行政不作為的司法救濟(jì)問題分析范文

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[摘要]我國(guó)近幾年的行政訴訟的實(shí)踐中，因?yàn)?a href="http://www.xxmh431.com/xzgl/xzbylw/729423.html" target="_blank">行政不作為案件數(shù)量的持續(xù)增加，導(dǎo)致行政不作為案件逐漸成為行政訴訟案件中相對(duì)比較重要的一種訴訟案件。2015年最高院了關(guān)于行政不作為的十大案例，由此可見最高院對(duì)行政不作為案件已經(jīng)有了一定程度上的重視。雖然我國(guó)的法律作了進(jìn)一步的完善與修改，法律法規(guī)以及規(guī)范性文件也在隨著社會(huì)的進(jìn)步進(jìn)行著相應(yīng)的變動(dòng)，但是行政不作為不論在理論上還是在行政實(shí)踐中都還存在一些難點(diǎn)，給行政相對(duì)人帶來(lái)的損害以及行政不作為的司法救濟(jì)制度仍然存在著一定的問題。因此，文章通過(guò)對(duì)這些問題的闡述，對(duì)行政不作為的司法救濟(jì)制度的完善提出了一些建議，希望可以為行政法律制度的發(fā)展提供一點(diǎn)微薄的貢獻(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]不作為；司法救濟(jì)；必要性

一、行政不作為的界定

關(guān)于行政不作為的問題，一直是我國(guó)學(xué)者們研究和探討的熱門話題。下面筆者就對(duì)國(guó)內(nèi)以及國(guó)外對(duì)行政不作為的不同界定進(jìn)行闡述：

（一）國(guó)內(nèi)對(duì)行政不作為的界定下面是我國(guó)一些學(xué)者對(duì)行政不作為界定的觀點(diǎn)：第一，行政不作為是行政機(jī)關(guān)依行政相對(duì)人的合法申請(qǐng)，具有應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)但卻遲延履行、不予答復(fù)其法定職責(zé)的行為。①第二，行政不作為的行政主體及其工作人員在法律規(guī)定中負(fù)有作為的義務(wù)，且有一定履行的能力，但卻在程序上逾期不為的行為。②可以看出這兩種觀點(diǎn)中都提到了行政機(jī)關(guān)的“法定義務(wù)”的問題，但這也僅僅是行政不作為的一個(gè)方面，要想正確理解行政不作為，應(yīng)當(dāng)綜合把握多方面的因素，這些因素主要包括程序性和實(shí)體性的因素。通過(guò)以上的幾點(diǎn)總結(jié)，可以將行政不作為界定為：負(fù)有法定作為義務(wù)的行政主體在法定期限內(nèi)、法定程序上遲延履行、不予答復(fù)或者無(wú)任何理由拒絕履行作為義務(wù)的違法可訴行為。

（二）國(guó)外對(duì)行政不作為的界定由于國(guó)外的行政法理論發(fā)展比較早，對(duì)于行政不作為的理論研究已經(jīng)相對(duì)成熟，但當(dāng)今世界的各個(gè)國(guó)家因?yàn)檎挝幕牟煌头芍贫鹊牟町悾瑢?duì)行政不作為的認(rèn)識(shí)以及看法也大有不同。例如：美國(guó)在1946年修訂的《聯(lián)邦行政程序法》中就對(duì)行政不作為作出了界定，該法規(guī)定：“行政行為包括機(jī)關(guān)的法規(guī)、裁定、許可證、制裁、救濟(jì)的全部或一部分，或者和上述各項(xiàng)相當(dāng)?shù)淖鳛榛虿蛔鳛椤！痹谟?guó)的實(shí)踐活動(dòng)中，行政不作為主要表現(xiàn)為政府對(duì)于行政相對(duì)人的遲延答復(fù)、不予答復(fù)以及無(wú)任何理由拒絕的行為等；而日本的法學(xué)界則認(rèn)為，行政法上所定義的不作為與憲法中所定義的不作為與刑法中所定義的不作為并無(wú)差別，也就是行政機(jī)關(guān)沒有實(shí)施行政相對(duì)人所期待的行為；德國(guó)的法律雖然沒有明文列出關(guān)于行政不作為的概念，但是該國(guó)存在著專門的行政不作為的訴訟制度，并且已經(jīng)在各國(guó)的行政訴訟體制中達(dá)到了領(lǐng)先地位。

二、行政不作為的司法救濟(jì)存在的問題

（一）起訴期限模糊我國(guó)《行政訴訟法》中規(guī)定，一般行政訴訟起訴期限的時(shí)長(zhǎng)為六個(gè)月，還特別規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)的二十年以及其他情況五年的最長(zhǎng)保護(hù)期限，一旦超過(guò)規(guī)定的起訴期限司法機(jī)關(guān)則不再受理。還規(guī)定了當(dāng)行政機(jī)關(guān)在收到行政相對(duì)人的申請(qǐng)后的兩個(gè)月內(nèi)作出相應(yīng)的行為，如果未在這個(gè)期限內(nèi)作出合理的行為，行政相對(duì)人就可以采取相應(yīng)的救濟(jì)方式保護(hù)自己的合法權(quán)益，這也更好地保護(hù)了行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利。但是行政不作為還具有非強(qiáng)制性和較強(qiáng)的隱蔽性，所以即使延長(zhǎng)了起訴期限，然而由于不作為的起訴期限沒有確定的起算時(shí)間，導(dǎo)致作為行政相對(duì)人的普通公民在即使經(jīng)過(guò)合理期限之后也并不能確定具體的起算時(shí)間。再比如，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)沒有告知行政相對(duì)人或者其他組織起訴期限的，起訴期限便從行政相對(duì)人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日算起，但最長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)一年。這條法律規(guī)定雖然為行政相對(duì)人提供了較長(zhǎng)的起訴期限，但是從法條中也可以看出，沒有告知起訴期限的情況也有可能是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的不作為，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法得知明確的起訴期限。

（二）舉證責(zé)任分配不合理舉證責(zé)任是指一個(gè)案件的當(dāng)事人負(fù)有為自己主張的事實(shí)提供證據(jù)的責(zé)任，一旦不能提供證據(jù)將會(huì)承擔(dān)敗訴的后果。我國(guó)的行政法律制度中，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干規(guī)定的規(guī)定》第四條第二款明確規(guī)定了行政不作為案件的舉證責(zé)任。《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定了被告應(yīng)當(dāng)對(duì)于自己作出的行為承擔(dān)舉證責(zé)任，原告需要對(duì)自己向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的事實(shí)提供舉證責(zé)任，這一規(guī)定可以說(shuō)是一把雙刃劍，既有合理的一面也有一定的缺陷。例如，如果行政相對(duì)人在向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)時(shí)是口頭申請(qǐng)，又或者是因?yàn)椴蛔R(shí)字由行政機(jī)關(guān)的工作人員代書，這就使得行政相對(duì)人很難提供自己曾向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的證據(jù)，若行政機(jī)關(guān)再否認(rèn)相對(duì)人提出過(guò)申請(qǐng)，那么法院很難界定這種情況。比如，韓某因自己種植的果樹被人故意損害便撥打110，但后經(jīng)查明是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門因韓某將果樹種植在綠化帶內(nèi)所以予以拔除，公安機(jī)關(guān)僅作出口頭處理意見，并未作出任何書面意見。這一案例中，韓某后向法院訴求公安機(jī)關(guān)履行其職責(zé)，但公安機(jī)關(guān)也以未有書面處理意見而進(jìn)行抗辯。這個(gè)案件中，原告很難提供公安機(jī)關(guān)作出的口頭處理意見的證據(jù)，這顯然對(duì)于原告來(lái)說(shuō)是顯失公平的。

（三）受案范圍較窄行政不作為的受案范圍就是指在訴訟中人民法院受理行政不作為案件的范圍，受案范圍的大小在一定程度上可以反映出行政相對(duì)人合法權(quán)益受保護(hù)的程度，隨著社會(huì)的快速發(fā)展，公民的維權(quán)意識(shí)也在不斷的提高，我國(guó)行政不作為的受案范圍還有待于進(jìn)一步的完善。我國(guó)行政不作為的受案范圍最初是在修改之前的《行政訴訟法》中第十一條的第四到第六款中予以規(guī)定，但隨著行政法理論的不斷發(fā)展，對(duì)該規(guī)定的質(zhì)疑聲也隨之而出，于是我國(guó)在2014年對(duì)行政不作為的受案范圍進(jìn)行了進(jìn)一步的完善，最主要的便是擴(kuò)大了行政不作為的司法救濟(jì)的范圍，將除了人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)之外行政相對(duì)人的其他合法權(quán)益納入了保護(hù)的范圍。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》可知，我國(guó)對(duì)于行政不作為可起訴的具體情形包括：行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政相對(duì)人請(qǐng)求保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)不予受理的情形；對(duì)于行政許可不予受理的情形；對(duì)于行政相對(duì)人申請(qǐng)發(fā)放社會(huì)養(yǎng)老金、撫恤金不予受理的情形等。

三、行政不作為司法救濟(jì)的完善

（一）完善行政不作為司法救濟(jì)的法律規(guī)定行政不作為的司法救濟(jì)存在的問題前文已經(jīng)進(jìn)行了部分闡述，雖然，我國(guó)在2015年已經(jīng)對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修訂，但是還是存在一些問題，例如，抽象行政不作為是否應(yīng)當(dāng)納入到訴訟范圍仍然是行政法領(lǐng)域內(nèi)較有爭(zhēng)議的問題。抽象行政不作為所針對(duì)的并不是單一特定的對(duì)象，而是任何一個(gè)滿足條件的公民，也就是說(shuō)，抽象行政不作為不像具體行政不作為一樣損害的是具體對(duì)象的合法權(quán)益，而是任何一個(gè)滿足條件公民的合法權(quán)益，它的危害在一定程度上要大于具體行政不作為的危害程度，所以更應(yīng)該得到重視。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將抽象行政不作為納入訴訟范圍，可以通過(guò)借鑒國(guó)外立法層面的成功經(jīng)驗(yàn)以及結(jié)合我國(guó)社會(huì)中的實(shí)際情況完善法律。所以我國(guó)無(wú)論是為了更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益還是進(jìn)一步提高我國(guó)法律的權(quán)威性，都應(yīng)當(dāng)考慮將抽象行政不作為納入行政訴訟范圍。

（二）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理規(guī)范性文件隨著社會(huì)的發(fā)展，人類文明的進(jìn)步，我國(guó)的法律也在進(jìn)行著不斷更新與完善，為了及時(shí)貫徹國(guó)家新的法律法規(guī)，使法律法規(guī)正常使用，對(duì)于已經(jīng)失去法律效力的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行清理。首先，對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，可以對(duì)于已經(jīng)失去法律效力的規(guī)范性文件的清理問題提出申請(qǐng)，也就是說(shuō)，在規(guī)范性文件的實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)公民認(rèn)為該規(guī)范性文件使用不當(dāng)或者已經(jīng)失去法律效力，可以向行政機(jī)關(guān)提出書面申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)在受理之后也應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。③其次，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，同級(jí)的行政機(jī)關(guān)之間也可以相互監(jiān)督，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在一項(xiàng)新的法律法規(guī)頒布之后，應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)新的法律法規(guī)，盡快明確在新法律法規(guī)中規(guī)定的自己的義務(wù)。在新的法律法規(guī)實(shí)施過(guò)程中，如果一些已經(jīng)失去法律效力的規(guī)范性文件還在使用，這就必然會(huì)導(dǎo)致法律條文使用的混亂，所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)失去法律效力的規(guī)范性文件進(jìn)行清理。

（三）完善行政機(jī)關(guān)及其工作人員的分工、細(xì)化其各自的職責(zé)行政機(jī)關(guān)各方面法律制度的不完善以及復(fù)雜性，導(dǎo)致了在行政管理制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)互相推脫責(zé)任的情況，這種彼此推卸責(zé)任的情況在很大程度上妨礙了行政相對(duì)人維護(hù)自己的合法權(quán)益，因?yàn)樾姓鄬?duì)人可能對(duì)法律制度上的一些規(guī)定不了解，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行進(jìn)一步的分工，細(xì)化行政機(jī)關(guān)及其工作人員各自的職責(zé)，這樣既可以提高行政機(jī)關(guān)的效率，又降低了行政管理的成本，還保障了公民行使自身權(quán)利的正確方向，也在一定程度上便利了行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的不作為行為提起司法救濟(jì)。

（四）加強(qiáng)公民權(quán)利意識(shí)《憲法》規(guī)定：“我國(guó)的國(guó)體是人民民主專政，其本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。”政府的宗旨是“一切為人民服務(wù)”。所以，任何公民的合法權(quán)益都應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，在合法權(quán)益受到侵犯時(shí)必須要尋求救濟(jì)，這種救濟(jì)自然也包括行政法律制度中的司法救濟(jì)。首先，作為公民，要時(shí)刻保持警惕，善于行使自己的權(quán)利，一旦行政機(jī)關(guān)有不作為的行為，就可以利用司法救濟(jì)制度來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。其次，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)的普法工作，只有讓公民都學(xué)習(xí)到了法律，讓其提高自身的權(quán)利意識(shí)，才能有效行使自己的權(quán)利。公民權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)，法治思維的建立，也有利于促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定發(fā)展，為我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家奠定了基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

全文以論述我國(guó)行政不作為的司法救濟(jì)為基礎(chǔ)，通過(guò)行政不作為概念的界定、行政不作為司法救濟(jì)存在的問題、司法救濟(jì)存在的原因以及必要性、司法救濟(jì)的完善這四個(gè)層面對(duì)行政不作為的司法救濟(jì)這一問題進(jìn)行了具體的論述。在論述的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人是相輔相成的，所以只有完善行政法律制度的司法救濟(jì)，行政相對(duì)人在因行政機(jī)關(guān)的不作為損害到自己的合法權(quán)益時(shí)才有尋求救濟(jì)的途徑。

注釋

①羅豪才.中國(guó)司法審查制度[M].北京大學(xué)出版社，1993：168。

②周佑勇.論行政不作為[M].北京大學(xué)出版社，1999：251。

③楊曉健.關(guān)于行政不作為救濟(jì)的案例分析[D].蘭州大學(xué)，2012。

作者：霍雅西 單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)