基金運作機制的養老保險論文范文

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一、比較視野下的養老保險基金運作經驗

（一）基金運作的立法經驗：有法可依從基金運作的立法經驗來看，發達國家如德國、法國、日本的農村養老保險都是先建立法律制度，再在法律制度的框架下進行。在農村養老保險的發展過程中，繳納保險費的標準和原則、社會保障待遇獲得的條件及標準都可以依據法律明確下來，同時法律還進一步明確了社會保障機構為受保險人提供咨詢、解釋和說明以及享受社會保障待遇的義務和責任，規定社會保障機構對基金的管理和監督以及在受保險人的權利受到侵犯時提供法律救助的職能問題，從而對政府、保險經辦機構以及受保險人都具有約束力。［1］由此可見，明確的法律是保障農民權益的最強有力的工具。然而，目前我國新農保方面的立法尚且不夠健全，存在大量的法律空白。因此，應在立法層面具體完善，以保證新農保的實行有法可依。

（二）基金籌集的運作經驗：政府補貼從基金籌集的運作經驗來看，國外個人繳費所占比例較低，僅為10％～30％，其中有很大部分來源于政府補貼資金。國內基金籌集最值得借鑒的主要是廣東的做法。廣東按照經濟發展水平的程度，對不同地區的政府補貼責任進行了區分，發達地區的市縣政府承擔更多的責任，省政府承擔較少責任，落后的地區與之相反。［2］比如基礎養老金的承擔，除去中央政府負擔50％，發達的珠江三角洲地區由市縣財政負擔另外50％；落后的東西兩翼和粵北山區由省財政按中央確定的基礎養老金標準的25％給予補助，中央和省補助以外部分，由市、縣財政各負擔一半。因此，國家應當適當提高政府補貼在基金繳費中的比例，這樣的制度設計有利于實現社會保險的社會再分配的功能。

（三）基金運營的運作經驗：投資多元從基金運營的運作經驗來看，國外發達國家多實行委托投資運營模式，即政府負責統一征收個人繳納的基本養老金，之后再將其移交商業機構處理運作。這種運營模式的特點是既可降低成本又能提高效率。市場化運營存在多種投資方式，而且其中股票投資比重較大，比如英國和美國，其相應的養老保險金的股票投資比例占到53％和46％。目前，國內的養老保險基金運營方式基本一致，以銀行存款、購買國債作為保值增值的主要方式；實行縣級統籌，個別地方實行市級統籌。這種地方統籌的運營方式不利于資金的保值增值，沒有形成規模效益。因此，將國外的基金運營引入市場，進行市場化運營，采用多種投資方式的思路值得借鑒。

（四）基金監管的運作經驗：專業管理國內基金監管的主要辦法是建立三方對賬制度，實行收支兩條線管理以確?；鸬陌踩Ａ硗?，各地根據自己地方的地區特色有著不同程度的制度創新：江蘇省無錫市引進專業保險公司管理，將基金的征繳、管理和監督等真正實現分而治之，更好地提高了基金運作的安全性；廣東在養老基金的管理上則實行農民參保、業務處理在基層，基金進出由省里統一把關的“倒U型”模式。這些地方的先進經驗值得借鑒。［3］從國外來看，發達國家大多設立了專門的機構對農村社會養老保險制度進行管理。除日常管理以外，針對投資運營的風險管理也尤為重要。我國尚沒有一個專門機構進行新農保的監管，加強基金監管是新農保發展的方向。

二、實證視角下的養老保險基金運營效果

（一）運作機制的立法滯后，缺乏規范法律作為一種調整特定社會關系的社會規范，規范性是其最根本的特征，因此判斷國家在某一領域的立法是不是已經健全，標準主要有兩個：1．是不是已經有法可依，即行為規范是否健全；2．是不是能夠違法必究，即裁判規范是否完善。用這兩個標準反觀我國在養老保險領域的立法，可以明顯地看出我國在這一領域的立法滯后。目前，在新農保領域可供各地方政府借鑒參考的中央法律法規主要有2009年頒布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》和2010年11月頒布的《社會保險法》。其中，前者既不屬于法律，也不屬于行政法規，并沒有法律效力。后者的頒布填補了我國在社會保險方面立法的空白，具有重大意義，但是由于《社會保險法》有關社會養老保險僅有十三條規定，規定大多簡要概括，不具有可操作性。因此，各地新農保中對于基金的籌集、運營、監管主要都是根據地方政府的相關政策，而不是嚴格按照法律程序進行。同時，裁判規范不完善表現在現有法律缺乏懲罰力度，欠缺保護實質。在《社會保險法》第十二章“法律責任”部分中，十一條規定表面上面面俱到地保護著農民，但是真正能夠適用于新農保的僅有八條。另外，八條之中有一條適用對象是“騙取社會保險待遇的”，也就是針對行政相對人的，因此僅有七條直接保護著農民。更為重要的是，七條規定的法律救濟方式除了一條是追究刑事責任外，剩下六條基本上是通過行政處分，即在行政體系內部完成法律責任的實現。這樣一種安排，難免讓人對法律救濟的效果產生質疑。

（二）基金籌集的總量缺乏，人力不足1．基金籌集總量匱乏新農?；鸹I集主體由個人繳費、集體補助、政府財政補貼三部分構成，雖然基金來源渠道較豐富，但實際運行中各主體內部仍存在問題，降低了基金籌集規模，造成了籌集總量匱乏。（1）農民繳費水平低通過整合在宣威市永安村實地問卷調查和訪談所收集的188份有效問卷，農民繳費檔次的數據統計如下。如圖1所示，當地農民選擇100元／年繳費檔次的有100人，占總人數53％，在符合參保條件人數中占71．4％。根據調查問卷數據計算，人均繳納保費（符合參保條件的人）為118元／人。根據對當地農民普遍選擇低繳費檔次原因的實地調研，得到數據分析如下：首先是客觀原因，農民普遍收入較低。如圖2所示，59．60％的農民反映當前較低的收入水平不具備繳納較高繳費檔次的能力。根據調查問卷數據顯示，宣威市下屬村民普遍貧困，年均純收入比較低，在3190～9078元間。圖3是當地農民個人繳費占家庭年均純收入比重圖。根據圖4顯示，農民個人繳費在其家庭年純收入中所占比重4．00％～8．00％區間人數最多。大于8．00％的有74人，占總人數的39．4％。城鎮養老保險數據統計顯示：個人繳費占年均純收入平均水平約為8％，接近四成的農民需要承受比城鎮人口更大的繳費壓力。假設調研當地農民全部繳納最高繳費檔次，即500元／年，仍使用調研地農民平均年收入的數據做出個人繳費占年收入比重圖。據圖4顯示，農民繳納了高檔次保費后，剩余收入還需支撐整個家庭日常開支，養活家里老人和子女，任務極其艱巨。目前看來，農民收入低，繳納高檔次保費能力低，造成農民繳費水平普遍低下，從而導致農民個人繳費在基金籌集總量中所占比重低，抑制了新農保的基金籌集。其次是農民參保意識、積極性低。根據圖2顯示，農村受經濟落后、文化水平低和短視性等因素制約，20．50％參保人存在并不了解新農保的現象，無參保意識，多存在從眾、跟風心理，只是通過村委會集體宣傳統一參保。且在與村民的對話中了解到，農民多缺少通過國家福利制度來保護自身養老的意識，對該制度對其自身帶來的利益沒有真正認識，因此只先抱著觀望的態度選擇最低的繳費檔次，以免增加在此方面的損失，總體上形成農民對參保積極性不高的局面，不利于新農?；鸬幕I集。再次是政策執行中存在漏洞，出現捆綁機制。8．30％的農民反映宣威市的養老保險運作機制不盡合理?！缎行滦娃r村和城鎮居民社會養老保險實施方案（試行）》中規定，“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合新農保和城鎮居民養老保險參保條件的子女應當參保繳費”。這一規定，將子女是否參保與老年人能否領取養老金掛鉤，形成了“捆綁機制”。（2）集體補助形同虛設根據《宣威市新型農村和城鎮居民社會養老保險實施方案（試行）》對集體補助的定義，集體補助的來源為有條件的村集體或其他社會經濟組織、社會團體。在我國，農村土地歸集體所有，集體在農民生產生活中具有重要地位和作用，經濟組織也利于拉動農村經濟發展。因此有條件的村集體和其他經濟組織應該對農民參保繳費給予支持，既體現了集體和企業的責任，也有利于調動農民的參保積極性。［4］但是，我國大部分地區特別是貧困地區的農村集體經濟實力非常薄弱，拿出補助的可能性小，其他企業等經濟組織的經濟補助還有待鼓勵和宣傳，又由于集體補助不是強制規定，因此，集體進行補助的可能性不大，在全國絕大部分農村地區有名無實。實地調研發現宣威當地沒有村級企業，沒有集體補助存在。這使得新農保的三大籌資主體中缺少了一個基金來源，對于本來就匱乏的資金籌集總量來說是雪上加霜。（3）政府財政補貼力不能及相對于老農保幾乎全部基金來自于個人繳費來講，新農保中政府籌資比例有所提高，五個檔次（由低到高）的繳費標準中財政投入比例分別為23．1％、20．0％、18．9％、18．3％、18．0％。新農保通過財政補貼發揮了政府在資金籌集中的支持和利益引導作用，但是補貼水平相對較低，使得農民擔心其所領取金額少于所繳納金額。［5］受農村醫療水平低下等因素影響，農村人口平均壽命普遍低于城鎮人口，農民擔心繳納高檔次的保險金所花費的總金額會低于政府在自己有生之年所補助的總金額，或者無法活到按規定可領取保險金的規定年齡。2．經辦機構人力資源不足據此，我們走訪了鄉鎮政府、財政局、人保局以及信用社。走訪過程中發現，鄉鎮村級新農保經辦機構存在嚴重的人手不足情況，宣威市板橋鎮社會保障與服務中心只有兩位工作人員，加上工作多且以手工操作為主，工作量大，效率低。宣威市目前大約有150萬人，如果按宣威目前人員的配備情況，1到2萬名農民的參保、領取、退保業務由1名工作人員管理。而各村委會直接負責新農保資金籌集通常只有一個經辦人。這種條件下，政策講解、保單服務、摸底調查、宣傳推廣等工作很難進行，無法保證基本的收付工作的質量和效率。

（三）基金運營的渠道單一，保增值難1．基金運行層次低，統籌難云南省的新農?；饘嵭锌h級統籌，運行層次低，在全省范圍內呈現按地域分散管理的狀態，不利于保值增值，具體表現在以下兩個方面：一是基金分散管理成本高，難成規模效益。云南省共有79個縣（市、區），過度分散的管理帶來不合理的高額管理費用。宣威市于2012年7月1日正式啟動新農保制度，而在2011年宣威就專門成立了新農保工作領導小組，負責統籌新農保的各項工作。新農保正式實施過程中宣威市負責全市新農保基金的收入、支出和管理，而這些過程需要信用社、社保中心、審計部門、財政部門、檢查機關的監督和管理，縣級政府需要投入大量的人力和物力。另外，以縣（市、區）為單位的較低層次的基金管理，基金規模較小，應付風險能力差，存款時更多以活期存款為主要形式，難以實現大額長期存款，無法形成規模效益。［6］二是縣級人才、技術匱乏。云南經濟發展水平總體落后，管理人才和信息化技術匱乏。以宣威市為例，一方面新農保經辦人員沒有受到足夠系統和全面的專業知識培訓，對新農保具體政策缺乏系統性認識。另一方面政府沒有統一的涉及“新農?！睒I務的系統軟件和網絡建設規劃，而且以手工操作為主的工作方式在制度運行初期已難以滿足經辦業務的實際需要，不利于基金籌集工作的高效運行。2．基金運行方式單一，保值增值困難“新農?！笔肿⒅鼗疬\行的安全和穩健。通過縣級統籌、?？顚?、收支兩條線的管理，實現了基金的收繳和發放的分離。但是，政府對新農?；鹜顿Y采取嚴格的限制。目前，我國新農?；鹜顿Y工具僅限于銀行存款、購買國債，使新農?；鹑狈ι虡I化的投資模式，投資渠道單一，缺少活力，難以實現創新和激勵機制。［7］同時，按照有關規定，新農?；鹪谫Y金運用上，仍然是以存銀行為主要方式，并以購買國債為輔。銀行存款、購買國債由于操作簡單、安全性高，能夠減小基金的波動。然而，新農?；鹬饕诳h級運營，基金規模小，只能以活期存款存入銀行，因而加大了新農保基金保值的難度。［8］

（四）基金監管的機構冗雜，效率低下云南省新農村養老保險制度沒有專門負責基金監管的部門，但是有監督性質的部門，分別是財政局、審計局、人力資源與社會保障局和監察局。在四部門中，從表面上看分工明確：人力資源與社會保障局負責市場監督管理工作，并對社會保險經辦機構、繳費個人行使權利和義務的過程進行監督等職責。財政局負責有關財務核算及制度的制定、監督及落實，同時監督檢查新農?；鹭斦舻氖褂煤秃怂?。審計局運用審計職能、權限、程序對征繳、支付、結余行為以及財政專戶的管理情況進行審計監督。監察局糾正管理工作人員的不規范行為，懲處腐敗徇私的人員。然而在實地調研中發現，縣市級機構運行形式繁瑣，導致效率低下。新農保的整個資金流運行相對非常安全，一方面于農民主體而言，每個個體擁有其新農保存折，其上的資金動態一目了然；另一方面于各機構而言，所有資金僅有系統賬目，所有資金的使用需通過上級的批準。因此各部門之間并沒有實現真正監督的實質，卻造成運行機構的冗雜繁瑣。

三、新農保運作機制對策及建議

（一）完善相關法律法規，保障農民權益如何能夠保證基金運營效果？最基礎的是制定相關法律。從有法可依到違法必究是衡量法律是否完善的標準。一方面，在《社會保險法》的規定中，欠缺明確政府責任的條款，直接導致了政府補貼不穩定也不健全。正如前所述，各國所承擔的責任在立法中有明確規定，福利國家完全承擔了農村社會養老保險的責任，不論從制度供給，制度實施還是財政支持，制度監督等方面都承擔了完全責任。因此，盡快立法明確政府責任，在政府補貼和集體補助兩方面規定最低限額，使得基本資金得以保障，再根據各地經濟水平不同適當上升。補全法律的缺位，健全立法，才能使得新農保在運行中有效保障參保農民的權利。另一方面，增加責任條款是健康運行的保障。針對裁判規范不健全的問題，完善新農保基金運作機制的關鍵不在規制行政相對人而在于規制行政主體，因此面對《社會保險法》中缺少規制行政主體規范的現狀，增加針對行政主體的責任條款非常重要。另外，《社會保險法》規定的法律救濟方式主要是行政處分，在行政體系內部實現法律責任的歸結。這樣做并不利于保障新農保的推行。因此，應當改善法律救濟方式，變以行政處分為主為以刑事處罰為主，同時增加民事責任的條款，以保證新農保合法健康地運行。

（二）增加基金籌集總額，促進籌資多元籌資難無疑是養老保險運作中的第一道坎。無論政府、企業還是個人，對待新農保不溫不火的態度是目前的屏障。面對困境，重中之重是強化政府責任。從長遠來看，國家對養老保險的投入是整個基金的一部分，尤其是農民這個弱勢群體，政府應給予更大的支持。正如前所說，從各國中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例來看，雖然各國的標準不一，但是均維持在35％以上，例如，加拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％，奧地利政府竟達到了70％，反觀我國卻只有10％左右。沒有足夠的國家財政投入，新農保很難建立。政府可以通過激勵方法比如提供資金補助、優惠政策扶助等促進當地村集體和企業產生并發展壯大。比如：我國對于中西部及貧困地區的稅收優惠政策就是很好的范本，通過減稅免稅來招商引資，不僅提升當地經濟發展水平，也可以促進集體補助的實現。最重要的仍舊是農民個體。很顯然，收入低和意識薄弱是投保率低的原因，因而，政府的政策引導是關鍵。加大宣傳，防止政策內容空而虛，實際的利益才是促使整個群體加入保險大軍的真正動力。因此，我們建議政府出臺實際的惠農政策與新農保相掛鉤。比如：投保率達到95％的農村集體給予公共設施的建立和優化，或是土地稅務的減免，子女教育的改善等切實相關的利益，這才是農民真正關心和愿意付出金錢的有效政策。

（三）穩健基金投資運營，實現保值增值1．提升基金運行層次，建立中央、省、市的各級調控體系新農保制度試點以及在全國推廣實行的時間并不長，由于基金只能用于銀行存款和購買國債這兩種形式，基金放在縣級運營，有利于調動地方的積極性，有一定的合理性。但在縣級管理的體制下，技術不足、人才短缺、信息系統不完善以及市場容量小等限制因素必然導致縣級缺乏市場化管理的條件。鑒于此，筆者認為從基金的強化監督管理的要求出發，從分擔、分散基金運營風險的實際需要角度，必須強化基金的宏觀管理，可以將基金統籌由縣級上升到省級，建立中央、省、市的三級調控體系。（如圖5所示）同時，應該在各級政府建立各級風險保證金，以保證投保農民年老后按月領取養老金。各級政府應該強化政務紀律，按照令行禁止原則，及時、足額結繳風險保證金，不得借口地方利益的特殊性逾期不繳。隨著金融監管力度的加強，地方也愿意把基金上交到中央，而且基金上交到上級管理，農民也比較放心。基金實現省級統籌還可以大大降低新農?；鸬墓芾碣M用。政府有關部門規定，養老保險基金的管理費用由政府提供，但我國基本養老保險基金的管理成本依然很高。2．引入商業化的基金運作，確?；鸨Ｖ翟鲋档谝唬肷虡I化的投資理念。新農?；鹗玛P千萬農民的養老問題，穩健的商業化投資才能保證基金的保值增值?，F行基金只能用于“存銀行”和購買國債來保值增值，表面上看基金賬目安全，但隨著通貨膨脹和銀行利率的降低，長期下來基金必然面臨無形流失的困境。進行商業化投資，需要市場化管理和專家理財，農村社會養老保險基金不進入財政專戶，而是進入市場，委托金融機構管理運營，實現保值增值。［9］第二，探索多元化投資方式，確?；鸱€健增值。大額投資首先要穩健，新農保基金總量巨大，進入市場應該探索多元化投資，本著分散風險的理念，可以把基金選擇性地投資于除傳統存款和購買國債以外的渠道。一是對于新農?；鸫婵顚嵭刑厥饫收摺６腔鹂梢酝顿Y于壟斷部門。在我國，電力、通訊、供水、交通等壟斷部門的建設項目規模大，周期長，投資收益穩定且風險小，適合新農保基金的特點及其保值增值的要求。三是將適量的新農?；鹜顿Y于資本市場，如用于購買股票等。專家組制定投資計劃同時可以利用不同投資對象之間收益率變化的相關性來科學設計資產組合，達到分散風險、基金增值的目的。第三，結合地方實際，選擇恰當的投資方式。各省都有特殊的實際情況，在綜合考慮自身的經濟狀況、市場條件的情況下，可以制定差異化的組合投資方式。云南經濟水平整體落后，市場、人才、信息條件相對不足。為契合于云南省的實際，在具體資產配置上，既可以購買財政部發行的特種定向社保債券，又可以投資收益高、并且安全性強的國家投資項目，對于高風險、高收益的資本市場（尤其是股票市場）應確定合理的投資比重。

（四）建構基金監管制度，開展多方監督1．構想基礎面對無獨立機構管理基金運營的窘境，首先應當建立專門的基金負責機構，解決以下四個問題：一是基層部門和高層部門分工的問題。目前，基層平級政府過于冗雜，權小責重；同時，高層政府卻過于集權，沒有專門的監督機構。二是信息不公開的問題。監督有效進行的一個基本前提就是信息的公開，為了建立更為有效的監管機制，信息的有效公開充分且必要。三是獨立的審計機構。為新農保建立一個獨立的帳戶，對于控制新農?；疬\營非常有必要。四是專門的人民觀察員制度。建立專門的基金負責機構最為核心的就是有專門的監察部門，以保證監管的有效進行。［9］2．構想方案首先建立省級新農保基金管理會。目前新農保是以縣級為單位開展，但是在基金保值增值和監管方面需要統籌進行一體化運營和監督。在新農保基金管理會中，可分為信息部、財政部、投資部、監察部。信息部———一方面，由基層代辦員、縣管理處聯成一定的信息網絡，及時將保費的收取情況、基金結繳情況、運營增值的初步方案及有關統計分析材料交給基金專管員綜合匯總，基金專管員根據現行情況和決策系統提供必要的決策數據。另一方面，負責將其信息公示，方便社會監督資金的流動情況。［4］財政部———負責基金財務管理和會計預算，定期編制會計報表，起草財務會計報告。投資部———進行資金保值增值的投資運營，促進市場資金流動。監察部———進行整個籌集、運營的監督工作。3．構想預期通過本方案，可以實現多渠道、全方位監督。新農?；鸸芾頃炔吭O立監察部對各個環節進行高效率的內部監督。在信息部職能中的信息公示，可以接受來自社會的監督，不僅使資金流動實現大眾監督，也提高了公眾的認可度和對制度的信任，有利于新農保的推廣。同時，省級政府也可以對新農?；鸸芾頃嵭斜O督，可以實現從上級到內部最后到大眾的多方監督。另一方面，實現了高效率的運行監管模式。部門之間各司其職，信息部與財政部、投資部互不干涉，而監察部對所有部門和環節高效監督，解決了部門冗雜、多頭管理等問題。

作者：王悅耿天鵬單位：中國人民大學法學院