環境行政公益訴訟程序價值的實現范文

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摘要：檢察院提起環境行政公益訴訟是保護環境公益的有效途徑，符合當下我國社會和法治的需要。但是環境行政公益訴訟的前置程序，即檢察建議制度仍然存在一定的問題。檢察建議的合理性、檢察建議履行行為的標準及評價制度的缺失等，導致該制度在實踐中出現了價值偏差。通過對檢察權與監察權概念及性質的界定，提出通過監察權與檢察權二者權力互補這一途徑，解決當前環境行政公益訴訟中檢察建議在實踐中出現的亟待解決的問題。

關鍵詞：環境行政公益訴訟；訴前程序；檢察建議；國家監察權

1監察權與檢察權相關概念和性質的界定

1.1監察權與檢察權的概念界定

我國法律中最初對監察權進行規定的是1997年的《行政監察法》，2018年3月20日第十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國監察法》的同時，《行政監察法》已經廢止。新編常用法律詞典基于《行政監察法》將行政監察定義為：“行政系統中專門設置監察機關對行政機關及公務員的行為進行檢查及懲戒的一種監督形式，具有專門性和全面性的特點，涵蓋事前、事中、事后對行政機關及公務員的違法與不當行為的監督。其目的主要是為了保證行政機關及公務員履行法定職責，改善行政管理，提高行政效能。”應松年教授將行政法制監督定義為“通過法律制度來確保行政監察有效地進行”[1]。尤光付教授認為“監察”是監察機構的一種職能[2]。因此，傳統意義上的“監察”僅指“行政監察”，具體表現為執法監察、效能監察和廉政監察三部分。2018年憲法第五次修訂，增加了監察委員會的內容，在憲法第一百二十三條中將監察委員會規定為我國的國家監察機關。根據2018年出臺的《中華人民共和國監察法》的規定，其第一章總則的六個法律條文中有三條強調本法反腐的立法目的。第四條規定監察委員會的獨立地位，依法獨立行使監察權不受干涉；第十一條規定監察委員會的監督、調查、處置以及對公職人員廉政教育等職責；第十五條規定監察機關監察的對象，將所有行使公共權力公職人員全覆蓋。這些條文表明，我國從行政監察法到國家監察法對監察權的定義有著本質的變化。一方面，我國監察權對監察的對象和范圍進行了擴大，在監察對象上將所有行使公職的人員進行了全覆蓋。在監察的范圍上，監察委員會不僅監督檢查公職人員依法履職，還監督其道德操守。將法治與德治相結合，加強違法腐敗行為的事前預防，從根本上督促、規范履行公職責任，防止腐敗出現。在監察權的設置本身，將原來由檢察院行使的關于職務犯罪的自偵權轉至監察委員會。

1.2監察權與檢察權性質界定

各國對檢察制度的權力屬性與功能定位有較大差異，大致可歸為行政權、準司法權、法律監督權三類[3]。英美法系國家大多將檢察權賦予行政權的性質。德國、日本等是最早建立檢察制度的國家，其認為檢察權兼具行政權和司法權兩者的特點。我國受蘇聯的影響將檢察權歸為獨立的法律監督權，與國家行政機關、審判機關分離并獨立行使職權。我國憲法第一百二十九條、一百三十一條對檢察院進行了定位，即檢察院是我國的法律監督機關，并獨立行使檢察權。從檢察制度的職能上看，現代檢察制度的設置主要承擔控訴職能、部分案件的偵查職能以及法律監督職能。從邏輯上講，檢察機關法律監督的范圍包括對偵查、訴訟活動內及偵查、訴訟活動之外其他公權力運行的監督。但是在我國，檢察機關履行法律監督義務主要是針對訴訟活動進行。最新的監察體制改革將檢察院的自偵權轉移至監察委員會，現檢察機關主要履行審查起訴與批捕、法律監督職能。這就引起了法學者的激烈討論，這樣的做法是否影響檢察權作為法律監督權的定性。“權力制衡”是不同權力之間的互相作用[4]，“權力制約”是單向對權力范圍的限制，權力制約實質上是以權力制約權力[5]。從上文對監察權和檢察權的界定以及憲法中對檢察機關和監察委員會的性質定位，可以得出以下結論：檢察院和監察委員會設置的最終價值目標是不同的，前者側重于對權力的制衡與監督，后者是為了對權力的制約與監督。監察體制改革后檢察權也更加凸顯對權力的制衡，但是這并不能改變檢察權具有監督權力的屬性。檢察機關的公訴、審查批捕等權力更多地體現為權力制衡，但在審判、行政行為的監督權上仍然體現為監督權。“監督模式下權力的結構是單向的，即監督與被監督的關系”[6]。因此，監察權和檢察權在對權力的監督上有交叉部分，在行政權力的監督上兩者都可體現出對履行公職行為的監督。《兩高關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下表述為《解釋》）第二十一條規定，對檢察院行使檢察建議的對象限定為行政機關，行使檢察建議的范圍限定在履行職責的過程中。但是對行政機關行為的監督必然要涉及到履行公職的相關責任人員，因此在監督對象上檢察機關和監察委員會并不會有所沖突。《國家監察法》第三十四條第二款規定了其他機關的協助義務。這也就意味著檢察機關和監察委員會在環境行政公益訴訟前置程序中的監察權具有補強檢察建議的可操作性和可能性，從而發揮兩者在環境行政公益訴訟訴前程序的優勢互補。

2環境行政公益訴訟檢察建議制度的不足與實踐偏差

檢察院提起環境行政公益訴訟的前置程序既有利于高效地督促行政機關履行相應的職責，節約法律資源，又能夠避免檢察權對行政行為的過度干預。但是，在實踐中由于對訴訟前置程序規定的不完善，檢察建議的作用并未能得到有效的落實，導致訴前程序在實現對公共利益、自然資源以及生態環境等保護的最終價值追求上有所偏差。

2.1訴前程序設置未能體現風險預防價值

訴前程序與訴訟程序各自價值定位不明，導致兩者的銜接不足，影響訴前程序優勢的實現。根據《兩高關于檢查公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條關于檢察院提起行政公益訴訟的應當提交的材料中，第二項要求提交被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料。這就表明檢察機關提起行政公益訴訟要求已經受到利益侵害為前提，但是針對環境造成侵害的特殊性，這樣以結果為價值導向的訴訟難以實現對公共利益和國家利益的有效保護。一方面，環境侵害具有潛伏性和長期的特點，如果等受到侵害才能提起訴訟，則必然造成嚴重的后果；另一方面，自然資源和生態破壞的恢復具有長期性、不可逆性，一旦造成損害再次恢復的人力、物力的投入都是巨大的，造成社會資源的浪費。因此，至少應將某些可能造成嚴重損害后果的重大風險行為納入到環境行政公益訴訟中。《解釋》的第二十一條第三款規定，行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這一規定似乎將訴前程序的價值定位為督促行政機關履行職責，至于行政機關是否適當地履行職責未加以規定。而實踐中經常出現的現象是行政機關履行的方式、效果都未達到保護公益和環境要求。督促行政機關履行職責只是這一制度為實現公共利益和國家利益保護最終價值目標的手段而不是根本目的，檢察院提起環境行政公益訴訟是對訴前程序未能實現最終價值目標的最后救濟，而不是因為行政機關未能履行檢察建議。

2.2訴前檢察機關的檢察建議欠缺合理性

《解釋》第二十一條第二款對行政機關履行檢察建議作出了規定。由于涉及環境的相關問題都具有較強的專業性，僅檢察院單方的力量還尚不具備對這些專業性問題提出完備的檢察建議的能力。實踐中恢復原狀的檢察建議是常事，缺少針對行政機關履行職責所需的程序、期限、方式、效果等方面的特殊性考量。由于行政行為必然涉及到行政相對人的私人利益，檢察機關的檢察建議以及提起環境行政訴訟是站在公共利益的立場上，但行政機關的行政行為需要對公益和私益進行價值衡量，不僅要遵循合法性原則，也要遵守合理性原則。因此，行政機關可能同時遭遇私人提起的行政訴訟以及檢察機關提起的環境公益訴訟，而不合理的檢察建議不僅沒有解決問題，還可能對行政機關履行行政職責產生負面的影響，導致行政機關遭遇履行職責的難題。

2.3檢察建議的履行缺失標準及評價制度

環境立法政府色彩突出[7]，在行政機關不接受檢察建議或者消極履行檢察建議時，環境行政公益訴訟的前置程序就只能流于形式。《解釋》對于行政機關消極履行檢察建議的行為并沒有規定檢察機關在訴前程序中對此行為可以采取強制措施。在刑事司法方面，當前多數國家采用偵查、起訴、審判三者獨立運行并互相制約的機制[8]。根據《解釋》一般規定中第六條、附則第二十六條規定，檢察機關在提起環境行政公益訴訟中與一般的環保組織或者私人相比并不具有制度上的優勢。例如：根據《行政訴訟法》的規定，檢察機關在訴前程序中對相關的行政行為進行調查或者收集證據時，可以采取訴前保全措施，但是應當提供擔保，其本身不具有對證據等直接采取保全或者采取強制措施的權力。由于公共利益本身就具有抽象性和不確定性，同時缺乏對行政機關履行檢察建議的行為評價標準，檢察機關在是否提起環境行政公益訴訟上就具有很大的自由裁量性。檢察機關提起環境行政公益訴訟也可能面臨著敗訴的風險，這是否會影響檢察機關提起環境行政公益訴訟的積極性，也是個值得考慮的問題。

3完善環境行政公益訴訟檢察建議制度的路徑

基于構建多元權力制監督機制，在環境行政公益訴訟的訴前程序中發揮檢察機關和監察委員會的優勢互補的作用。通過監察權對檢察權的補強，加強監察委員會與檢察機關在環境行政公益訴訟的訴前程序中的協作，為檢察機關在訴前程序中檢察建議面臨的尷尬局面提供解決之道。

3.1訴前程序對環境公益的保護提前到風險預

防階段針對訴前程序風險預防價值的缺失，應發揮監察委員會對履行公職人員違法行為的預防作用。監察權的本質是執行權[9]，《國家監察法》賦予了監察委員會調查、搜查、查詢、查封、扣押、凍結、留置、談話、訊問等權力，同時對所有的行使公權力的公職人員監察全覆蓋[10]。突破檢察機關提起環境行政公益訴訟中‘在履行職務過程中’的要求，拓寬其案件的信息來源，將監察委員會、社會組織、公眾等多方主體納入其中，那么就可以將監察委員會在履職過程中獲得的行政機關相關的環境行政違法行為的證據轉移給檢察機關，實現資源信息的共享，必要時檢察機關可以請求監察委員會直接對行政機關消極履行檢察建議的行為采取強制措施。一方面可以更好地實現訴前檢察建議的剛性監督作用，另一方面也可以作為檢察機關決定是否提起環境行政公益訴訟的裁量性參考。

3.2訴前程序中建立協商機制

由于行政機關對其職責的履行和遇到的履行難題最為了解，有必要在行政職責的履行要求上加強行政機關、檢察機關、監察機關以及環保組織等第三方之間的協商機制的構建。一方面可以通過第三方主體協助行政機關履行檢察建議，另一方面可通過監察機關、檢察機關等多方主體對行政機關的行為加強監督。

3.3訴前程序中引入專家輔助人制度

通過專家輔助人對遭遇的環境風險及其問題進行專業的評估并提出可行性建議，就行政機關履行檢察建議最終所達到的環境效果進行評價。根據《國家監察法》第二十六條的規定，監察機關在調查過程中，可以直接或者指派、聘請具有專門知識、資格的人員在調查人員主持下進行勘驗檢查。《解釋》第二十條規定人民檢察院可一并提起附帶民事公益訴訟，基于實現資源整合，可以在檢察機關與檢察機關之間共同設立專家輔助人制度，既可以實現雙方之間的信息共享與資源互助的目的，又能夠更好地實現兩者的監督職能。

參考文獻

[1]應松年.行政法學新論[M].北京：中國方正出版社，1999：541-542.

[2]尤光付.中外監督制度比較[M].北京：商務印書館，2003：141.

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作者：王曉朵 單位：浙江農林大學