國(guó)際非政府組織國(guó)際法論文范文

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一、國(guó)際非政府組織在國(guó)際法治進(jìn)程中的角色定位

國(guó)際法治是多元化法治，其中最主要的體現(xiàn)就是主體多元化。這樣說并不是要?jiǎng)訐u國(guó)家在國(guó)際法治中所起到的中流砥柱的作用，但是也要充分認(rèn)識(shí)到國(guó)際非政府組織在國(guó)際法治的進(jìn)程中所起到的作用。何志鵬教授認(rèn)為國(guó)際非政府組織在國(guó)際法治進(jìn)程中發(fā)揮的作用和影響為：對(duì)特定的問題進(jìn)行研究與教育，進(jìn)行專門知識(shí)和信息的傳播，特別提供和宣傳非政府組織的觀點(diǎn)與思想；從事運(yùn)作型的發(fā)展項(xiàng)目；通過倡議、游說等方式向政府鼓勵(lì)在社區(qū)水平上的政治參反映公民關(guān)心的問題；對(duì)政府和政府間國(guó)際組織的政策和行為進(jìn)行監(jiān)督，影響國(guó)家行為和認(rèn)同、幫助監(jiān)督和執(zhí)行國(guó)際協(xié)議；在緊急狀況下進(jìn)行人道主義救援。①車丕照教授也從國(guó)際人權(quán)、貿(mào)易、環(huán)境等領(lǐng)域指出了非政府組織在法律全球化的過程中所起到的推動(dòng)作用。②另外，目前國(guó)際法治只能指的是國(guó)際法之治，而國(guó)際非政府組織對(duì)形成國(guó)際法的過程中起到了不可小覷的作用，而傳統(tǒng)上只把國(guó)家作為國(guó)際法唯一主體的時(shí)代已經(jīng)過去，有很多的專業(yè)學(xué)者認(rèn)為國(guó)際法主體的范圍必將隨著社會(huì)的發(fā)展需要而逐漸增加，如Anna-KarinLindblom首先肯定了國(guó)家是國(guó)際法的首要主體，但是也要注意到非國(guó)家行為體在國(guó)際法中所起到的作用，國(guó)家可以賦予其國(guó)際法律主體地位，并且大量存在的條約、判例及國(guó)際組織的決議都為國(guó)際非政府組織的國(guó)際法主體地位的確立提供了相關(guān)信息。③筆者也堅(jiān)持此觀點(diǎn)，在不動(dòng)搖國(guó)家作為國(guó)際法首要主體的情況下，在一定限度內(nèi)要賦予特定國(guó)際非政府組織的國(guó)際法主體地位。在國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際環(huán)境法、國(guó)際貿(mào)易法、國(guó)際和平與安全法等領(lǐng)域有大量的實(shí)證證明國(guó)際非政府組織積極的參與到其中來，并有大量的論文和著作對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行了論述。④國(guó)際非政府組織通過造勢(shì)、提供信息、使更多的公眾知曉信息、游說等方式使國(guó)際法的形成過程盡可能的公開、透明和明確；而通過國(guó)際非政府組織的參與，國(guó)際治理由原來的單一的國(guó)家之治轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣呐c多維度的治理，從而達(dá)到“全球善治”的狀態(tài)。所以，國(guó)際非政府組織不僅僅做為國(guó)際法治的參與者，而且還是國(guó)際法治的促進(jìn)者。

二、國(guó)際法治視野內(nèi)國(guó)際非政府組織問責(zé)內(nèi)涵的解讀

根據(jù)本文第一部分的分析，在國(guó)際法治視野內(nèi)按照上述因素可以把國(guó)際非政府組織問責(zé)的概念分別表述為：?jiǎn)栘?zé)主體為各利益相關(guān)者；問責(zé)對(duì)象為國(guó)際非政府組織；問責(zé)內(nèi)容為國(guó)際非政府組織的行為及決定；問責(zé)方式為公開透明的多種方式；而問責(zé)的目的為使國(guó)際非政府組織在國(guó)際法治進(jìn)程中起到參與者與促進(jìn)者的作用。國(guó)際非政府組織的問責(zé)在國(guó)際法治視野內(nèi)被賦予了獨(dú)特的內(nèi)涵。

（一）國(guó)際非政府組織的問責(zé)是一個(gè)處于不斷發(fā)展的概念國(guó)際非政府組織的問責(zé)是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，其發(fā)展經(jīng)歷了從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單到深入的過程。20世紀(jì)80年代，問責(zé)才進(jìn)入到人們的研究視野，人們把問責(zé)的對(duì)象主要集中到政府和企業(yè)，那個(gè)時(shí)候研究者并沒有把非政府組織的問責(zé)納入到研究范圍之內(nèi)，相反非政府組織憑借其純潔的關(guān)注公益的身份作為問責(zé)主體而出現(xiàn)。而中國(guó)公眾接觸問責(zé)一詞是在2003年的SARS事件，兩名中國(guó)政府部級(jí)官員由于問責(zé)被免職，此后雖然有研究者研究非營(yíng)利組織的問責(zé)，但是對(duì)于國(guó)際非政府組織的問責(zé)卻鮮有問津。國(guó)外研究者也是直到新世紀(jì)初，才開始從國(guó)際法和國(guó)際治理的角度對(duì)非政府組織的問責(zé)進(jìn)行探討。對(duì)國(guó)際非政府組織問責(zé)的研究也經(jīng)歷了一個(gè)由淺入深的過程。20世紀(jì)的90年代，非政府組織圖西族的盧旺達(dá)愛國(guó)戰(zhàn)線(RuwandanPatrioticFront,RPT)與胡圖族的政府軍之間發(fā)生武裝沖突，造成震驚世界的“盧旺達(dá)大屠殺”事件，對(duì)于非政府組織在該事件中的表現(xiàn)，公眾對(duì)之是非議頗多。國(guó)外學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)于非政府組織問責(zé)的探討主要集中在“執(zhí)行力問責(zé)(perfmanceaccountability)”，該種探討主要針對(duì)國(guó)際非政府組織究竟做了什么進(jìn)行問責(zé)。這種討論帶來的最直接的后果就是眾多國(guó)際非政府組織制定行為準(zhǔn)則(codeofconduct)來約束自己的行為，如《援助組織良好行為準(zhǔn)則》、《紅十字國(guó)際委員會(huì)、紅新月及其他非政府組織參與災(zāi)難救助的行為準(zhǔn)則》、《透明國(guó)際秘書處行為準(zhǔn)則》等。①進(jìn)入新世紀(jì)以來，非政府組織開始意識(shí)到不僅僅要對(duì)他們所做的負(fù)責(zé)，而且要對(duì)其所說的負(fù)責(zé)，也就開始了對(duì)非政府組織“聲音問責(zé)(voiceaccountability)”的探討，主要關(guān)注非政府組織所說內(nèi)容的真實(shí)性和為什么有權(quán)利這樣說。對(duì)該種問責(zé)探討的白熱化事件是“GitaSahgal被國(guó)際特赦組織免職事件”。②除此之外，也有學(xué)者注意到了國(guó)際非政府組織作為國(guó)際治理“管理者(regulat)”的角色，傳統(tǒng)意義上的國(guó)內(nèi)法對(duì)非政府組織的使命問責(zé)(missionaccountability)、組織問責(zé)(ganizationalaccountability)與財(cái)務(wù)問責(zé)(financialaccountability)存在缺陷，亟需在國(guó)際法層面上對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)進(jìn)行約束。③而ErikB.Bluemel分析了非政府組織在國(guó)際治理中起到的促進(jìn)政策形成、行使管理責(zé)任和實(shí)施職能等作用后，認(rèn)為有必要對(duì)其問責(zé)進(jìn)行約束。④雖然目前還沒有見到在國(guó)際法治視野內(nèi)探討國(guó)際非政府組織問責(zé)的文獻(xiàn)面世，但是鑒于國(guó)際非政府組織在國(guó)際法治進(jìn)程中所發(fā)揮出的出色作用，該問題的探討必將陸續(xù)展開。國(guó)內(nèi)外的學(xué)者在對(duì)國(guó)際非政府組織問責(zé)的概念進(jìn)行深入探討之外，而且對(duì)在國(guó)際層面上國(guó)際非政府組織問責(zé)的機(jī)制也有所涉及，如DanaBrakmanReiserandClaireR.Kelly認(rèn)為國(guó)際組織是在國(guó)際法領(lǐng)域彌補(bǔ)非政府組織問責(zé)缺陷的“守門人（gatekeeper)”，并且分別列舉了聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織、世界銀行等政府間國(guó)際組織對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)構(gòu)建所起到的作用。①除此之外，也出現(xiàn)了對(duì)通過簽署自愿性行為準(zhǔn)則(codeofconduct)的方式對(duì)國(guó)際非政府組織進(jìn)行問責(zé)的探討。②

（二）問責(zé)對(duì)象為國(guó)際非政府組織國(guó)際非政府組織的概念可以界定為依照國(guó)內(nèi)法建立、由來自不同國(guó)家不同性質(zhì)的成員組成、按照一定的宗旨并懷有公益性目的、有組織性并且獨(dú)立解決各種國(guó)際性社會(huì)問題的非營(yíng)利組織。通過閱讀大量的文獻(xiàn)得知，眾多研究者并沒有嚴(yán)格區(qū)分國(guó)內(nèi)非政府組織和國(guó)際非政府組織，有時(shí)他們所研究的非政府組織同時(shí)包括國(guó)內(nèi)非政府組織和國(guó)際非政府組織。但是本文卻作出了明顯的區(qū)別，即把那些不具備國(guó)際性的單純的國(guó)內(nèi)非政府組織排除在本文研究范圍之外。所以，按照這個(gè)定義，本文所要研究的國(guó)際非政府組織應(yīng)該具備以下特征：（1）國(guó)際性。筆者認(rèn)為國(guó)際非政府組織的國(guó)際性主要包括組織目的的跨國(guó)性、活動(dòng)范圍的跨國(guó)性、資金的使用具備跨國(guó)性和組織成員的國(guó)際性。（2）非政府性與獨(dú)立性。1952年經(jīng)社理事會(huì)在其288(X)號(hào)決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國(guó)際組織都可被看作為非政府組織”，認(rèn)為國(guó)際非政府組織的成員主要是個(gè)人或者私營(yíng)部門等，而不是政府，此性質(zhì)也是區(qū)別國(guó)際非政府組織與政府間國(guó)際組織（IGO）的主要標(biāo)準(zhǔn)。但是國(guó)際非政府組織在活動(dòng)過程中不可避免地與國(guó)家發(fā)生關(guān)系，如接受政府的資助或者與政府進(jìn)行合作等，這就要求國(guó)際非政府組織在運(yùn)行過程中要獨(dú)立于政府，要具備獨(dú)立的價(jià)值導(dǎo)向、獨(dú)立的人事、財(cái)政及章程等，不要因?yàn)椤俺匀俗於獭笔苤朴谡?。因?yàn)閳?jiān)守自身獨(dú)立性是國(guó)際非政府組織合法生存的首要前提。③（3）組織性。所謂組織性，就意味著一套內(nèi)部規(guī)章制度的設(shè)立，有明確的角色與任務(wù)的分配，有職權(quán)等級(jí)體系，以保證使每個(gè)成員的行為與組織目標(biāo)相符合；有交往體系，即體現(xiàn)不同成員之間的相互從屬關(guān)系；有目標(biāo)準(zhǔn)則，用于評(píng)估和檢查組織的成果以及組織中個(gè)體的活動(dòng)成果。④（4）合法性。如果僅僅從法律的角度去判定國(guó)際非政府組織的合法性可能是較復(fù)雜的，所以有的學(xué)者認(rèn)為這種語(yǔ)境下的合法性可能更傾向于符合政治學(xué)中合法性的概念，因?yàn)椤爸挥心切┍灰欢ǚ秶鷥?nèi)的人們內(nèi)心所體現(xiàn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說的合法性”。⑤（5）非營(yíng)利性。非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的，即非政府組織不把募集資金和投資利潤(rùn)分配給組織者及管理者。聯(lián)合國(guó)在1989年的第14.70號(hào)運(yùn)作指令中明確了國(guó)際非政府組織“主要是為了促進(jìn)人類合作和社會(huì)公益，而非以商業(yè)性任務(wù)為目標(biāo)”。⑥歐洲理事會(huì)的《關(guān)于承認(rèn)國(guó)際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》的第1條也明確規(guī)定，該公約約束下的國(guó)際非政府組織首先具備非營(yíng)利性(non-profit-making)。⑦

（三）問責(zé)主體為各利益相關(guān)者所謂利益相關(guān)者是指可以被組織行為影響或已經(jīng)被影響到的個(gè)人和團(tuán)體。①《索馬里非政府組織網(wǎng)絡(luò)行為準(zhǔn)則》規(guī)定利益相關(guān)者是受非政府組織部門的活動(dòng)和項(xiàng)目影響和已被影響到的個(gè)人、組織或者社區(qū)，并且在這些活動(dòng)中具有管理角色和發(fā)展利益。②不同的機(jī)構(gòu)和研究者從不同的角度出發(fā)，認(rèn)為不同非政府組織的利益相關(guān)者有不同的范圍，如L.DavidBrown,MarkMoe認(rèn)為從事救濟(jì)和發(fā)展工作的非政府組織主要有四種最重要的利益相關(guān)者，分別為捐贈(zèng)者、受益人、職員和合作者。③《國(guó)際非政府組織問責(zé)憲章》規(guī)定利益相關(guān)者包括：人們，包括后代，他們的權(quán)利是我們努力要保護(hù)和提高的；生態(tài)，其不能進(jìn)行自我保護(hù)；我們的成員和支持者；我們的職員和志愿者；對(duì)財(cái)務(wù)、貨物和服務(wù)作出貢獻(xiàn)的組織；合作組織，包括和我們工作的政府和非政府組織；管理機(jī)構(gòu)，我們的建立和運(yùn)行需要他們的同意；我們意欲影響的政策、項(xiàng)目或行為；媒體和大眾。④而在國(guó)際法治視野下討論國(guó)際非政府組織的問責(zé)，利益相關(guān)者應(yīng)該為在國(guó)際非政府組織進(jìn)行活動(dòng)的國(guó)際社區(qū)內(nèi)的，可能或已經(jīng)受到該組織行為的影響的所有相關(guān)者，按照類型主要分為受益者、捐贈(zèng)者和合作者。而在國(guó)際法治進(jìn)程中的所有行為體都可以擔(dān)當(dāng)上述不同角色，如國(guó)家既可以作為捐贈(zèng)者和合作者，其也是受益者，可見按照這個(gè)類型敘述將非常混亂，所以筆者擬對(duì)在國(guó)際法治進(jìn)程中可能或已經(jīng)被國(guó)際非政府組織的行為影響到的種類群體加以敘述，主要為：（1）國(guó)家。國(guó)家與國(guó)際非政府組織之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為互助合作、制約與管制關(guān)系和對(duì)立與各行其道。在這些關(guān)系的存在中，國(guó)際非政府組織必須首先要向國(guó)家進(jìn)行負(fù)責(zé)。（2）政府間國(guó)際組織。國(guó)際非政府組織自與國(guó)際聯(lián)盟建立關(guān)系后，加上《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條關(guān)于經(jīng)社理事會(huì)與非政府組織建立咨商關(guān)系的法律規(guī)定更是對(duì)兩種國(guó)際組織的建立大規(guī)模與正式的關(guān)系設(shè)立了法律基礎(chǔ)，自此，眾多政府間國(guó)際組織紛紛與國(guó)際非政府組織建立各種合作關(guān)系。并且在這種關(guān)系中通過設(shè)置種種義務(wù)⑤使國(guó)際非政府組織向政府間國(guó)際組織負(fù)責(zé)。⑥（3）跨國(guó)公司。由于兩者之間都共同堅(jiān)持以人為本、可持續(xù)發(fā)展的理念等。所以兩者之間的關(guān)系除了表現(xiàn)為對(duì)立與沖突之外還有協(xié)商與合作。越來越多的國(guó)際非政府組織開始與跨國(guó)公司建立合作伙伴關(guān)系，開始接受跨國(guó)公司的捐款以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。（4）國(guó)際非政府組織。在參與國(guó)際法治的過程中國(guó)際非政府組織之間主要表現(xiàn)的是合作者的身份。大多國(guó)際非政府組織以傘式組織(umbrellaganization)的形式出現(xiàn)，如巴勒斯坦非政府組織的傘式組織指的是巴勒斯坦慈善協(xié)會(huì)總工會(huì)、巴勒斯坦非政府組織網(wǎng)絡(luò)、巴勒斯坦非政府組織國(guó)家研究所及巴勒斯坦加沙非政府組織總工會(huì)。（5）個(gè)人。個(gè)人作為國(guó)際非政府組織活動(dòng)的首要利益相關(guān)者和受益人，是非政府組織的工作重心和最終著眼點(diǎn)。如《非政府組織參與阿富汗人道主義救濟(jì)、重建和發(fā)展行為準(zhǔn)則》中明確規(guī)定：①我們的組織以人為中心：1.關(guān)注我們服務(wù)的人民：我們首要的忠誠(chéng)、問責(zé)和責(zé)任指向我們服務(wù)的人民。我們的項(xiàng)目為應(yīng)對(duì)人民的需要被設(shè)計(jì)和發(fā)展。2.自我依賴和所有權(quán)：我們幫助人民和社區(qū)解決他們自己的問題。我們鼓勵(lì)和幫助自我依賴的發(fā)展和促進(jìn)人民完全參與影響他們生活決定的權(quán)利。3.人權(quán)：我們努力的根據(jù)國(guó)際法尊重、保護(hù)和促進(jìn)所有阿富汗人民人權(quán)和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。4.信任：我們努力的創(chuàng)建我們服務(wù)社區(qū)的信任。5.參與和非歧視：我們盡最大可能的在我們目標(biāo)社區(qū)涉及男人、女人、青年和兒童，使他們參與到項(xiàng)目和計(jì)劃的形成、實(shí)施和評(píng)估。我們努力的保證在我們工作社區(qū)內(nèi)所有邊緣化群體的參與。6.尊重當(dāng)?shù)貎r(jià)值：我們尊重個(gè)人的尊嚴(yán)和身份，了解土著知識(shí)、文化、宗教信仰和價(jià)值。這并不意味著我們支持貶低任何個(gè)人或者群體人權(quán)的行為。

（四）問責(zé)內(nèi)容主要為使命問責(zé)、組織問責(zé)、法律問責(zé)由于國(guó)際非政府組織在參與國(guó)際法治的進(jìn)程中要面對(duì)不同的利益相關(guān)者，再加上國(guó)際非政府組織的種類和數(shù)量都很多，所以不同學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)內(nèi)容都作出了不同的解讀。李勇認(rèn)為非政府組織的問責(zé)內(nèi)容應(yīng)該包括政治問責(zé)、法律問責(zé)和目標(biāo)問責(zé)。②DanaBrakmanReiserandClaireR.Kelly把國(guó)際非政府組織在參與國(guó)際治理時(shí)的問責(zé)分為使命問責(zé)、組織問責(zé)、財(cái)務(wù)問責(zé)。③RobertO.Keohane&JosephS.Nye把問責(zé)分為了財(cái)務(wù)問責(zé)、市場(chǎng)問責(zé)、監(jiān)督問責(zé)、法律問責(zé)、合伙問責(zé)、聲望問責(zé)及垂直問責(zé)等。④Eric.B根據(jù)非政府組織問責(zé)的目的把問責(zé)分為了三種類型，分別為目的問責(zé)、行為問責(zé)與結(jié)果問責(zé)。⑤DianaHtsch把國(guó)際非政府組織的問責(zé)定義為“聲音問責(zé)(voiceaccountability)”，這種問責(zé)的實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)際非政府組織組織是否為受影響到的群體和個(gè)人發(fā)出聲音？⑥KennethAnderson把問責(zé)分為內(nèi)部問責(zé)(internalaccountability)和外部問責(zé)(externalaccountability)。⑦但是在國(guó)際法治視野內(nèi)與在國(guó)內(nèi)法視野內(nèi)探討國(guó)際非政府組織的問責(zé)有很大的不同，兩者所處的法律環(huán)境與運(yùn)作環(huán)境都有很大的差異，由于國(guó)際法治視野下國(guó)際非政府組織所關(guān)注的公益性更為宏觀，各利益相關(guān)者更為復(fù)雜，所以筆者認(rèn)為在這種情況下，國(guó)際非政府組織的問責(zé)主要應(yīng)為（1）使命問責(zé)。作為國(guó)際非政府組織，其最終責(zé)任都是實(shí)現(xiàn)其使命。不同的國(guó)際非政府組織所要實(shí)現(xiàn)的使命不同，如關(guān)注世界和平及安全、環(huán)境惡化、生物多樣化、消滅貧窮及人道主義救濟(jì)等。這些使命以不同的形式表現(xiàn)出來，除了規(guī)定在國(guó)際非政府組織自身的一些合法文件中以外，還表現(xiàn)在其注冊(cè)國(guó)國(guó)內(nèi)法和相關(guān)國(guó)際條約中。他們的使命問責(zé)要求國(guó)際非政府組織實(shí)現(xiàn)上述法律文件中所設(shè)定的使命，這就要求國(guó)際非政府組織的使命設(shè)定要符合一般法律要求和價(jià)值取向，如聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)要求與自己建立咨商關(guān)系的國(guó)際非政府組織的目標(biāo)和宗旨與聯(lián)合國(guó)的目標(biāo)與宗旨保持一致。（2）組織問責(zé)。國(guó)際非政府組織的組織問責(zé)衡量非政府組織怎樣全面地實(shí)現(xiàn)其治理。這就要求國(guó)際非政府組織財(cái)務(wù)及決策透明，行為方式效率且透明。這就要求國(guó)際非政府組織運(yùn)用書面的治理章程來設(shè)置組織和成員的構(gòu)成、治理機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者的選任、年度會(huì)議的召開、財(cái)務(wù)的管理和審計(jì)、使用資源的程序和方法、人力資源的選任及培訓(xùn)、能力建設(shè)、年度報(bào)告、與外部機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系、監(jiān)督及懲處程序等，最終實(shí)現(xiàn)善治。（3）法律問責(zé)。法律問責(zé)指的是由于國(guó)際非政府組織違反了法律義務(wù)和契約義務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任。如果在國(guó)際法治語(yǔ)境下討論國(guó)際非政府組織的法律問責(zé)，則應(yīng)為國(guó)際法律問責(zé)，但是在國(guó)際層面賦予國(guó)際非政府組織國(guó)際法律人格的國(guó)際法還沒有真正出現(xiàn)，所以傳統(tǒng)意義上討論的法律問責(zé)主要是基于國(guó)內(nèi)法律來進(jìn)行探討。截止到目前，國(guó)際非政府組織還是主要依據(jù)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行注冊(cè)，但是囿于不同國(guó)家的國(guó)內(nèi)法往往是不同的，所以在一個(gè)國(guó)家合法注冊(cè)的國(guó)際非政府組織，也許在另外一個(gè)國(guó)家進(jìn)行活動(dòng)的時(shí)候就是非法的。所以在這種情況下，我們除了探討國(guó)際非政府組織的國(guó)內(nèi)法律問責(zé)之外，還要探討國(guó)際非政府組織的國(guó)際法律問責(zé)。國(guó)際非政府組織基于法律或契約已經(jīng)開始在國(guó)際法中獲得一定的國(guó)際法律地位，如歐洲《關(guān)于承認(rèn)國(guó)際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》；聯(lián)合國(guó)給予紅十字國(guó)際委員會(huì)、國(guó)際奧委會(huì)等觀察員地位；聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)、世界銀行等根據(jù)一定的條件賦予國(guó)際非政府組織咨商地位及國(guó)際非政府組織通過自愿的方式加入各種行為準(zhǔn)則等，雖然這些事實(shí)還存在各種各樣的缺點(diǎn)，但是不能否認(rèn)其在國(guó)際非政府組織的法律問責(zé)中所起到的作用。國(guó)際非政府組織的上述三種問責(zé)內(nèi)容不是孤立的，而是相互影響、相互促進(jìn)及相互轉(zhuǎn)化的。如某一國(guó)際非政府組織按照法律的規(guī)定不會(huì)產(chǎn)生法律問責(zé)，但是如果其與捐贈(zèng)人簽署了一個(gè)協(xié)議，當(dāng)該國(guó)際非政府組織沒有達(dá)到協(xié)議規(guī)定的使命時(shí)，其就產(chǎn)生了法律問責(zé)。

（五）問責(zé)方式為多種方式究竟用什么方式能夠有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)？或者試問有沒有一個(gè)具體的完全有效的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)呢？答案是否定的。鑒于國(guó)際非政府組織數(shù)量之多及類型的多樣性，對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)方式必將是多樣的。JeffreyUnerman,BrendanO’Dwyer認(rèn)為不可能僅有一套問責(zé)機(jī)制適用于所有類型的國(guó)際非政府組織，因?yàn)檫@些機(jī)制的效率取決于與非政府組織的每個(gè)特點(diǎn)有關(guān)的一系列因素。①比如對(duì)于小型國(guó)際非政府組織來說，其活動(dòng)范圍和活動(dòng)人員都較少，非正式的問責(zé)機(jī)制就夠了，但是大型的國(guó)際非政府組織則需要正式的問責(zé)機(jī)制。同時(shí)，國(guó)際非政府組織的問責(zé)具有不同的利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者則需要不同的問責(zé)方式，有的僅僅需要數(shù)字；有的則需要數(shù)字和影響；有的需要正式的途徑；有的則僅通過非正式的途徑就可以滿足問責(zé)要求；有的需要細(xì)節(jié)；有的可能只需要主要觀點(diǎn)即可。所以，目前存在著多種國(guó)際非政府組織的問責(zé)方式，對(duì)非政府組織問責(zé)的主體主要可以分為以下三種：首先，國(guó)家。國(guó)家對(duì)在本國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)活動(dòng)的非政府組織采用了多種問責(zé)方式，如認(rèn)證，菲律賓政府就委托菲律賓非政府組織認(rèn)證委員會(huì)對(duì)非政府組織進(jìn)行認(rèn)證。此外還有通過立法對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)控、評(píng)估與評(píng)級(jí)的方式。其次，政府間國(guó)際組織也通過各種方式參與對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)，如聯(lián)合國(guó)大會(huì)的觀察員模式、經(jīng)社理事會(huì)的咨商關(guān)系模式、①歐洲理事會(huì)等區(qū)域國(guó)際組織的參與模式等。最后，國(guó)際非政府組織自身獨(dú)特的問責(zé)方式，即簽署各種類型的行為準(zhǔn)則，如《國(guó)際非政府組織問責(zé)憲章》、《紅十字國(guó)際委員會(huì)、紅新月及其他非政府組織參與災(zāi)難救助的行為準(zhǔn)則》、《國(guó)際樂施會(huì)慈善會(huì)行為準(zhǔn)則》與《世界非政府組織協(xié)會(huì)非政府組織道德和行為準(zhǔn)則》等。這些問責(zé)方式各有各的特點(diǎn)，正在滿足著不同國(guó)際非政府組織的需要，實(shí)踐也證明這些方式發(fā)揮著一些積極作用，如在經(jīng)社理事會(huì)取得咨商地位的非政府組織如果連續(xù)三年濫用咨商地位從事與《聯(lián)合國(guó)憲章》不相符的行為、有足夠的證據(jù)證明從事國(guó)際所一致認(rèn)為的刑事犯罪，如販毒、武器買賣及洗錢等和沒有對(duì)聯(lián)合國(guó)的工作作出實(shí)質(zhì)有效的貢獻(xiàn)，②將會(huì)被廢除咨商地位，這肯定會(huì)對(duì)愿意在國(guó)際社會(huì)繼續(xù)發(fā)出聲音的國(guó)際非政府組織的自身問責(zé)有一定的督促作用。

（六）問責(zé)的目的是實(shí)現(xiàn)其角色在國(guó)際法治視野內(nèi)對(duì)國(guó)際非政府組織進(jìn)行問責(zé)，要達(dá)到什么目的？這也是其問責(zé)內(nèi)涵中必須要考慮的內(nèi)容。非政府組織運(yùn)行環(huán)境不同，其問責(zé)目的的表現(xiàn)也會(huì)不同。如國(guó)家通過國(guó)內(nèi)法對(duì)在本國(guó)行為的非政府組織的問責(zé)加以規(guī)定，把其納入到國(guó)內(nèi)法治的軌道中來。而在國(guó)際層面，眾多政府間國(guó)際組織通過設(shè)定各種條件與非政府組織建立咨商、參與等關(guān)系，是為了利用非政府組織的“軟實(shí)力”順利實(shí)現(xiàn)自身的任務(wù)。除此之外，國(guó)際非政府組織通過各種行為準(zhǔn)則和道德準(zhǔn)則對(duì)自身的問責(zé)加以規(guī)定來達(dá)到善治的目的。國(guó)內(nèi)外的研究者也從不同方面分析了加強(qiáng)非政府組織的問責(zé)的作用，如MichaelSzpluk在文章中分析了國(guó)際非政府組織在促進(jìn)全球善治中的作用。③而在國(guó)際法治視野內(nèi)對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)進(jìn)行考量，是為了通過構(gòu)建更加有效的方式促進(jìn)國(guó)際非政府組織的內(nèi)部治理和能力建設(shè)，使其更有效地參與和促進(jìn)國(guó)際法治進(jìn)程。

(七)問責(zé)過程必將是困難和復(fù)雜的對(duì)非政府組織問責(zé)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜這樣一個(gè)逐漸深入的過程，這個(gè)過程非常困難和復(fù)雜。而在國(guó)際法治視野內(nèi)去考量國(guó)際非政府組織的問責(zé)，由于各種因素的摻雜，這個(gè)過程將更加困難和復(fù)雜。首先，在對(duì)國(guó)際非政府組織進(jìn)行問責(zé)的過程中，有不同的利益相關(guān)者，如國(guó)家、政府間國(guó)際組織、國(guó)際和國(guó)內(nèi)非政府組織、跨國(guó)公司、個(gè)人等，這些利益相關(guān)者在不同的場(chǎng)合以不同的角色出現(xiàn)，有時(shí)是捐贈(zèng)者，有時(shí)是受益者或合作者，所以擔(dān)當(dāng)不同角色的利益相關(guān)者對(duì)國(guó)際非政府組織就會(huì)提出不同的問責(zé)要求，諸如有的要求財(cái)務(wù)信息保持透明；有的對(duì)國(guó)際非政府組織的內(nèi)部治理提出不同的如培訓(xùn)、升職、管理人員的選任等要求；有的可能要全面地了解非政府組織的信息，包括使命、行為、治理等，如政府間國(guó)際組織要求一定范圍內(nèi)的國(guó)際非政府組織定期提交報(bào)告；而有的只需要簡(jiǎn)要了解國(guó)際非政府組織的某項(xiàng)信息（比如財(cái)務(wù)的來源與取向）等。這就使有些國(guó)際非政府組織很難同時(shí)滿足上述的各種要求。其次，目前在不同的國(guó)家及在國(guó)際層面存在著不同的國(guó)際非政府組織問責(zé)方式，如不同的國(guó)家制定不同的國(guó)內(nèi)法、國(guó)家相互之間締結(jié)的有關(guān)國(guó)際非政府組織的條約、政府間國(guó)際組織對(duì)國(guó)際非政府組織提出的不同問責(zé)要求、國(guó)際非政府組織相互之間存在不同的行為準(zhǔn)則和道德準(zhǔn)則等。這些不同問責(zé)機(jī)制對(duì)國(guó)際非政府組織提出不同的問責(zé)要求，而這些要求之間有時(shí)是相互沖突的，國(guó)際非政府組織是在不同國(guó)家進(jìn)行活動(dòng)的非政府組織，而不同的國(guó)內(nèi)法就對(duì)在本國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)際非政府組織設(shè)置了相互沖突的條件，如在一個(gè)國(guó)家可能會(huì)賦予某些特定的國(guó)際非政府組織免稅資格，但是這在另外一個(gè)國(guó)家很有可能是非法的。除此之外，不同的政府間國(guó)際組織對(duì)與自己建立各種關(guān)系的國(guó)際非政府組織會(huì)因關(guān)系的不同設(shè)置不同的問責(zé)要求，再加上國(guó)際非政府組織面臨不同的行為準(zhǔn)則，也會(huì)使國(guó)際非政府組織應(yīng)接不暇，在不同的行為環(huán)境面對(duì)著不同的問責(zé)要求，導(dǎo)致其問責(zé)進(jìn)程面臨著困難。最后，國(guó)際非政府組織問責(zé)機(jī)制的實(shí)施是很困難的。雖然目前存在著多種對(duì)國(guó)際非政府組織的問責(zé)機(jī)制，但是受各種因素的影響，這些機(jī)制的實(shí)施十分困難，上述各種機(jī)制大多是屬于自愿性質(zhì)，如政府間國(guó)際組織的問責(zé)機(jī)制只適用于自愿與該政府組織建立關(guān)系的非政府組織；國(guó)際非政府組織之間的行為準(zhǔn)則更是如此，其除了沒有強(qiáng)制性質(zhì)以外，還存在數(shù)量較少、規(guī)定模糊、缺少?gòu)?qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制等缺陷，所以實(shí)施起來將非常困難。而國(guó)際非政府組織本身雖然在不斷發(fā)展，但是還沒有顯著提高加入各種機(jī)制以增強(qiáng)自身問責(zé)性的覺悟，再加上有些國(guó)家本身對(duì)在本國(guó)范圍內(nèi)行為的國(guó)際非政府組織的問責(zé)意識(shí)不強(qiáng)，如中國(guó)對(duì)待國(guó)際非政府組織的“三不政策”，更是造成了上述機(jī)制的實(shí)施困難。造成國(guó)際非政府組織問責(zé)機(jī)制實(shí)施困難的另外一個(gè)原因就是成本問題，實(shí)施上述機(jī)制的成本從何而來？如政府間國(guó)際組織對(duì)國(guó)際非政府組織的“認(rèn)證”機(jī)制，認(rèn)證費(fèi)用應(yīng)該從何而來？是否應(yīng)該由申請(qǐng)者承擔(dān)？還是由認(rèn)證組織承擔(dān)？

作者：劉海江單位：聊城大學(xué)法學(xué)院