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一、依法行政是依法治國的核心
依法治國，建立社會主義法制國，是我國人民當(dāng)家作主的本質(zhì)所決定的，也是建立社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在必然要求。依法治國戰(zhàn)略方針的確立，為實現(xiàn)依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件，而依法行政又是依法治國的核心所在。
不奉行依法治國的方針，就不可能有依法行政。因為依法行政不是孤立的，依法行政需要權(quán)力機關(guān)加強立法和必要的授權(quán)，需要司法機關(guān)的保障，需要全國人民有良好的法律素養(yǎng)，以及來自各方面的監(jiān)督等等。沒有依法治國的大環(huán)境，就談不上依法行政。而依法行政又是依法治國的核心、難點，以至終點所在。
法律的實施是所有國家機關(guān)的任務(wù)，但最重要的還是行政機關(guān)。大量的法律，包括涉及國家經(jīng)濟、科技、文化的發(fā)展，以及和人民切身利益有關(guān)的許多法律都要靠行政機關(guān)去落實。據(jù)統(tǒng)計，百分之八十的法律都有賴行政機關(guān)執(zhí)行。行政機關(guān)在依法治國中擔(dān)負著最大量、最繁重的任務(wù)，可以說，沒有行政機關(guān)，依法治國就失去了最主要的支柱。沒有強有力的行政執(zhí)法，立法方面的一切努力將變?yōu)橥絼凇Ｕ虼耍局赋觯骸案刹恳婪Q策，依法行政是依法治國的重要基礎(chǔ)。”[①d]
從與公民的關(guān)系說，雖然民事關(guān)系要比行政關(guān)系更廣泛、更復(fù)雜，但民事權(quán)益的保障，離不開行政機關(guān)。很多人以為保障民事權(quán)益，制止民事侵權(quán)行為，主要依靠法院，行政機關(guān)在此無能為力。這是一種誤解。民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，首先關(guān)乎行政機關(guān)。這是因為，民事侵權(quán)行為具有雙重性。例如，甲乙二人打架，甲將乙打傷，這是民事侵權(quán)，但同時甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵權(quán)行為，侵犯的不僅是公民權(quán)益，也侵犯了行政管理秩序。行政機關(guān)為了維護良好的行政管理秩序，就必須給破壞治安管理秩序的甲以行政處罰。行政機關(guān)的行政處罰行為，即是對違法行為的制裁，也是對民事侵權(quán)行為的制止；即是對社會秩序的維護，也是對公民權(quán)益的保護。由于行政機關(guān)工作人員數(shù)量多，程序簡單，效率高，因而常常在處理了公民侵犯行政管理秩序的同時，也順手將民事賠償問題附帶解決，這就是治安管理處罰條例所規(guī)定的情況。即使作為典型民事關(guān)系的婚姻關(guān)系，為維護良好的婚姻秩序，結(jié)婚時也必須先到行政機關(guān)去登記，如此等等。因此，對民事權(quán)益的保障和民事侵權(quán)行為的制止，常常首先由行政機關(guān)采取措施。這就必須強調(diào)依法行政。沒有依法行政，難以維護良好的行政管理秩序，也將會影響民事關(guān)系的正常發(fā)展，使民事權(quán)利難以保護。當(dāng)然，這并不等于說行政機關(guān)可以干預(yù)一切民事侵權(quán)和民事糾紛。在這里，最重要的界線是法律界定。
另外，在公民守法和行政機關(guān)依法行政方面，作為管理者與被管理者這一對法律關(guān)系，行政機關(guān)的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政機關(guān)不依法辦事，就無法要求被管理者“守法”，言教必須與身教并重，嚴格依法辦事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素質(zhì)。公民的守法并不難，難點在于行政機關(guān)工作人員嚴格執(zhí)法，嚴格依法辦事。
依法行政也是依法治國的難點所在。行政機關(guān)行使權(quán)力時的特點之一是首長負責(zé)制，是權(quán)力的相對集中和命令與服從；行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機關(guān)必須強調(diào)辦事速度，強調(diào)行政效率，并給予行政機關(guān)在行使職權(quán)時以較大的自由裁量權(quán)，行政方式上的這些特點，使人們習(xí)慣于按個人意志辦事，忽視依照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。因此，依法行政將是依法治國最困難的部分。依法行政的困難，也就是依法治國的困難。實踐已經(jīng)充分證明了這一點。如果依法行政不能取得成效，則依法治國最終也難以實現(xiàn)。
依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準則。它反映了社會從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權(quán)力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯(lián)系，權(quán)力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評判標(biāo)準。
三、依法行政的歷史發(fā)展
依法行政是近代社會法治國家所普遍奉行的準則，但由于各國社會歷史條件和法治傳統(tǒng)的區(qū)別，對于依法行政內(nèi)涵的概括，也因時代和國家的不同而相異。
資本主義初期，適應(yīng)自由競爭的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國會制定的法律。“無法律即無行政”。隨著社會的發(fā)展，國家對經(jīng)濟和社會的干預(yù)擴大、深入，法治國逐步建立，依法行政之法，擴大至根據(jù)法律制定之法規(guī)等行政立法，這是國外依法行政理論的主要時代變化。[①e]就國家而言，德國行政法學(xué)的創(chuàng)始人OttaMayer在《行政法》中認為，依權(quán)力分立原則，國家應(yīng)“依法律而治”，即國家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點為“1．法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則；[②e]2．法律優(yōu)越原則；3．法律保留原則。”[③e]印度行政法學(xué)者M．P．賽夫在其《德國行政法》一書中認為德國的“法治”觀念包括兩種意見，“實質(zhì)上的法治要求實現(xiàn)公正的法律秩序。這一原則要求國家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實質(zhì)性的基本價值”。“形式的法治要求，國家的一切活動都應(yīng)當(dāng)以根據(jù)憲法制定的各種法律為依據(jù)”。[④e]
英國法學(xué)家A．V．戴西將英國的法治原則歸納為三個原則：“1．正規(guī)法律的絕對優(yōu)位及政府專斷權(quán)力之排除；2．法律之一律平等；3．憲法的一般原則乃通常法律適用結(jié)果的濃縮”[⑤e]。當(dāng)代英國學(xué)者將法治原則概括為：“1．政府的一切活動必須遵守法律；2．法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定標(biāo)準，具備一定內(nèi)容；3．法治原則表示法律的保護平等；4．法律在政府和公民之間無偏袒。”[⑥e]
美國的法治原則包含下列因素：1．法治原則承認法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力。但法律必須符合一定標(biāo)準，包含一定內(nèi)容。否則，法律也可作為專制統(tǒng)治的工具；2．正當(dāng)?shù)姆沙绦颍簽楸Ｗo公民權(quán)益不受政府的官員不正當(dāng)行為的侵犯，還必須在程序方面對政府權(quán)力的行使加以限制。3．法律規(guī)定的權(quán)利和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威的機構(gòu)。[⑦e]
日本關(guān)于依法行政的觀點對我國的影響最大。早期的著名法學(xué)家美濃部達吉認為，法治主義建立于法律平等之思想和對人民權(quán)利自由之限制，須有法律之根據(jù)。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基礎(chǔ)之上。其基本原則為“1．行政權(quán)之作用，不得與法規(guī)相抵觸；2．非有法規(guī)根據(jù)，不得侵害人民權(quán)利，或使人民負擔(dān)義務(wù)；3．非有法律根據(jù)，不得為特定人設(shè)定權(quán)利，或為特定人免除法規(guī)所科之義務(wù)。4．法規(guī)任行政權(quán)以自由判斷之場合，其判斷也須合于法規(guī)。”[①f]其后，田中二郎將依法行政概括為“1．行政為法規(guī)之執(zhí)行；2．行政須有法規(guī)之授權(quán)；3．行政應(yīng)受法規(guī)之限制。”[②f]
近期來，日本、臺灣學(xué)者常將依法行政歸納為法律優(yōu)位原則與法律保留原則。將法律優(yōu)位原則稱為消極的依法行政，法律保留原則稱為積極的依法行政。[③f]
依法行政作為政府行使權(quán)力的最基本的準則，是為我國社會主義國家的性質(zhì)所決定的。依法行政，是人民當(dāng)家作主的必然結(jié)論。
在我國，依法行政是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我國到80年代末提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。
十一屆三中全會以后，我國進入改革開放的新時期。伴隨著改革開放發(fā)展起來的我國經(jīng)濟民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權(quán)力奠定了基礎(chǔ)。一手抓經(jīng)濟，一手抓法制，我國的社會主義法制得到迅速發(fā)展。社會主義市場經(jīng)濟的提出和建立，要求建立與之相應(yīng)的社會主義法制。市場經(jīng)濟在一定意義上就是法制經(jīng)濟，因為，要建立健全和規(guī)范商品經(jīng)濟，舍法制別無它途。法制是健全的市場經(jīng)濟必有的內(nèi)在要求。依法治國、依法行政，已成為我國政治經(jīng)濟形勢發(fā)展的歷史要求，同時也為我國確立依法治國、依法行政的原則提供了現(xiàn)實的可能性。
依法行政也是法制建設(shè)本身發(fā)展的結(jié)果。我國憲法對依法行政提出了基本要求，并作了許多原則規(guī)定，近幾年來，社會主義法制迅速發(fā)展，在經(jīng)濟、社會的廣闊領(lǐng)域里，為依法行政提供了法律依據(jù)。其中尤其是行政訴訟法和國家賠償法的頒布實施，建立了對具體行政行為是否合法的司法監(jiān)督機制。事實上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設(shè)本身發(fā)展的規(guī)律性體現(xiàn)。1996年3月通過的《行政處罰法》，充分體現(xiàn)了依法治國、依法行政的精神。在我國行政管理中影響極為巨大的行政處罰領(lǐng)域，從行政處罰的設(shè)定權(quán)、實施主體和處罰程序等幾個方面，保證行政機關(guān)在行政管理中必須依法行政的方針，把我國依法行政實踐提高到一個新的水平。
1995年，同志提出依法治國的方針，作為依法治國極為重要的組成部分，依法行政已成為國家機關(guān)行使權(quán)力的基本準則。在中央和各級政府的文件中已屢次提到，李鵬同志更明確提出：“以法治國，依法行政”。[④f]
顯然，我國提出依法行政的歷史條件和法制傳統(tǒng)，與諸如德國、日本等國相比，有著很大的不同。正因此，我國依法行政的內(nèi)涵，不能僅限于法律優(yōu)先和法律保留，而應(yīng)廣泛得多，必須將職權(quán)法定、依據(jù)法律和職權(quán)與職責(zé)令一等包括在內(nèi)。
四、依法行政的內(nèi)容
依法行政當(dāng)然包含了行政管理的全過程和全面內(nèi)容，依法行政的基本內(nèi)容，也就是國家行政管理的基本內(nèi)容。
第一，依法行政的主體是行政機關(guān)及其公務(wù)員。行政機關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、職權(quán)、組成、活動方式以及成立、變更和撤銷的程序，由行政機關(guān)組織法和行政機關(guān)編制法規(guī)定。公務(wù)員的錄用、任命、晉升、獎懲、待遇等由公務(wù)員法規(guī)定。行政機關(guān)組織法和公務(wù)員法統(tǒng)稱為行政組織法。行政機關(guān)、公務(wù)員的產(chǎn)生和活動，必須依據(jù)行政組織法。這是依法行政的重要內(nèi)容。不能把行政主體本身的依法行政排除在外，否則依法行政將失去基礎(chǔ)。
第二，行政機關(guān)及其公務(wù)員行使行政權(quán)力，即行政機關(guān)的行政行為，必須嚴格遵循依法行政的原則。行政行為是與公民、法人或其他組織發(fā)生各種關(guān)系的行為，極為廣泛而復(fù)雜。它是依法行政的基本內(nèi)容。
第三，行政機關(guān)行使行政權(quán)力時，必須依據(jù)法定程序。行政程序伴隨著行政活動的全過程和一切方面。沒有無程序的行政行為。行政程序法是依法行政的重要組成部分。
第四，在行政系統(tǒng)內(nèi)部實施的監(jiān)督，包括審計與行政監(jiān)察，以及行政機關(guān)上下級之間的監(jiān)督等等，也都屬于行政活動的范疇。行政監(jiān)督的體制、標(biāo)準、形式及程序，同樣要遵循依法行政的原則。
第五，行政訴訟法、國家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障，對行政機關(guān)依法行政的行為，法院將予以維護，必要時提供司法強制；對違反依法行政的行為，法院將予以撤銷和糾正，由此保障行政機關(guān)必須依法行政。
五、依法行政的意義
依法行政原則的確立，對于象我國這樣缺乏法制傳統(tǒng)的國家，具有劃時代的意義。
1．保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)
人民通過權(quán)力機關(guān)制定法律，表達意志，行政機關(guān)依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務(wù)的目標(biāo)，使行政管理不致偏離航道。
但無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務(wù)宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權(quán)益的事，也時常出現(xiàn)。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。
2．保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性
法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產(chǎn)生社會不滿，甚至不穩(wěn)定的重要因素。
連續(xù)性與穩(wěn)定性，同樣是社會穩(wěn)定的重要條件。市場經(jīng)濟之所以必須是法治經(jīng)濟，就是由于法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠依法行政。
3．保證提高行政效率
依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。
4．保證對行政管理的監(jiān)督有統(tǒng)一的標(biāo)準和程序
要使監(jiān)督取得成效，必須解決監(jiān)督什么和如何監(jiān)督的問題，也就是需要有監(jiān)督的標(biāo)準和程序。所謂監(jiān)督的標(biāo)準，就是對行政行為是否違法的評判標(biāo)準。而能夠提供是非評判的唯一標(biāo)準，是法律；所謂監(jiān)督程序，即進行監(jiān)督要經(jīng)歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規(guī)則。遵循法定程序進行監(jiān)督，才能保障監(jiān)督順利、有效、正確地進行。
[①a]《中華人民共和國憲法》第85條。
[①b]《中華人民共和國憲法》第89條。
[②b]《中華人民共和國憲法》第90條。
[③b]《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第60條。
[①c]《中華人民共和國憲法》第100條，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條、第43條。
[②c]我國已有三項授權(quán)立法。1983年全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院對職工退職退休辦法進行部分修改和補充的規(guī)定》；1984年全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制和有關(guān)稅收條例（草案）的決定》；1985年全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。
[①d]1996年2月8日總書記在中共中央舉辦的法制講座上的講話。
[①e]蔡志方：《行政法三十六講》，第58頁。
[②e]筆者注：意為只有狹義的法律才能創(chuàng)造法規(guī)，只有法律才能創(chuàng)造法規(guī)之效力。
[③e]陳新民：《行政法學(xué)總論》，修訂二版，第51頁。
[④e]M．P．賽夫著、周偉譯：《德國行政法》，五南圖書出版公司，第15—16頁。
[⑤e]誠仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局，第6頁。筆者注：此處所說“法律結(jié)果的濃縮”是指，英國公民的權(quán)利是普通法院的判例形成的，英國的憲法建立在公民權(quán)利的基礎(chǔ)上。
[⑥e]王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，第10—11頁。
[⑦e]王名揚：《美國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，第10—11頁。
[①f]美濃部達吉〔日〕：《行政法撮要》（上），1934年8月商務(wù)印書館。
[②f]誠仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局，第7頁。
[③f]南博方〔日〕：《日本行政法》，楊建順、周作新譯，中國人民大學(xué)出版社，第10頁。翁岳生：《法治國家之行政法與司法》，月旦出版社，第225—227頁。吳庚：《行政法之理論與實用》，三民書局，第75—78頁。
[④f]李鵬同志為《中國法學(xué)》和《中國行政管理》題詞。＊