人大監(jiān)督職能范文
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一、人大監(jiān)督概述
（一）人大監(jiān)督的定義
我國人口眾多、民族成分多樣，要依靠一支數(shù)量龐大的兼職的人大代表來履行繁重的復雜的各項職能，顯然不現(xiàn)實。況且通常情況下，人民代表大會會議每年舉行一次。為彌補上述缺陷，憲法規(guī)定縣級以上各級人大設(shè)立常委會，作為人大的常設(shè)機關(guān)，處理日常工作，它的組成人員是人大的常務代表。在我國，人民代表大會和人大常委會都是國家權(quán)力機關(guān)，都有行使監(jiān)督職能的權(quán)力。人大監(jiān)督包括對其自身的監(jiān)督和對“一府兩院”的監(jiān)督。
新出臺的《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》明確了各級人大常務委員會行使監(jiān)督職權(quán)，對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法。
本文所研究的人大監(jiān)督主要是指各級人民代表大會常務委員會對“一府兩院”的工作依法進行指導、審查、督促，并在此基礎(chǔ)上行使相應的審議批準、決定、罷免等職權(quán)的過程。監(jiān)督內(nèi)容包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩方面。
（二）人大監(jiān)督的價值
人民代表大會制度是我國根本的政治制度,人民代表大會是我國公民民意表達和政治參與的國家機關(guān)，人大代表人民掌握和行使國家主權(quán)。因此，人民代表大會在性質(zhì)上是具有國家性、人民性和絕對權(quán)威性的最高層次監(jiān)督主體。
監(jiān)督，就是對國家權(quán)力的運行加以控制以期預防和消除權(quán)力濫用行為的發(fā)生和蔓延。監(jiān)督是實現(xiàn)國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)在穩(wěn)定的必要機制，是防范和糾正國家行為偏差的強制措施，是保障和提高國家決策效能的理想途徑，是克服國家權(quán)力自毀基礎(chǔ)的補救手段，是現(xiàn)代國家職能中具有相對獨立意義的一種職能。
監(jiān)督權(quán)是人民代表大會代表人民行使的國家權(quán)力之一。從理論上講，國家監(jiān)督權(quán)力的基礎(chǔ)是人民群眾的民主監(jiān)督，廣大人民是實施國家監(jiān)督的根本主體，人大代表人民行使監(jiān)督權(quán)就成為國家監(jiān)督體系的重要構(gòu)成部分。政府等國家機關(guān)接受人大監(jiān)督，就是接受人民的監(jiān)督。不承認或不尊重國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，就是不承認或不尊重人民的政治權(quán)力；動搖了國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán),就是動搖了人民當家作主的地位。
在近代各國憲政史上，國家機關(guān)的分權(quán)和相互制約是普遍性的規(guī)律。分權(quán)學說的精髓是分權(quán)和制衡。權(quán)力不受制約必然導致腐敗，這是一條亙古不變的規(guī)律。在我國的憲政實踐中，在批判資本主義“三權(quán)分立”學說的同時，往往忽略國家權(quán)力分工和制約的必要，諱言監(jiān)督，沒有很好地解決敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的問題。我們的人民代表大會制度的監(jiān)督理論與“三權(quán)分立”的分權(quán)制衡理論有著本質(zhì)的區(qū)別，國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的實質(zhì)，是根據(jù)人民主權(quán)原則，對國家行政、審判、檢察機關(guān)的制約和規(guī)范。是把資本主義國家少數(shù)統(tǒng)治者或者國家機關(guān)之間的分權(quán)制衡,變成人民群眾對國家機關(guān)的監(jiān)督。這種監(jiān)督是通過人民代表大會實現(xiàn)的最高層次的監(jiān)督,是國家監(jiān)督制度的基礎(chǔ)。
二、人大監(jiān)督弱化的現(xiàn)狀及其成因分析
隨著我國人民代表大會制度的不斷完善和發(fā)展，人大監(jiān)督制度功能不斷得到強化，人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體制中的地位和作用越來越重要，為建立社會主義民主政治，實現(xiàn)依法行政,保障我國公民的基本權(quán)利發(fā)揮了重要推動作用。《監(jiān)督法》的制定和實施，有效地規(guī)范了人大監(jiān)督制度，在一定程度上彌補了以往人大作為“全權(quán)機關(guān)”職權(quán)的虛化,夯實了維護法治、保障憲法和法律實施的制度基礎(chǔ)。然而，從總體上來看，當前我國各級人大監(jiān)督職能仍需強化，人大監(jiān)督表現(xiàn)出抽象性監(jiān)督多，實質(zhì)性監(jiān)督少；彈性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少；一般性監(jiān)督多，跟蹤監(jiān)督少；事后監(jiān)督多，事前事中監(jiān)督少等特點。監(jiān)督工作仍是人大工作的薄弱環(huán)節(jié)，其監(jiān)督職能有待進一步發(fā)揮。究其原因,筆者認為影響人大監(jiān)督職能發(fā)揮的因素主要有以下幾個方面。
（一）憲法監(jiān)督制度不完備
依法治國的核心就是依憲治國。憲法監(jiān)督是法治國家的法制保障。同志曾指出“完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機制，首先就應加強對憲法和法律實施的監(jiān)督。”
我國憲法賦予了全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的權(quán)力。對于憲法監(jiān)督應該既包括特定機關(guān)對國家立法的合憲性審查，也應該包括對人民代表大會產(chǎn)生的其他國家機關(guān)的遵守憲法的具體活動的監(jiān)督。但是，“實踐中我國憲法監(jiān)督主體所進行的憲法監(jiān)督，無論是事前的，還是事后的，至多只是就法律法規(guī)是否與其上位規(guī)范相抵觸的問題進行審查，這種只停留在抽象監(jiān)督范圍的憲法監(jiān)督距完善的憲法監(jiān)督距離甚遠”。我國的憲法監(jiān)督制度主要存在以下缺陷：
1．憲法監(jiān)督程序不明確。憲法沒有規(guī)定人民代表大會及其常委會的憲法監(jiān)督的具體程序，在實際中就套用了立法程序。這樣，向全國人民代表大會提起合憲審查的主體一般通過“要求”或“建議”形式提出后，全國人民代表大會常委會是否受理、怎樣具體審理及結(jié)論如何都沒有具體規(guī)定，更談不上透明度；縣以上人民代表大會怎樣保證憲法在本行政區(qū)域的執(zhí)行更是不明確。
2．憲法監(jiān)督內(nèi)容不夠全面。根據(jù)憲法規(guī)定，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。這里必須明確的是違憲不同于違法，違憲是國家行為，不是個人行為，是指國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件違憲和國家機關(guān)及其組成人員的職務行為違憲。事實上，我國的憲法監(jiān)督只限于立法的合憲性審查，對特定主體的具體行為的憲法監(jiān)督還從未實施過，這樣一來，“一府兩院”濫用權(quán)力和越權(quán)等違反憲法的行為得不到應有的違憲制裁。
3．憲法監(jiān)督權(quán)的實施缺乏可操作性。對于憲法監(jiān)督、憲法保障和特定國家機關(guān)的違憲行為進行追究的制度，外國主要是通過建立相應的違憲審查制度來制裁違憲立法和違憲行為的。我國沒有建立違憲審查制度，《監(jiān)督法》規(guī)定的法律法規(guī)實施情況的檢查和規(guī)范性文件的備案審查顯然缺乏剛性效力。
（二）人大常委會運行監(jiān)督機制弱化
我國憲政體制下，人大的監(jiān)督職能主要由人大常委會來履行。《監(jiān)督法》的出臺規(guī)范了人大常委會監(jiān)督制度的法制化，基本明確了監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式和監(jiān)督程序。但是人大常委會自身運行的監(jiān)督機制弱化是不可逃避的問題。主要反映在兩個方面：
1．人員問題。由于各級人大常委會專職化程度低，而多數(shù)委員年齡又偏高，人大常委會被看成是“安排老干部的場所”，這“一低一高”現(xiàn)象從客觀上影響了人大常委會監(jiān)督力度的發(fā)揮。
2．自身監(jiān)督問題。人民代表大會對人大常委會的履職監(jiān)督不夠，使得人大常委會委員缺乏責任意識，履職熱情不高，工作消極，沒有及時而充分地履行憲法和法律賦予其的監(jiān)督職能。
（三）人大監(jiān)督面臨政治體制障礙
在我國，最核心的政治體制問題還是黨政領(lǐng)導體制問題。對我國政治制度的分析,不能忽視中國共產(chǎn)黨的特殊政治作用。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨,具有完整、系統(tǒng)的管理體制，使我國客觀上存在兩個公共管理系統(tǒng)，一是國家公共管理體系，主要由人大、政府和司法機關(guān)組成；二是執(zhí)政黨公共管理系統(tǒng)。
人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)，而中國共產(chǎn)黨是我國政治體制中的最高領(lǐng)導機構(gòu)。這種體制客觀上要求中國共產(chǎn)黨與人民代表大會在職能側(cè)重上有所區(qū)別。我國人大處于這種獨特的政治體制之中，有中國特色的政治體制決定了我國人大地位和作用的特殊性。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力中，決策權(quán)是核心，執(zhí)政黨掌握這一權(quán)力，事實上也就控制了政治領(lǐng)導權(quán)。
從職權(quán)側(cè)重的角度來劃分，我國的政治體制現(xiàn)狀是黨委行使決策權(quán)、政府行使執(zhí)行權(quán)、人大行使監(jiān)督權(quán)。由于我國宏觀政治體制缺乏有效的監(jiān)督職能，黨委的決策權(quán)和政府的執(zhí)行權(quán)在行使過程中存在的問題常常得不到及時的糾正，因而監(jiān)督權(quán)成了我國政治體制中的薄弱環(huán)節(jié)。
由于長期存在的黨政不分、以黨代政的體制慣性，在國家權(quán)力運行實踐中，黨委往往直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務，甚至包括重大的行政事務和司法事務，黨委的某些重大決定有時不經(jīng)過人大依照法律程序討論和決定，就直接交由行政、司法機關(guān)去執(zhí)行，有時黨委還與政府共同決定某些事務，對于黨委的決定及其由行政、司法機關(guān)在實施中出現(xiàn)的問題，人大如何進行監(jiān)督和糾正還缺少具體制度安排。另一方面，在人大對某些行政和法律行為監(jiān)督時，在實踐中往往會最終“監(jiān)督到黨委頭上”，轉(zhuǎn)變成為人大對黨的直接監(jiān)督，而人大又是受黨委領(lǐng)導的。因此，黨的領(lǐng)導與人大監(jiān)督的關(guān)系問題便成了一個影響人大監(jiān)督職能發(fā)揮的政治體制難題。
（四）人大監(jiān)督的政治文化還沒有真正形成
大多數(shù)人認為，人大監(jiān)督不力的問題重心在于制度設(shè)計。但筆者認為，從深層次上追根溯源，是一個政治文化問題。政治文化是政治體制之母。馬克思主義認為，人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。在傳統(tǒng)中國政治文化中，由于缺乏社會監(jiān)督和人民監(jiān)督的政治文化環(huán)境，從而使現(xiàn)代憲政意義上的人大監(jiān)督，難以發(fā)揮巨大的政治思想導向、政治評價等功能,從而影響著我國人大監(jiān)督權(quán)威的形成和樹立。
改革開放以來，隨著人民政治參與意識的增強，社會各方面對人大監(jiān)督的理性認識雖然比過去有所提高，但這種認識的程度還不夠深入。從被監(jiān)督者來說，一些被監(jiān)督者還缺乏自覺接受監(jiān)督的觀念，在行為上有時還規(guī)避人大監(jiān)督。有人認為，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，有了黨的領(lǐng)導和監(jiān)督,人大的監(jiān)督不過是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，閑著沒事找岔子”，對人大開展的監(jiān)督活動不屑一顧；有的地方甚至出現(xiàn)了人大讓其匯報工作不到場，人大評議其工作不參加的現(xiàn)象。另一方面，作為監(jiān)督主體的人大及其常委會的主動監(jiān)督意識不強。一些地方人大在開展監(jiān)督工作中畏難情緒較重，有的代表還存在“黨委不點頭，不能監(jiān)督；政府不高興,不敢監(jiān)督；遇到疑難問題，不會監(jiān)督”的現(xiàn)象；有的代表抱著做“好好人”的態(tài)度，怕認真監(jiān)督搞僵了關(guān)系，怕得罪人；有的代表怕越權(quán)、怕麻煩，往往從支持配合方面考慮多，從認真履行監(jiān)督職能方面考慮少。
三、加強人大監(jiān)督職能之對策研究
（一）進一步完善憲法監(jiān)督制度
1．設(shè)立憲法監(jiān)督委員會
根據(jù)我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會及其常委會是我國憲法監(jiān)督機關(guān)。從人民代表大會這一政體上看是適宜的，但是實踐上難以實現(xiàn)。全國人大及其常委會任務重、沒有足夠的時間和精力進行調(diào)查研究，而且其人員成分多樣、素質(zhì)層次不一，難以勝任憲法監(jiān)督對專業(yè)化和技術(shù)性的要求。
從當前趨勢看，可行的做法應當是從建立憲法監(jiān)督的專門機關(guān)著手，使違憲審查專門化和制度化。根據(jù)我國的人民代表大會制度，可以在全國人大下設(shè)憲法監(jiān)督會，在全國人大閉會期間，受全國人大常委會領(lǐng)導。
憲法監(jiān)督委員會不僅可以審查全國人大及其常委會制定的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章，更重要的是，可以依法審查由全國人大及其常委會選舉任命的“一府兩院”的工作及其組成人員行為的違憲性，并向全國人大及其常委會提出報告和處理意見。通過對其行為合憲性進行監(jiān)督，協(xié)調(diào)其工作，保證“一府兩院”工作的合法性和有效性；還可以受理人民群眾對“一府兩院”及其工作人員的申訴和意見。相應地還可以在地方人大下設(shè)與憲法監(jiān)督會相應的地方上的違憲監(jiān)督機關(guān)，配合地方人大監(jiān)督憲法的實施。
2．對違憲行為的處理應該明確規(guī)定。雖然憲法第67規(guī)定了全國人民代表大會常務委員會“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”，但是，這種撤銷的方式并不具有強制性和制裁性，不能對這些主體的違憲行為起到剛性制裁作用。應明確規(guī)定，追究違憲主體的法律責任，使“違憲的主體必須承擔相應的法律責任，接受適用憲法的機關(guān)給予的制裁”。對于國家機關(guān)及其工作人員的具體違憲行為更應該明確追究其法律責任。
（二）加強人大常委會自身運行監(jiān)督機制
要改變目前人大對“一府兩院”監(jiān)督不力的局面，除了完善憲法實施監(jiān)督制度，還離不開對人大常委會的運行監(jiān)督機制的加強。
1．人大常委專職化
實現(xiàn)常務委員會委員的專職化，是加強常委會組織建設(shè)的重要方面。人大常委的專職化實質(zhì)上是指在擔任人大常委會組成人員期間不再在非權(quán)力機關(guān)的其他任何部門或單位擔任任何職務或從事具體工作。
目前看來，各級人大常委會的專職化程度還不高。推行人大常委專職化，有利于委員地位的中立性，專業(yè)化監(jiān)督職能的發(fā)揮。
2．設(shè)立人大常委責任制及追究機制
由于人大常委責任制的缺乏，使得部分責任意識不強的委員包括專職委員，履職熱情不高，未盡職責，影響了人大常委會作為常設(shè)機構(gòu)對“一府兩院”監(jiān)督弱化。
人大常委責任制，是指明確規(guī)定人大常委會履行職務活動的職權(quán)與職責的管理制度。它應當包括兩方面：一是人大常委所擁有的職權(quán)及其行使的具體規(guī)定；二是人大常委未履行好職責而應負的具體責任及其追究機制。這將有利于各級人大常委會委員不斷提高自身素質(zhì)和工作的能動性和積極性。
（三）理順黨的領(lǐng)導與人大監(jiān)督的關(guān)系
共產(chǎn)黨在國家政治生活中處于領(lǐng)導地位，但這并不意味著黨的權(quán)力是無限的，黨的領(lǐng)導權(quán)應受到憲法和法律的限制。黨的十六大報告提出要依法執(zhí)政，要加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，重點加強對領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部的監(jiān)督。這實際上就是要求對執(zhí)政黨的權(quán)力加以制約和監(jiān)督，以增強全社會對執(zhí)政黨的合法性認同。這種監(jiān)督和制約得以落實，在根本上有賴于憲法權(quán)威的樹立和社會主義民主憲政的發(fā)展。
在現(xiàn)行政治體制下，對執(zhí)政黨的權(quán)力制約和監(jiān)督，只能依靠執(zhí)政黨自身的監(jiān)督機制發(fā)揮作用，而難以納入憲政體制框架，因此，在強調(diào)依法治國的同時，也應強調(diào)依法治黨，使黨本身在憲法和法律框架內(nèi)活動。這應是我國人大制度得以進一步完善的第一要務，也是使社會主義政治文明建設(shè)邁上新臺階的必經(jīng)途徑。
黨的領(lǐng)導必須跳出舊體制的局限，徹底理順各級黨委和政府、司法機關(guān)的關(guān)系，最重要的是突破傳統(tǒng)的黨政不分的工作習慣，改變黨政共同決策、聯(lián)合行文的傳統(tǒng)做法，徹底從具體繁雜的行政和司法事務中解脫出來，使黨的領(lǐng)導從直接領(lǐng)導執(zhí)行機關(guān)，上升到加強對國家權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導，把各級黨委主要領(lǐng)導的精力轉(zhuǎn)向通過權(quán)力機關(guān)進行宏觀決策和開展監(jiān)督，建立黨對人大的絕對領(lǐng)導、人大對“一府兩院”的絕對監(jiān)督的體制。為此，必須加強人大的組織建設(shè)，人大常委會組成人員由黨委推薦并職業(yè)化，人大常委會的委員在黨內(nèi)要有相當位置，人大常委會的領(lǐng)導人在黨內(nèi)的職務要高于“一府兩院”領(lǐng)導人在黨內(nèi)的職務，這有利于加強黨對人大的領(lǐng)導和增強人大的監(jiān)督力度。
（四）加強人大監(jiān)督文化創(chuàng)新
人大監(jiān)督職能的缺位和監(jiān)督權(quán)威的缺失，從形式上看是一個政治監(jiān)督體制與機制的問題，但從本質(zhì)上卻是一個政治文化的問題。在我國人大監(jiān)督體制創(chuàng)新的過程中，傳統(tǒng)的官僚體制政治思想、政治價值、政治心理習慣依然存在，并成為阻礙人大制度創(chuàng)新的深層因素。因此，加強人大監(jiān)督，既要注重體制與機制的創(chuàng)新，也要重視民主政治文化的建設(shè)，否則人大監(jiān)督權(quán)威缺失的問題將難以從根本上獲得解決。
在依法治國、建設(shè)社會主義和諧社會的大背景下，我們必須大力弘揚社會主義民主和法制，增強人民群眾政治參與的積極性，增強人大代表履行監(jiān)督的權(quán)力意識和責任意識，營造有利于人大監(jiān)督制度創(chuàng)新的文化環(huán)境。比如加強普法教育、人大常委會委員專職培訓。
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摘要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，加強人大的監(jiān)督職能是堅持和完善人民代表大會制度和發(fā)展社會主義民主的必然要求。但就當前來看，我國沒有建立起行之有效的憲法監(jiān)督制度，人大常委自身監(jiān)督機制尚有缺憾，監(jiān)督工作面臨體制障礙，人大監(jiān)督文化并沒有形成，從而制約了我國人大監(jiān)督制度功能的充分發(fā)揮。基于對此現(xiàn)狀的分析，進一步探討加強和完善人大監(jiān)督職能的對策。
關(guān)鍵詞：人民代表大會監(jiān)督職能
