行政處罰當事人繳罰款的綜述范文

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一、關于構建餐飲處罰簡易程序制度的實證研究和分析

（一）研究目的和方法：

為了客觀地了解上海市食品藥品監督管理局系統（包括：18個區縣分局和市食品藥品監督所）對餐飲監管行政處罰簡易程序實施的基本現狀，如實分析執法人員對構建和規范行政處罰簡易程序的態度，探討餐飲監管領域中此項制度建立的必要性和可行性。課題組設計了調查問卷A和問卷B，問卷A以上述19家執法單位為調查對象，全面統計和分析上海市食品藥品監督管理局從2005年至2010年在餐飲監管中適用行政處罰簡易程序的客觀情況和處置方式，問卷B以上海市食品藥品監督管理局系統95名執法人員（各單位5名）為調查對象，采用統計學中多元線性回歸分析的方法，評價一線執法人員對構建和規范餐飲監管行政處罰實施簡易程序的理解認識和有關建議。

（二）研究對象的基本情況：

根據調查問卷B的數據統計分析，被調查對象的人員結構：（1）工作年限為4年至10年的，占25%，10年以上的，占66%。（2）工作職務為分所長（副科長）以上的干部占63%。（3）接觸過餐飲處罰簡易程序案件的占71%，其中經常接觸的占43%。由此，本課題研究對象關于構建行政處罰簡易程序制度的基本觀點和現狀評價具有普遍性和客觀性。

（三）研究結果與分析：

1、2006年上海市食品藥品監督管理局出臺相關工作制度文件后，上海市實施餐飲處罰簡易程序案件數量顯著增加，行政效率獲得大幅度提高。根據統計數據發現，上海市食品藥品監督管理局自2006年以工作制度文件形式出臺食品衛生監督行政處罰簡易程序，對適用范圍、操作程序、責令改正、備案制度進一步加以明確后，適用簡易程序實施餐飲類處罰案件的數量呈絕對化增長態勢，有效提升了行政效率。其中，“餐具、飲具不符合衛生要求的”案件，從2005年11件，上升至2007年79件、2008年74件；“違反健康管理的”案件，從2005年264件，上升至2007年425件、2008年383件。由此，工作制度文件的及時出臺為監管執法提供了依據和指南，也使執法實踐中適用簡易程序實施行政處罰更具可行性（圖3）。

2、2009年食品安全法出臺后，適用簡易程序處罰案件數量顯著遞減，上海市重新構建相關制度具有必要性和迫切性。為進一步規范食品生產經營活動，增強食品安全監管工作的統一性、科學性和有效性，我國《食品安全法》及其實施條例分別于2009年6月1日和7月20日起正式施行，確立了我國現階段的食品安全基本法律制度，對保障公眾身體健康和生命安全具有重要意義。但與此同時，食品安全法相關義務性規定對應的法律責任，有了較大幅度的調整，如對于餐具、飲具不符合衛生要求、違反健康管理等部分案由，法律未直接設定相應罰則。以往常用案由的違法案件，一時無從處理。這可能是2009年至2010年上海市食品藥品監督管理局餐飲監管簡易程序處罰案件數量大幅度下滑的重要原因。當然，隨著后續出臺的衛生部部門規章和上海市地方性法規的補充規制，部分簡易程序案由重新獲得了生命力。此外，《食品安全法》許多違法行為的法律責任設定，為“遞進式”責任條款。即首次違法應責令改正、給予警告；拒不改正的，處以一定數額罰款；情節嚴重或造成嚴重后果的，由原發證部門吊銷許可證。由此，不少新的符合適用簡易程序的案由亟待通過規范性文件的制定，加以補充和完善。

3、上海市實踐餐飲監管行政處罰簡易程序尚處于探索試行階段。根據調查問卷A數據統計，全市19家餐飲監管執法單位中，在上海市食品藥品監督管理局出臺食品衛生監督處罰簡易程序指導文件基礎上，已有9家單位進一步建立了相關制度，餐飲監管中實施過行政處罰簡易程序的有10家。其中，實施過當場收繳罰款的有3家。由此，全局系統內尚有9家執法單位從未實施過行政處罰簡易程序，執法人員對于此項制度的審慎態度，使我們認識到制度類文件的實施評估工作，具有重要意義。有必要進行修訂完善和加強執法培訓，進一步確保規范性文件的執行力，不斷提升行政效能，節約行政資源。

4、執法人員在餐飲監管行政處罰簡易程序實施過程中存在的主要問題。對于調查問卷B，課題組采用統計學中多元線性回歸分析（Multifactorlineregressionmethod）的檢驗方法，運用Lisrel軟件客觀分析了相關因素的影響程度，及上海市執法人員對各因素和可采取措施所持有的態度。根據實證調查分析結果，C1均值達4.4737，且標準差≤1，由此得出上海市食品藥品監督管理局系統執法人員普遍認為建立和完善上海市餐飲監管行政處罰簡易程序的相關制度具有必要性。同時，根據分析可以看出在餐飲監管行政處罰簡易程序實施過程中遇到的主要問題包括：（1）執法人員對于行政處罰簡易程序的可適用情形分歧較大。包括：減輕處罰后能否適用簡易程序；一般程序已立案的，能否適用；涉及少量違法物品，違法行為情節輕微，未造成危害后果，且當事人可以當場自行銷毀予以整改的，能否適用等。對于這些問題，執法人員觀點不一致，且相關立法也未予以明確。（2）對于適用簡易程序的送達方式是否應限定為直接送達，執法人員觀點不一致，導致實踐中部分送達的有效性存在爭議。（3）根據C9均值達3.8842，可以得出適用簡易程序過程中，存在當事人不配合的現象較為普遍，但對其是否要采取不同的處置方式，執法人員觀點不同。（4）簡易程序中是否要全面收集證據、是否需要當場收繳罰款，執法人員的看法也不盡相同，易造成執法不規范。因而，在全市范圍內，亟需建立一部統一、細化的規范性文件指導和規范執法實踐活動。

二、餐飲監管行政處罰簡易程序的制度構想

行政效率是行政程序的一項基本原則，3要求行政機關對行政事務即時作出決定和處理，拖沓的行政效率在行政程序中是不公正的表現之一。近年來，隨著飲食行業的不斷發展，結合上海市2300萬人口每年消耗近1000萬噸食品中六成以上來自于外埠的現狀，食品數量和質量的源頭控制力相對薄弱，餐飲監管執法工作面臨著面廣量大、人少任務艱巨的嚴峻形勢，理論和客觀現狀都要求我們在監管過程中不斷探索如何創新執法手段，提高行政效率。但在實施行政處罰簡易程序中，執法人員需要集調查身份與決定身份于一體，且現場調查和行政處罰必須當場完成，很容易發生因執法人員的個人因素影響行政處罰行為的合法公正性，行政機關承擔的風險也遠高于一般行政處罰程序。因而，只有設定一套科學完整的程序體系，才能把這項法律賦予的程序運用起來，并規范合理地加以實施。對此，課題組對構建和規范上海市餐飲監管行政處罰簡易程序制度提出如下幾點構想。

（一）嚴格規范簡易程序的適用范圍

為充分保護當事人的合法權益，有必要嚴格規范簡易程序的適用范圍，限制執法人員的自由裁量權，避免濫用簡易程序的情況發生。依據問卷調查分析，執法人員對于行政處罰簡易程序的可適用情形分歧較大（C3、C4、C5，表2）。包括：減輕處罰后能否適用簡易程序；一般程序已立案的，能否適用；涉及少量違法物品，違法行為情節輕微，未造成危害后果，且當事人可以當場自行銷毀予以整改的，能否適用等。由此，簡易程序制度有必要在程序設定上，進一步明確：一是當事人對違法事實、法律適用、執法程序有異議的，應當立即轉為一般程序查處，不再適用簡易程序，當事人僅對處罰裁量幅度有異議的，則可以適用；二是已經適一般程序立案調查的案件，不再適用簡易程序，并且排除減輕處罰后符合簡易程序條件適用簡易程序的可能。此外，為便于當事人及時糾正其違法行為，對于能當場自行銷毀的情形，當事人配合的情況下，允許適用簡易程序予以查處。

（二）堅持現場全面收集證據的執法意識

構建和規范餐飲監管行政處罰簡易程序，有必要進一步強調全面收集證據的執法意識。證據制度是行政程序的核心內容，在很大程度上可以說，行政程序是圍繞證據的調查收集、認定而展開。有學者提出，行政程序中的證明標準，一般達到事實清楚、證據確鑿即可。4然而，行政機關作出行政處罰和行政強制措施等行為應當采用比較嚴格的證據標準，依據不同的情況，選擇適用排除濫用職權、實質性證據、優勢證據和排除合理懷疑標準等。3雖然簡易程序的過程比較簡單，但同行政處罰一般程序一樣，違法事實一定要有充分的證據加以證明，如何在較短的時間內收集到完整充分的證據證明當事人的違法行為是需要執法人員特別關注的。根據實證調研，執法人員對這一問題的分歧最大（C6標準差為1.28798，表2）。由此，構建和完善行政處罰簡易程序制度，有必要強調：執法人員在實施當場處罰前，應采取有效措施固定有關證據，確認違法事實。一是對違法現場進行全面、客觀、詳細勘驗檢查，并制作現場檢查筆錄，將違法事實如實記錄在案；二是對當事人和證人進行詢問，在詢問時要突出主題，緊扣違法事實，制作詢問筆錄；三是對有關證據進行固定，對餐飲服務企業、食品攤販經營的違法實物進行登記并拍照攝像，對購進發票、賬冊及銷售記錄進行復印。以上證據須經當事人簽字或蓋章確認后才能作為有效證據使用。

（三）強化尊重當事人救濟權利的保障

餐飲監管中運用簡易程序實施當場處罰，務必強調規定程序和步驟不能省略，必須按照法定要求予以實施，這是行政程序正當性的重要體現。程序保障中需要引起重視的，是當事人相關權利的保障，相關權利包括：行政處罰告知和陳述申辯等。不能為圖省事而對行政相對人依法享有權利加以限制或剝奪。如果當事人對擬處罰決定存在不同意見，要求進行陳述申辯時，執法人員應當對當事人提出的事實、理由和證據進行記錄和收集。當事人提出異議的，執法人員有義務進行重新復核，不能因為當事人的陳述、申辯而加重處罰。

（四）有效確保當場處罰的即時性

第一，在送達方式上，規則宜排除郵寄送達、委托送達等方式，明確簡易程序的送達方式為直接送達、留置送達，目的在于體現當場處罰的即時性。一般情況下應由法定代表人簽收并蓋章。為了方便操作，也不排除以確保事后追認的可行性，即由同住的成年家屬或當事人指定代收人可代為簽收，并事后由當事人以委托書方式加以追認。對采用留置送達的，則對見證人的身份條件應明確規定“有關基層組織或者所在場所的管理人員”，以確保留置送達的法律效力。第二，為有效確保當場處罰的即時準確執法，有必要制定格式化文書，提高行政效率，體現“當場處罰”的當場性。針對2009年食品安全法出臺后，上海市食品藥品監督管理局適用簡易程序處罰案件數量顯著遞減的情況（圖3），有必要及時將食品安全法和上海市新出臺的地方性法規涉及的符合行政處罰簡易程序條件的相關案由，進行厘清。由此，課題組經過判斷和梳理，明確目前餐飲服務監管和食品攤販監管中當場處罰的適用情形和法律依據，通過制定格式化的當場處罰決定書加以固化。（1）餐飲監管行政處罰簡易程序的適用案由包括：生產經營許可條件發生變化未按照規定處理，且未造成嚴重后果的；違反食品采購查驗、記錄規定；未按規定要求貯存、銷售食品或者清理庫存食品的；餐飲服務生產經營環境、場所不符合衛生要求的；食品生產經營設備設施維護、清潔不符合食品安全要求的；違反食品從業人員健康管理規定的；未履行控煙管理職責的。（2）食品攤販行政處罰簡易程序的適用案由包括：違反禁止生產經營食品規定的；經營條件不符合衛生要求的；違反票據保留保存規定的。第三，鑒于上海市餐飲企業和劃定的臨時區域（點）和固定時段的食品攤販主相對固定，經過專家訪談、問卷調查等方式論證，課題組慎重考慮，為避免當場收繳罰款引起執法糾紛和沖突，造成負面影響，以及考慮到盡可能確保罰繳分離原則的貫徹落實，上海市餐飲監管行政處罰簡易程序制度排除了當場收繳罰款的執行方式。

（五）提高行政效能，重視處罰與教育相結合

餐飲監管行政處罰是實施食品安全餐飲環節行政管理的有效手段之一，行政處罰的目的是為了制止和預防違法行為的再發生。由此，對于一些違法行為情節輕微，沒有造成危害后果，且當事人立即整改的情形，創造了適用簡易程序的可能空間。在快速處理違法行為的同時，有必要加強對相對人的勸導教育，幫助餐飲行業行政管理相對人查找問題、分析原因、總結教訓，建立有效的食品安全防范機制和控制體系，真正體現行政處罰與教育相結合的法律精神。同時，注重處罰過程中的說服教育，有利于節約行政成本，提高行政效能，運用好有限的行政資源，有效保障上海市百姓群眾的飲食安全和生命健康利益。

（六）加強培訓管理、統一認識，提高執法

隊伍素質能力建設。古人云“工欲善其事，必先利其器”，為有效規范餐飲監管行政處罰簡易程序的實施，加強執法隊伍的素質能力建設是提高監管工作水平的重要核心。只有高水平的食品監管執法隊伍，才能促進餐飲業食品安全的健康發展，保障百姓飲食安全的合法權益，維護國家行政部門的公信力。根據實證研究（表2），上海市執法人員對于行政處罰簡易程序的可適用情形分歧較大；對于簡易程序中是否要全面收集證據、是否需要當場收繳罰款，看法也不盡相同，這些分歧易造成執法不規范情形的出現。此外，執法人員對于當事人當場糾正后的處理和取得當事人的配合等關鍵因素有欠重視（表3、圖4），這些主觀傾向也不利于當場行政處罰的有效實施。因此，地方食品藥品監管部門在構建和完善餐飲監管行政處罰簡易程序制度的同時，有必要加大對執法人員法律法規、專業技能和執法行為規范的系統化培訓。通過學習教育的常抓不懈，統一執法隊伍對餐飲監管行政處罰簡易程序的規范化認識，全面提高執法隊伍依法行政、合理行政、和諧行政、科學行政的能力和水平。

單位：上海市食品藥品監督管理局法規處等