我國農村養老服務政策法律化路徑范文

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摘要：我國人口老齡化的迅猛發展，伴隨而來就是養老服務的需求激增，我國眾多的老年人群中，農村老年人占有絕對多數。而城鄉二元結構以及城鄉經濟發展的不均衡，導致農村的養老服務問題成為最突出的問題。為了解決問題，政府陸續出臺了多部養老服務政策，但目前為止少見針對農村養老服務的專門政策，致使農村養老服務提供不足，同時，為數不多的政策本身也存在一定問題。此時，政策法律化的呼喚日益高漲，而黨的十八大四中全會提出的依法治國理念，為政策法律化提供強大的理論支持和實踐指導。

關鍵詞：養老服務政策；政策法律化；路勁選擇

養老服務政策是指國家或者政黨為了提高養老服務業素質，促進養老服務經濟與社會協調發展而制定的社會規范的總稱。農村養老服務政策作為我國養老服務政策的組成部分，其主要目的是滿足農村老年人對養老服務的需求。但是政策靈活性、指導性有余，穩定性、操作性不足的特點影響了養老服務政策實施效果和具體落實。因此，為了解決農村老年人養老服務需求問題，補充農村養老服務政策的不足，政策法律化之路勢在必行。

一、我國農村養老服務政策現狀

2000年，我國步入人口老齡化社會以后，陸續頒布實施了多部養老服務政策，而農村的養老服務政策是隨著國家整體政策展開。

（一）農村養老服務體系建設的理念形成期2000年我國步入人口老齡化社會，此時，我國的社會財富不夠充裕，財政資金不能充足的投入到社會保障中，養老問題日益突顯。如何滿足老年人的養老需求問題已經是在擺在政府面前的重大課題。2000年，《中共中央關于加強老齡工作的決定》中提出了以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老理念。文件還提出，在農村還是以家庭養老為主，完善“五保戶”的救濟制度，有條件的農村地區，可是積極探索社會養老的道路，同時要探索農村合作醫療保障制度。這段時間關于農村服務的政策，主要是家庭養老，提倡走社會化道路。

（二）農村養老服務體系建設的實踐探索期2006-2012年之間，農村養老服務體系建設逐步從理念提出走向實踐探索。2006年，《關于加快發展養老服務業意見的通知》明確提出加強農村養老服務，需要注重幾個方面問題：一是統籌養老資源。城市和農村的養老資源要統籌使用，實行養老服務資源城鄉均等化；二是完善支持政策。財稅、金融、土地關于農村養老服務的政策要及時到位；三是加大社區居家養老服務的作用；四是完善土地供應政策時，提出民辦非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享受同等政策，可以依法使用國家劃撥土地或者農村集體所有土地。并以農村社區的敬老院等場所的設施資源，成立綜合性福利中心，為農村老年人養老服務需求。

（三）養老服務體系建設的初步完成期2013年，國務院出臺了《關于加快發展養老服務業的若干意見》明確提出，促進養老服務業發展，首先是政府職能的轉變，通過提升服務質量和提高服務效率創新服務模式的供給；其次，在社會力量參與養老服務時，不斷加強政策支持力度，滿足廣大農村老年人不斷攀升的養老服務需求；最后，全國范圍內，統籌居家社區養老和機構養老的多種養老服務提供模式。滿足老年人的基本養老保障和高層次養老需求。同年，國家陸續出臺了一系列文件，2013年，《養老機構設立許可辦法》、《養老機構管理辦法》，為機構養老提出了設立條件，明確了設立程序，規范了服務內容，做好了監督管理。2017年，《“十三五”國家老齡事業發展和養老服務體系建設規劃》中明確了，“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充，醫養結合的養老服務體系”。至此，我國的養老服務體系建設初步完成。

二、我國農村養老服務政策存在的問題及成因

養老服務機構市場化普及、長期護理保險健全是目前農村養老服務政策最為突出的兩個個問題，通過對農村養老服務政策的梳理，發現當前養老服務政策存在問題的主要原因就是政策法律化程度不夠，主要表現在以下兩個方面：

（一）農村養老服務機構政策存在的問題養老服務機構市場準入門檻高，影響市場準入度。我國目前關于養老機構準入政策是2013年民政部出臺的《養老機構設立許可法》。主要規定了設立條件和程序、監督管理等內容。養老服務機構設立許可辦法是針對所有養老機構，并沒有單獨的農村養老機構設立辦法。城鎮養老服務機構的市場化推進本就存在困難，農村的養老服務機構準入，由于沒有單獨的辦法，則更加困難。目前關于養老機構準入方面有一種聲音，建議取消養老機構設立許可，理由是設立程序過于繁瑣，養老機構設立前置條件是完成建設、消防、衛生環保等審查和驗收，此時，由于民政部門出具的指導意見不具有強制力，一旦消防等部門審批不合格，會導致一批民營投資無法進入養老服務市場。

（二）農村長期養老護理保險政策存在的問題關于農村長期護理保險方面的政策是隨著整體長期護理保險政策而定，沒有單獨的政策，但農村老年人口作為廣大老年人口的絕大多數，其護理需求絕對數大，問題多，是必須正視的難題。我國目前針對長期護理保險方面的政策主要與《“十三五”國家老齡事業發展和養老服務體系建設規劃的通知》中提出了要健全以來保險制度，形成基本醫療保險、商業健康保險和長期護理保險體系。2016年，《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中給出了相對具體的指導意見，提出了試點的目標就是探索長期護理保險資金籌集模式，解決長期失能人員的基本生活照料，形成適應我國的長期護理保險制度。并規定了主要的任務，即建立政策體系、完善管理辦法，規范運行機制。政策的頒布對于長期護理保險制度的建立起到了推動作用，但是也存在不少問題。（1）整體性問題。整體性問題主要是政策的同步和協調問題。是建立長期護理保險制度，必須考慮到其他相關制度的構建和完善問題。長期養老保險制度是為了解決失能或半失能老年人的長期護理問題，我國目前的養老服務模式是以社區居家為主，以機構養老服務為補充。根據實際情況，失能或半失能的老年人更適合機構養老，在經濟上降低運行成本，在護理上更加整體便捷。但在廣大的農村地區，養老機構一般以敬老院的形式存在，并沒有實際意義上的長期護理機構。因此，要落實農村的長期護理保險制度，同時要考慮到農村長期護理機構政策支持問題。（2）具體性問題。具體性問題主要是政策以城鎮職工為主進行試點工作，比如《指導意見》提出，試點階段，參保人群原則上是覆蓋職工基本醫療保險人群。試點地區根據自身實際情況，合理確定參保范圍。這就出現兩問題：一是沒有考慮農村老年人長期護理保險問題，而農村由于醫療保健水平遠遠落后于城市，對于長期護理服務要求遠大于城市；二是統籌問題，由于各地區的經濟情況不一致，沒有國家統一標準，會帶來勞動力轉移問題。

三、我國養老服務業政策法律化路徑選擇政策

法律化是指在社會主義市場經濟和法治的社會條件下，政策的制定和實施必須納入到法治化軌道。而法制化的建設是法治化戰略的具體化表現。由此，養老服務市場的全面開放，養老服務業的快速發展必須走法制化、體系化道路，因此，我們將選擇走養老服務業法律制度體系構建之路。

（一）完善養老機構準入法律制度截止目前為止，我國養老服務機構準入制度已經進行了修改并完善。2018年12月29日公布了修改后的《老年人權益保障法》，該法中明確提出不再實施養老機構設立許可。并改為以登記管理和事中事后監督為主要方法的養老服務機構管理工作。同時根據養老服務機構的性質不同分別對待，如設立民辦公益性養老服務機構，依照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的規定進行辦理。本次《老年人權益保障法》關于養老服務機構準入制度的修改，主要就是針對準入門檻高的問題予以完善，解決了民政部門的同意書與設立前置相關部門的審批條件之間的矛盾。但針對農村養老服務機構設立的問題還需進行不同對待，修改后的設立條件仍然需要依據都不法律制度規范以及多個部門的審批。如要符合建筑法律制度、消防法律制度、無障礙設施法律制、防火規范、安全生產法律制度、醫療機構管理制度、食品安全法律制度等等。這其中就涉及到建筑、消防、衛生、食品等部門，其中一個部門條件不符合，其他部門均無法繼續辦理。本文建議由民政部門牽頭，在公布相關優惠政策的同時，在服務網絡平臺公共相關信息，即辦理指南，建議一個辦理順序，如首先辦理那個部門最為便捷，以及辦理的相關注意事項，最大限度避免辦理過程中出現的重復事項以及風險預防。

（二）構建長期護理保險法律制度目前我國醫療費用的不斷攀升以及傳統家庭護理模式已經難以滿足老年人的護理需求，因此長期護理保險法律制度將會成為我國未來立法計劃的重要目標。構建長期護理保險制度必須具有完善的社會保障制度和雄厚的經濟實力，我國目前社會保障制度并不完善，社會養老保險還在不斷摸索階段，商業養老保險有了一定的發展，但不足以滿足大部分老年人的護理需求，尤其眾多的低收入老年人群的護理需求。因此，我國目前適合首先進行模式選擇，根據我國國情，本文認為應該建立具有我國特色的老年人長期護理保險體系。即以覆蓋面廣、強制性與互濟性相結合社會保險為主，商業保險為輔助的構建模式。長期護理保險體系的建立，保障措施必須完備。保障措施應當關注幾個方面：一是長期護理保險體系與社會養老保障同步進行完善，為長期護理保險法出臺做好前期準備工作；二是完善養老服務體系建設，根據城鄉不同區別對待。城市主要做好居家社區養老服務的機構建設和人員配備工作，農村則在敬老院的基礎上，增加以自然村落為組織單位的老年人服務中心；三是加快長期護理保險法的立法進程，將國家、社會、老年人之間的養老服務關系上升到法律關系層面，通過權力義務的設定，保護養老服務關系的各方主體的合法權益；四是在參保范圍和資金籌措方面，同步考慮農村老年人的保險費用來源問題。

參考文獻

［1］陳文慧.取消養老機構設立許可，養老市場迎來五大巨變［J］.安家，2018（1）.

［2］胡宏偉.日本長期護理保險制度：背景、框架、評價與啟示［J］.人口與社會，2016（1）.

作者：宋東明 單位：遼寧大學法學院