公訴權監督機制的重構范文

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從古至今，我國社會有著一種與生俱來的“監督”情節，凡是存在權力，必然產生監督。然而，監督提出容易，在具體操作及程序設置上需要進一步落實，否則監督將會是一項架空的權力。最后，從訴訟結構角度看，訴訟結構的設置可以有效實現監督，而不必過分強調監督性。我國刑事訴訟構造并不具備典型的控、辯、審三方組成的構造。追訴機關同時兼任監督機構，這種制度設置目的在于將訴訟機能有效發揮出來。檢察官只要忠實地履行檢控職能就可以發揮實質的“監督”司法的功能，從單純地控訴職能也可以引申出對法院違法行為和錯誤裁判提出異議的權利，而不必假手與審判監督職能[2]。因此，監督性不能代表公訴權的本質特性。

公訴權作為檢察權的重要組成部分，自其誕生時起，就含有監督刑法事實的功能，蘊含著豐富的法律監督的理念[3]。人民檢察院的法律監督“實質上是一種訴訟監督，即人民檢察院通過參與刑事、民事、行政訴訟活動，依法對有關機關和人員中的違法行為實施監督，并予以糾正”[4]。公訴活動由審查起訴、決定起訴或者不起訴、公訴變更權、出庭支持公訴、未生效判決的抗訴組成，每一個環節都體現其監督性，但是每一項活動的監督性又有所不同。1.審查起訴。審查起訴主要是對偵查機關移送的材料進行實質性審查。檢察機關審查偵查機關提供的證據材料是否充足，是否滿足提起公訴的條件。該環節的審查直接決定了法院是否對案件有審判權。2.決定不起訴。決定不起訴表明對偵查機關偵查活動的判定，否定其偵查活動。無論是何種不起訴，經檢察機關審查裁量，決定終止訴訟的行為體現出公訴權對審判權的法律監督作用。3.決定起訴。檢察機關啟動刑事審判程序，使得審判權得以出現，同時限定了法院的審判范圍，防止審判權的濫用。從宏觀上看，這種使得審判權得以產生的公訴權。4.公訴變更權。公訴變更包括撤回起訴、追加起訴、補充起訴、變更起訴等。一方面，屬于檢察機關的自我糾錯，另一方面，也遵循不告不理原則，在法庭上監督法官，防止出現無訴而判的情況。5.派員出庭支持公訴。檢察機關派員出庭履行控訴職能是監督審判權的最直接的體現。檢察官在法庭上一方面履行控訴職責，另一方面監督法官是否在法庭上有違法情況的發生。當法庭審理程序正常，這種監督就處于一種隱性狀態。6.提起抗訴。提起抗訴，包括二審程序的抗訴和審判監督程序的抗訴。抗訴更能體現出對審判權的監督性。但抗訴不在本次討論的范圍，因此不再贅述。

監督的必要性

首先，檢察機關公訴權的監督性是一種憲法定位。《憲法》規定人民檢察院是國家的法律監督機關，因此在我國當前的憲政體制下，檢察權只能是定位于立法權、審判權、行政權之外的第四種權力———法律監督權。公訴權作為法律監督權的重要組成部分，其也具有監督權的屬性。公訴是連接偵查和審判的中樞環節，它既要對偵查認定的事實加以審查判斷，對偵查活動予以監督制約，又要對審判活動的合法性、判決結果的公正性加以監督。其次，公訴權對審判權的監督并不會助長公訴權濫用。公訴權對審判權的監督并不是說公訴權是凌駕于審判權之上的一種權力。德國也賦予檢察官一定的監督法官裁判的權力[5]。但在其刑事訴訟的實踐中，并未出現法官受制于公訴權的情形。此外，我國庭審制度改革的方向是對抗制模式，這種模式要求控辯平等，對審判的監督確實有違反控辯平等的要求，但是面臨的現實是法院自我糾錯能力不足，法官自律不足，司法腐敗嚴重的現實[6]。因此，檢察院對法院的監督應當有所保留。最后，公訴權對審判權的監督主要體現在對法官違法行為的監督，這種監督方式不會干擾法官的正常工作和公正立場。美國法學家富勒認為，法律包含其固有的道德性，如果要建立可稱為法律的東西，則必須尊重這種秩序的道德[7]。因此，法律監督權依法產生,其行使也必須依法進行,并且只針對法官違反實體法和程序法的行為進行監督,無權干涉法官的正常工作。如果在此層面上理解公訴權對審判權的監督，更不會與審判獨立相悖。因為審判獨立是指審判活動不受任何外力的非法干涉，絕不等于說不受任何形式的監督，否則“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。”[8]那么，公訴權在對審判權監督上，具體操作及制度構架應該如何進行，這將是下一步需要探究的問題。

監督的局限性

（一）公訴可裁量的范圍過窄

檢察機關對移送的案件進行審查后，有權依據案件的性質做出起訴或者不起訴的決定。該項權力限制了法院的審判范圍。但是，相比國外的辯訴交易，我國法律規定的公訴權的裁量范圍仍然過窄。只有在犯罪情節輕微的情形下，公訴機關才能夠做出酌定不起訴的決定。新刑訴法雖然規定對未成年人的附條件不起訴制度，但對其他的移送的案件缺乏靈活的處理空間。

（二）公訴變更制度實踐操作不規范

刑訴法解釋第177條規定：“在判決宣告前，人民檢察院要求撤回起訴的，人民法院要求審查撤回起訴的理由，并作出是否準許的裁定。”《人民檢察院刑事訴訟規則》第351條規定：“在人民法院宣告判決前，人民檢察院發現被告人的真實身份或者犯罪事實與起訴書中敘述的身份或者指控的犯罪事實不符的，可以要求變更起訴；發現遺漏同案犯罪嫌疑人或者罪行可以一并起訴和審理的，可以要求追加起訴；發現不存在犯罪事實、犯罪事實并非被告人所為或者不應當追究被告人責任的，可以要求撤回起訴。”由于法條分散，無系統性規定等原因，在實踐中，決定是否同意變更起訴的權力在法官，公訴變更制度沒有有效實現對法院審判權的監督。

（三）民事、行政公訴權的缺失

檢察機關通過其監督權來實現對公共利益保護是今后發展的一個趨勢。當違法行政行為導致國家或公共利益受到侵害，而主體不明時，或者因環境污染、侵害消費者權益等需要公益性訴訟時，檢察機關可以通過提起公訴的方式來保護國家或集體的合法權益。雖然新的民事訴訟法新加了公益訴訟，但是法律規定仍然過于原則性，這方面的法律規定還需要進一步明確。

（四）實踐中，公訴權的行使受其他權力的限制

在實踐中，公訴權的行使往往受到其他權力的限制，例如，法官因徇私舞弊，貪污瀆職等行為觸犯刑律的，實踐中紀檢部門會先介入。經過調查，嚴重違紀政紀，觸犯國家刑律的，才轉交檢察機關予以處理。這種“先紀檢部門審查，再交由檢察機關”的模式，使得實際上內部監督的權力超越了司法機關，這種做法在實際中較為普遍，不僅與依法治國的理念相悖，更侵害了檢察機關公訴權的獨立性。

（五）在司法系統中，檢察機關的法治地位偏低，其監督審判權的法律權威性不足

從行政權和法律監督權來看，檢察院的法律地位往往不及公安機關和法院。江平教授曾說過“：如把公安權力搞得過大，是國家的不幸。”從現實情況來看，憲法所規定的“檢察機關是權力機關的法律監督機關，負擔保障憲法、法律完整和統一實施”這一職責沒有得到有效地落實。

完善監督機制的制度重構

思考公訴權的法律監督未來走向，甚至是整個檢察制度的發展，不能簡單地否定法律監督的作用，而應當充分找出其未發揮作用的原因，從而完善其運作機制。事實上，法律監督權不僅在列寧時代是一個初創，即使在今天，無論是法律監督理論，還是相關制度，都還處于一種草創時期[9]。如何結合現代法的精神以及檢察理論的實踐運用來完善公訴權對審判權的監督，是當下亟待解決的問題。

（一）明確公訴權的法律定位

應當將公訴權定性為一種與審判權平行的權力。因為從檢察機關行使公訴權來監督審判權的手段上看，無論是對庭審違法活動的建議糾正，或者是提起公訴限定審判的范圍等，實際上都是一種與審判權平行的程序請求權，而非代行或者命令法院裁判。有學者認為，公訴權對審判權監督之所以在實踐中引發了審判扭曲現象的批評，主要是因為檢察機關同時擁有對法官職務犯罪的偵查權，而這種權力的行使相當獨立，其啟動、終結和相關強制措施的適用完全由檢察機關掌控，缺乏制約，以致容易成為公訴權濫用的“助推器”和“保護傘”。只要廢除檢察機關對法官的職務犯罪偵查權，提高法官對檢察機關的抗干擾能力，就可以實現既保留公訴權對審判權的監督性，又起到防止監督權過分擴散影響法院獨立審判的情況[10]。

（二）完善公訴權配套的相關制度

進一步完善與公訴權緊密相關的制度，如量刑建議制度、變更起訴制度、附條件不起訴制度等。量刑建議制度具有反映公訴意見，啟動量刑辯論，形成控辯意見的作用。規范量刑建議的提出程序，也是一種對法官裁判的有效監督；變更起訴制度目前的法律規范不健全，導致在司法實踐中對法官庭審的監督作用不能有效發揮出來，因此建議將變更起訴、撤回起訴、追加起訴的規定予以進一步明確；未成年人的附條件不起訴制度是新刑訴的一項重要舉措，是起訴便宜主義的一種具體體現。在實踐中，一方面要落實未成年人的附條件不起訴制度，另一方面，要對其他主體適用該制度予以不斷嘗試。該制度的落實與推廣是公訴權對審判權予以監督的重要表現之一。

（三）細化法律條文，規范公訴權的行使

基于上述分析，法律應當細化來加強公訴權對審判權的監督。加強對審判權的監督主要體現在以下幾點：起訴書說理性機制的引用[11]；刑事判決內容不得超出起訴書指控的范圍；廢除法院對撤回起訴的審查權，訴權應當專屬于檢察機關；庭前證據交換程序與案件審理應當由不同法官來處理；運用中止程序實現對審判權的當庭監督。

總之，在司法體制改革的今天，公訴權的監督性應當予以進一步落實，公訴權對審判權的監督應當是全方位的。強調公訴權的監督性為審判權的行使建立了一個良好的過濾機制，既有利于維護公民的權利，又提高了審判的活動效率。（本文作者：徐琦單位：華東政法大學）