保險制度可實施與城鎮養老保險制度接近的制度形式：即統籌部分可與城鎮實行統一或基本統一或差異的制度安排，個人賬戶直接與城鎮的管理機制基本相同，但對該類農民的個人賬戶其納費應該具有靈活性，實行彈性的納費制度，即靈活的納費形式與統一的管理機制相結合。
在農村中等收入地區，建立農村養老保險制度必須依靠政府提供一定程度的非納費型養老金支持，該部分作為農村中等收入地區的社會統籌部分，農民的個人賬戶部分可通過購買商業保險養老金產品來實現，因為該類地區的養老保險基金管理的條件相對不成熟，而且該地區有相當的農村流動人口(如農民工)。采用商業保險養老年金產品有以下優點：
第一，目前較多的保險公司如中國人壽、泰康人壽、平安壽險已經在農村地區有較普及的網絡體系，一些保險公司已經把開辟農村保險市場作為新的增長點，保險公司的機構網點、營銷機制有了一定的保證。這些保險公司在城鎮地區的網絡條件也較好，可以實行個人保險賬戶的轉移，這已經比城鎮社會保險的流動性領先一步。
第二，保險公司在養老金產品開發特別是年金產品開發方面有獨到的技術優勢，特別是保險公司在投資方面其投資的范圍比政府社會保險養老基金更為寬泛，保險公司養老基金特別是專業養老基金公司的管理產品開發、精算技術、準備金計提與償付能力管理等方面都有特定優勢。保險公司在養老金計發或年金轉換方面保險公司也有社會養老保險機構所不具備的優勢。
第三，保險公司在農村開發的養老金產品其定價較為靈活，可以實行彈性的費率制度，而且從納費到養老金的領取收益實行免費即EEE養老金稅收制度。保險公司在農村開發養老金產品如果能夠獲得政府對商業養老保險公司農村業務的稅收免稅支持和免稅激勵，比如根據商業保險公司農村養老金業務量在整個業務量中的比例，給予保險公司營業稅和企業所得稅的不同程度的優惠，促進保險公司在農村開展養老金業務。
第四，從更遠的視角來看，商業保險公司在農村開發養老基金本身就是對社會保障制度的支持，商業保險制度本身就是社會保障制度的重要組成部分(而不是補充)，立足于社會保障制度的視角，不管是社會保險的強制性保險，還是商業保險在社會保障制度中的支持作用，都是社會保障制度的構建與完善。
在農村落后地區，往往是經濟水平較低與保險網絡較少、保險供給與保險需求不足并存的局面，在該類地區開展養老金個人賬戶不具有現實性，開展商業保險業務的條件也不成熟。這類農村地區的養老保險保障必須通過政府的非納費型社會救助型養老金來進行。在貧窮地區，中央政府以及地方政府必須發揮其社會資源的再分配功能，政府必須承擔對無自我保護能力的特定老人群體提供老人保障，這需要中央政府從戰略高度上、從農民的基礎性發展、從社會主義的共同發展與共同富裕目的進行戰略調整。這也是改變貧困農村地區落后狀況的一項基礎性投資。根據國外發展中國家農村非救助型養老金的發展歷史研究可知，該類養老基金不但對老人，而且對老人所在的家庭、當地經濟發展、當地金融機構發展等方面均具有積極的促進作用。而對該類地區的部分高收入者，可通過商業保險養老金計劃來進行。
