抽象行政行為行政復(fù)議范文
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抽象行政行為是一個(gè)學(xué)理概念，是指行政機(jī)關(guān)針對非特定主體制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為。從特征上說，非特定人是相對特定人而言的；對后發(fā)生法律效力是指其效力及于未來；可以反復(fù)適用是指可以不止一次地適用該規(guī)范性文件，符合上述三個(gè)條件才能稱為抽象行政行為。例如，縣政府關(guān)于某項(xiàng)收費(fèi)的文件是針對非特定人的，而且對未來生效，但對相對
人不能反復(fù)適用，不具備第三個(gè)條件，因此，收費(fèi)文件不是抽象行政行為。關(guān)于抽象行政行為的范圍，理論界普遍認(rèn)為，抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府，各級行政機(jī)關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法實(shí)施抽象行政行為。①從我國抽象行政行為的范圍看，有必要對包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為加以監(jiān)督和規(guī)范，但從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入復(fù)議范圍不太現(xiàn)實(shí)。權(quán)衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對行政管理發(fā)揮的作用及存在的問題兩方面關(guān)系，筆者認(rèn)為將納入行政復(fù)議范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。本文抽象行政行為的概念除特別說明外，均指規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件。
二、現(xiàn)行體制下對抽象行政行為的監(jiān)督途徑
根據(jù)我國1991年1月1日起施行的《行政復(fù)議條例》第10條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，公民、法人和其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的，不能申請復(fù)議。關(guān)于抽象行政行為不能申請復(fù)議的理由，《國務(wù)院法制局關(guān)于〈行政復(fù)議條例（草案）〉的說明》給予了權(quán)威性解釋："對抽象行政行為和內(nèi)部行政行為的監(jiān)督，同對行政仲裁、行政調(diào)解以及國防、外交等國家行為的監(jiān)督一樣，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)都分別有相應(yīng)的規(guī)定。由這些行為引起的爭議，只要按有關(guān)規(guī)定辦理即可，沒有必要走復(fù)議這個(gè)程序。"②在當(dāng)時(shí)看來，盡管抽象行政行為也可能會損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，但解決這一問題已有其他途徑，無需納入行政復(fù)議范圍。那么這里所說的其他監(jiān)督途徑指什么呢？
（一）人大和上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督
從憲法、組織法的規(guī)定來看，首先，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；其次，縣以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；再次，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定、規(guī)章；最后，縣以上地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當(dāng)?shù)臎Q定、命令。
（二）備案審查、法規(guī)清理和訴訟監(jiān)督
從具體做法上看，國務(wù)院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務(wù)院備案，國務(wù)院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件上報(bào)備案。此外，國務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。人民法院通過行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問題。
（三）行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為的時(shí)的間接監(jiān)督
根據(jù)我國《行政復(fù)議條例》第43條的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在審查具體行政行為的合法性時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件與上一級規(guī)范性文件相抵觸時(shí)，有權(quán)在其職權(quán)范圍內(nèi)予以撤銷或者改變。復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理的，向其上級機(jī)關(guān)報(bào)告，上級機(jī)關(guān)無權(quán)處理的，提請有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。
這些看似完備的監(jiān)督制度實(shí)際上收效甚微。究其原因無外乎兩點(diǎn)：一是上述監(jiān)督幾乎都是機(jī)關(guān)之間或者機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，由于缺少有效的程序規(guī)則，因而無法順利進(jìn)行。二是
在這些監(jiān)督形式中，沒有行政行為的利害相關(guān)人參與，同于缺少程序的發(fā)動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關(guān)系，使得上述監(jiān)督形式有名無實(shí)。
三、將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍的必要性
如前所述，在我國現(xiàn)行體制中，對抽象行政行為不能申請復(fù)議，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的問題。然而，無論從理論上還是從實(shí)際情況看，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制并未能有效地發(fā)揮作用。而且隨著抽象行政行為的增多。違法實(shí)施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。于是，理論界關(guān)于抽象行政行為納入復(fù)議范圍的呼聲再度高漲。③概括起來，將抽象行政行為納入復(fù)議范圍的必要性有以下幾方面：
（一）抽象行政行為本身性質(zhì)的需要
我國《行政復(fù)議條例》規(guī)定對具體行政行為不服可以申請復(fù)議，但對抽象行政行為不能申請復(fù)議。很顯然，這在邏輯上是說不通的，對相對人也不公允。因?yàn)榫唧w行政行為畢竟是針對個(gè)別人的，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的。但抽象行政行為則不同，它是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性、加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損失，如果復(fù)議機(jī)關(guān)不能受理對違法抽象行政行為提出的復(fù)議申請并予以撤銷，那么就有可能導(dǎo)致違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個(gè)意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力，因此更有理由將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。
（二）改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀的需要
由于立法排除了對抽象行政行為的復(fù)議監(jiān)督，其他監(jiān)督機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān)，特別是基層行政機(jī)關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財(cái)物、攤派費(fèi)用、設(shè)置勞役。還有一些行政機(jī)關(guān)為了爭奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸職責(zé)和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。對于這些問題，因立法明確排除對抽象行政行為的復(fù)議，其他監(jiān)督機(jī)制又難以奏效，于是，形成了對抽象行政行為監(jiān)督的真空地帶。要改變這一現(xiàn)狀，首先要將抽象行政行為納入復(fù)議范圍。
（三）上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督的需要
我國憲法和法律規(guī)定了上下級行政機(jī)關(guān)之間的全面監(jiān)督關(guān)系，監(jiān)督的內(nèi)容從制定法規(guī)政策、實(shí)施抽象行政行為到執(zhí)行法律、實(shí)施具體行政行為等各方面。但現(xiàn)行的行政復(fù)議制度只體現(xiàn)了上下級之間有關(guān)具體行政行為的監(jiān)督關(guān)系，卻未能解決對抽象行政行為的監(jiān)督，這說明現(xiàn)行的復(fù)議制度實(shí)質(zhì)上是一種不全面的監(jiān)督形式。從上下級行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系應(yīng)當(dāng)是全面監(jiān)督的角度看，完全有必要將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍。
四、將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍的可行性
（一）現(xiàn)行法律提供了復(fù)議機(jī)關(guān)對抽象行政行為監(jiān)督審查的法律依據(jù)
根據(jù)《憲法》和《國務(wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)"改變或者撤銷各部、各委員會的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令"（憲法第89條第13、14項(xiàng)）。"縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定"（憲法108條）。有權(quán)"改變或撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當(dāng)?shù)臎Q定、命令（《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第51條）?？h級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)："撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令"（《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第39條，憲法第104條）。可見，國務(wù)院改變撤銷和各部委、地方各級行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)決定命令，縣級以上各級人民政府改變撤銷下級政府不適當(dāng)決定命令，各級人民政府改變撤銷所屬工作部門的決定命令是憲法和組織法賦予的一項(xiàng)法定職權(quán)。所謂行政機(jī)關(guān)的決定命令既包括具有普遍約束力的決定、命令，也包括具體決定、命令，因此，上級監(jiān)督審查下級機(jī)關(guān)的抽象行政行為是具有法律依據(jù)的。行政復(fù)議機(jī)關(guān)完全可以依據(jù)憲法、組織法的規(guī)定復(fù)議審查下級機(jī)關(guān)和所屬部門作出的抽象行政行為。
（二）行政復(fù)議制度的實(shí)踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗(yàn)
《行政復(fù)議條例》實(shí)施7年來，我們已經(jīng)在審查具體行政行為方面積累了一定成功經(jīng)驗(yàn)。這為今后審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)。特別是復(fù)議機(jī)關(guān)在審查依照違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樽鞒龅木唧w行政行為時(shí)，有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)撤銷改變違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?。這種對抽象行政行為間接復(fù)議審查的嘗試說明，對抽象行政行為的復(fù)議審查不僅是必要的，也是可行的。將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，意味著相對人不僅對依照抽象行政
行為作出的具體行政行為有權(quán)申請復(fù)議，而且對抽象行政行為本身可以直接申請復(fù)議，這可以在更大范圍內(nèi)保護(hù)相對人合法權(quán)益，督促行政機(jī)關(guān)依法行政。
（三）海外行政復(fù)議制度提供了審查抽象行政行為的經(jīng)驗(yàn)
海外行政復(fù)議制度從另外一個(gè)側(cè)面反映了擴(kuò)大復(fù)議范圍的可行性。例如，根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第553條第五項(xiàng)的規(guī)定,"各行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的人申請、修改或廢除某項(xiàng)規(guī)章的權(quán)利。"意味著公民不服行政機(jī)關(guān)作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)，有權(quán)要求該機(jī)關(guān)修改或廢除規(guī)章。法國的行政救濟(jì)制度事實(shí)上也是一種復(fù)議制度，依據(jù)最高行政法院的判例，不服行政機(jī)關(guān)的條例，可以申請復(fù)議。例如，"由于法律或上級條例的出現(xiàn)
，而使下級行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)條例的存在成為不合法時(shí)，根據(jù)行政法院的判例，利害關(guān)系人可以在法律和上級條例公布后兩個(gè)月內(nèi)，請求行政機(jī)關(guān)廢除或修改不符合法律情況的條例"。"由于事實(shí)情況的重大變遷，因而使某項(xiàng)條例的繼續(xù)存在喪失合法基礎(chǔ)時(shí)，根據(jù)行政法院的判例，利害關(guān)系人也可請求行政機(jī)關(guān)廢除或修改喪失存在根據(jù)的條例。"④我國臺灣省內(nèi)政、財(cái)政、教育、司法行政、經(jīng)濟(jì)、交通等各部組織法第三條均規(guī)定，各部就主管事務(wù)，對于各地方最高級行政首長之命令或處分，認(rèn)為有違背法令或越權(quán)限者，得提經(jīng)行政院會議議決后，停止或撤銷。⑤
五、將抽象行政行為納入復(fù)議范圍面臨的問題
（一）申請復(fù)議的條件
將抽象行政行為納入復(fù)議范圍后，申請復(fù)議的條件應(yīng)當(dāng)以相對人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有可能受到影響為前提條件。首先，復(fù)議申請人必須是抽象行政行為的相對人。每項(xiàng)抽象行政行為都是針對一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對人。因此，在申請復(fù)議條件上，不能隨意擴(kuò)大抽象行政
行為相對人的范圍，而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以該抽象行政行為直接作用的對象為相對人的范圍。例如，市公安交通管理局文件，要求排氣量一升以下的機(jī)動車按車牌未尾數(shù)分單雙號駛?cè)胧袇^(qū)，該文件并不對所有人產(chǎn)生效力，而僅限于一定的范圍的機(jī)動車車主。此范圍內(nèi)的人均可稱為該抽象行政行為的相對人，即享有申請復(fù)議的權(quán)利，此范圍以外的人則不能成為復(fù)議申請人。其次，相對人申請復(fù)議，必須以合法權(quán)利受到影響力前提條件。至于可種權(quán)利受到影響才能申請復(fù)議，則應(yīng)參照現(xiàn)行與復(fù)議相配套制度的基本原則而定。行政訴訟法將提起行政訴訟的條件確定為公民法人或其他組織人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害，對于公民其他權(quán)利，如政治權(quán)利、言論、出版、結(jié)社、集會、游行、示威、宗教信仰等權(quán)利受到侵犯能否提起訴訟，則取決于單行法特別法的具體規(guī)定。所以，對抽象行政行為申請復(fù)議，也應(yīng)以公民法人或其他組織人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵犯為前提條件，對于其他權(quán)利受到侵犯的，能否申請復(fù)議，也應(yīng)以特別法的規(guī)定為準(zhǔn)。最后，抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對未來發(fā)生法律效力的行為，作出之后并不立即對相對人產(chǎn)生直接的法律效力，但會在將來某一時(shí)間可能發(fā)生效力。因此，申請復(fù)議的條件應(yīng)不同于對具體行政行為申請復(fù)議的條件，即不能以相對人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件,而應(yīng)當(dāng)以相對人權(quán)利可能受到影響為前提。例如，市政府一項(xiàng)交納城市增容費(fèi)的規(guī)定，要求凡于文件之日起落戶該市的個(gè)人均需向市政府交納一定數(shù)額的增容費(fèi)。該文件后，雖然對可能落戶北京的人產(chǎn)生效力，但不一定立即對相人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際的影響。所以，在相對人申請復(fù)議時(shí)，不能以其人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)受到實(shí)際影響為前提條件，而應(yīng)當(dāng)允許所有可能受到不利影響的人申請復(fù)議。
（二）復(fù)議管轄
復(fù)議管轄?wèi)?yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)職權(quán)而定，原則上應(yīng)以有權(quán)制定抽象行政行為的機(jī)關(guān)及其上級機(jī)關(guān)為共同可選擇管轄機(jī)關(guān)。因?yàn)橹挥谐橄笮姓袨榈闹贫C(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)才有權(quán)改變或撤銷違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?。依照上述原則，如果對層次較高的抽象行政行為申請復(fù)議，則意味著必須到抽象行政行為的制定或機(jī)關(guān)所在地提出該申請，勢必給申請人造成過多的人力、財(cái)力的耗費(fèi)。為了貫徹行政復(fù)議高效、便民原則，應(yīng)當(dāng)以申請人所在地的基層人民政府為管轄機(jī)關(guān)，該管轄機(jī)關(guān)無權(quán)審查抽象行政行為的，應(yīng)在一定期限（如一個(gè)月）內(nèi)將相關(guān)申請案卷材料直接移送至有權(quán)機(jī)關(guān)。這樣，即可以避免申請人投訴無門，耗費(fèi)人力、財(cái)力的情形發(fā)生，切實(shí)保障申請人享有復(fù)議申請權(quán)；也可以防止行政機(jī)關(guān)對復(fù)議申請互相推諉、拖延審查等現(xiàn)象發(fā)生，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行復(fù)議職責(zé)。
（三）復(fù)議效果
復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)復(fù)議審查，通常對抽象行政行為有兩種處理結(jié)果：第一，抽象行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法的，予以維持；第二，抽象行政行為違法或不當(dāng)?shù)模枰愿淖兓虺蜂N。前一種結(jié)果并不涉及過多的法律問題，在此恕不贅述。后一種結(jié)果則涉及較多法律問題，如抽象行政行為被撤銷或改變后，是否具有溯及既往的效力，據(jù)此作出的具體行政行為效力如何等問題，值得認(rèn)真研究。筆者認(rèn)為，抽象行政行為被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷后，不產(chǎn)生溯及既往的效力。據(jù)此作出的具體行政行為效力也以不變?yōu)橐?。理由是行政行為具有先定力，一旦作出又無爭議，不可變更，加之具體行政行為數(shù)量大，涉及面廣，如因此而動，必然造成大量爭議，行政機(jī)關(guān)無法應(yīng)付。即使抽象行政行為被撤銷，也不必重新處理據(jù)此作出的具體行政行為。當(dāng)然，考慮到當(dāng)事人對抽象行政行為申請復(fù)議的目的是維護(hù)自己的合法權(quán)益，所以如果當(dāng)事人曾因適用違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨槎艿接绊?，可以在申請?fù)議的有效期限內(nèi)，以抽象行政行為被撤銷為由提起復(fù)議申請，通過具體行政行為的復(fù)議制度解決問題。如果當(dāng)事人因適用被撤銷的抽象行政行為遭受損失的，可以在追索期限內(nèi)要求國家賠償，但索賠時(shí)效自作出具體行政行為之日起算。至于在抽象行象行政行為生效期間未適用該抽象行政行為的當(dāng)事人,則無權(quán)提出賠償?shù)恼埱蟆Ｒ驗(yàn)槲催m用抽象行政行為，就意味著他不是抽象行政行為的相對人，自然無權(quán)申請復(fù)議，也無權(quán)獲得賠償。當(dāng)然，除上述兩種情形外，還存在一類曾適用過已被撤銷的抽象行政行為，權(quán)利也因此遭受了損害，但未提出賠償請求的當(dāng)事人。他們有權(quán)提出賠償請求，但應(yīng)當(dāng)在有效的索賠期內(nèi)提出該要求，如果在有效索賠期未提出的，視同放棄了賠償請求權(quán)。出現(xiàn)上述不同結(jié)果，并不意味著法制的不統(tǒng)一。也不意味著法律適用的不統(tǒng)一。它恰恰反映了請求國家賠償?shù)囊粋€(gè)特點(diǎn)，即"國家被動提供救濟(jì)"的特點(diǎn)，國家賠償程序因當(dāng)事人提出請求而開始，凡未提出賠償請求或放棄請求的，國家不可能也不必主動給予賠償。
（四）關(guān)于抽象行政行為的復(fù)議決定的性質(zhì)
復(fù)議機(jī)關(guān)關(guān)于抽象行政行為的復(fù)議決定是對特定事項(xiàng)的裁決，對特定申請人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利發(fā)生影響，因而其性質(zhì)是具體行政行為。既然復(fù)議決定是具體行政行為，所以應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人對此提起訴訟的權(quán)利，然而，一旦允許當(dāng)事人對此類復(fù)議決定提起訴訟，那么必然面臨法院審查抽象行政行為的問題。復(fù)議決定是關(guān)于維持或撤銷抽象行政行為的具體行政行為，法院不僅要審查該復(fù)議決定證據(jù)是否充足，適用法律是否得當(dāng)，程序是否合法，當(dāng)然還要審查該抽象行政行為本身合法與否。所以，法院受理行政案件的范圍也自然擴(kuò)大到抽象行政行為。很顯然，這與現(xiàn)行的行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定是不一致的，為此，有必要同時(shí)修改行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定，使二者協(xié)調(diào)起來。