官僚行為理論對(duì)行政改革的啟發(fā)范文
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一、從官僚行為理論角度看我國行政機(jī)構(gòu)的問題
從官僚行為理論視角審視，我國行政管理體制同樣存在著行政人員自主權(quán)膨脹、預(yù)算最大化傾向以及信息不對(duì)稱等流弊。
（一）行政人員自主性膨脹的主要表現(xiàn)、危害及原因
1.行政人員自主性膨脹的主要表現(xiàn)
（1）追求形形色色的特權(quán)。根據(jù)官僚自主性理論，由于特權(quán)是構(gòu)成官僚個(gè)人利益的主要因素，由此官僚勢必追求形形色色的特權(quán)。我國行政人員自主權(quán)膨脹同樣體現(xiàn)在對(duì)形形色色特權(quán)的追求上。近年來，媒體曝光了許多特權(quán)事件，涉及特權(quán)車、特權(quán)房、特權(quán)學(xué)校、特權(quán)用人等等。《特權(quán)論》一書將當(dāng)前中國社會(huì)上存在的特權(quán)現(xiàn)象歸納為三種，一是利用公共權(quán)力以謀取私利，二是資本特權(quán)之暫時(shí)復(fù)蘇與發(fā)展，三是封建特權(quán)沉渣之泛起。第一種特權(quán)現(xiàn)象又主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：以權(quán)力介入市場謀取私利；運(yùn)用職務(wù)、職業(yè)權(quán)力謀取私利；憑借權(quán)力謀取生活享受；濫用權(quán)力破壞社會(huì)主義法制；以權(quán)力蔭庇家屬親友；教育、學(xué)術(shù)、文藝、出版等文化領(lǐng)域的特權(quán)現(xiàn)象。此外還出現(xiàn)了“特權(quán)隱性化”現(xiàn)象，例如2009年3月，安徽省某市動(dòng)用財(cái)政向干部派發(fā)健身貴賓卡；2009年4月，網(wǎng)友曬“溫州舊城改造建房挪作領(lǐng)導(dǎo)低價(jià)內(nèi)部購房的清單”；2009年5月曝光的湖南省邵陽市某縣公安局政委女兒冒名上大學(xué)……種種“隱性特權(quán)”的出現(xiàn)值得警惕。
（2）“三公消費(fèi)”嚴(yán)重。“三公消費(fèi)”是指“公車消費(fèi)、公務(wù)接待、公費(fèi)出國”等。由于個(gè)人待遇是行政人員個(gè)人利益的重要組成部分，所以“三公消費(fèi)”也是行政人員追求個(gè)人利益最大化的重要途徑。我國“三公消費(fèi)”驚人。以2007年為例，根據(jù)中央黨校教授周天勇保守計(jì)算，“三公消費(fèi)”高達(dá)7690億元以上。越來越龐大的“三公消費(fèi)”引發(fā)了民眾的不滿，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。
（3）隱性福利繁多。收入是官僚個(gè)人利益的最主要組成部分。因此借助各種隱性福利增加收入是行政人員個(gè)人利益最大化的又一重要途徑。我國行政人員的“隱性福利”繁多，近年來屢屢引起公眾廣泛質(zhì)疑。如有媒體報(bào)道公務(wù)員各種名目的補(bǔ)助五花八門，就連女同志買衛(wèi)生巾的錢都有補(bǔ)助。
（4）“上有政策，下有對(duì)策”。作為功能性部門，官僚機(jī)構(gòu)的職責(zé)就是執(zhí)行政治決定和國家政策。然而，實(shí)踐中官僚基于自身利益，在執(zhí)行國家政策中往往加以選擇、抵制甚至扭曲。我國行政人員自主性問題同樣也體現(xiàn)在政策的執(zhí)行扭曲上。“上有政策,下有對(duì)策”是其典型寫照。近年來，一些地方“雷人”規(guī)定不時(shí)出現(xiàn)。例如浙江臺(tái)州小板橋村出臺(tái)了村民守則，規(guī)定村民信訪須經(jīng)村干部批準(zhǔn)，否則扣除糧食補(bǔ)償款1年至10年。而類似這樣違法違規(guī)的“土政策”、“土辦法”，屢屢見諸媒體。許多好政策好制度，就這樣被扭曲和變形。
（5）行政自由裁量權(quán)的濫用。行政自由裁量權(quán)的濫用是我國行政人員自主性問題的又一表現(xiàn)。當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)中濫用自由裁量權(quán)的問題非常突出，甚至到了違法濫用的程度。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)之所以會(huì)被濫用，一方面是由于裁量具有一定的自由幅度，使行政人員的主觀能動(dòng)作用大為擴(kuò)展，客觀上為其提供了濫用自由裁量權(quán)的條件。另一方面在行政自由裁量權(quán)的行使過程中，作為“經(jīng)濟(jì)人”的行政人員受自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，主觀上有濫用自由裁量權(quán)的偏好，結(jié)果自由裁量變成“自私裁量”或“自己裁量”，因之腐敗的產(chǎn)生由可能就轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)。
2.行政人員自主性膨脹的危害及原因
行政人員自主性的膨脹會(huì)引起一系列社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)問題，并給社會(huì)和公民帶來嚴(yán)重危害。行政人員自主權(quán)的存在和強(qiáng)化會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)淪為利益集團(tuán)追求私利的工具，政府不再是公共利益的代表，從而社會(huì)不公平、非正義的現(xiàn)象難以遏制，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗蔓延和設(shè)租、尋租現(xiàn)象普遍存在，其結(jié)果則是政府因?yàn)殡y以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)而失靈。行政人員自主性之所以在我國能夠產(chǎn)生，其主要原因有兩方面，一是由于行政人員及其部門追求個(gè)人和部門利益，二是我國當(dāng)前立法對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和控制存在制度性缺失。特別是在政府預(yù)算的控制上，人大監(jiān)督基本流于形式，其監(jiān)督力度、手段十分缺乏。
（二）行政機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化的主要表現(xiàn)、危害及原因
有觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算最大化模型來自選票最大化，而中國不存在選票最大化的情形，因而認(rèn)為預(yù)算最大化模型不適用于解釋中國。這種看法與我國現(xiàn)實(shí)不符，預(yù)算最大化在中國同樣也普遍性存在。
1.行政機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化的主要表現(xiàn)
（1）機(jī)構(gòu)超編，政府規(guī)模膨脹。根據(jù)預(yù)算最大化理論，由于在預(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算支出是最大開支，所以盡可能擴(kuò)大政府規(guī)模就成為官僚追求預(yù)算規(guī)模最大化的最好手段。新中國成立至今政府規(guī)模一直處于持續(xù)膨脹之中，屢次機(jī)構(gòu)精簡都未走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。據(jù)媒體報(bào)道，湖南溆浦縣環(huán)保局超編4倍。該局實(shí)際編制只有20多人，結(jié)果現(xiàn)有干部職工117人。媒體深入調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該縣超編的不只是環(huán)保局，比其更多的還有國土局五六百人，農(nóng)業(yè)局955人，交通局1868人，等等。其實(shí)不獨(dú)溆浦縣，這一現(xiàn)象有其相對(duì)普遍性，諸如河南新鄉(xiāng)市設(shè)有11位副市長，安徽宣城一個(gè)區(qū)共有10個(gè)副區(qū)長，江西德興設(shè)有10個(gè)副市長，河南商水縣政府配備28名秘書，安徽望江縣竟然出現(xiàn)了12個(gè)正副縣長等等可為司空見慣。原中組部部長張全景曾指出，一個(gè)省有四五十個(gè)省級(jí)干部，幾百個(gè)乃至上千個(gè)地廳級(jí)干部“，可以說古今中外沒有過”。
（2）行政成本過高。由于行政成本支出也是政府預(yù)算開支的大頭開支，所以每年地方政府部門往往都會(huì)盡量高估本部門的成本投入，以追求預(yù)算最大化，結(jié)果導(dǎo)致中國的“三公經(jīng)費(fèi)”居高不下，行政成本高居世界第一。整頓“‘三公消費(fèi)’中存在著雷聲大、雨點(diǎn)小，要求多、措施少，檢查多、糾正少”的現(xiàn)象。有學(xué)者列出多組相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字：從1978年至2003年的25年間，中國財(cái)政收入從1132億元增長到3萬億元，約28倍；同期行政管理費(fèi)用則從不到50億元升至7000億元，增長達(dá)87倍，而且近年來平均每年增長23%，行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重，2003年上升到19.03%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%。
（3）大搞形象工程、面子工程。一方面由于在預(yù)算支出中基建預(yù)算是僅次于人員經(jīng)費(fèi)的支出，另一方面名譽(yù)、政績本身也是官僚個(gè)人利益的重要組成部分，所以大搞形象工程、面子工程就成為行政人員追求預(yù)算規(guī)模最大化的又一重要手段。許多地方政府非常熱衷于搞基建，往往盡可能多地開展各種建設(shè)投資項(xiàng)目。近年來，許多地方政府大興土木，耗資巨大，豪華政府辦公樓頻遭曝光，其典型如山西蒲縣的仿“鳥巢”文化宮、安徽阜陽的“白宮”、江蘇阜寧的“山寨中國館”等等。
（4）年末突擊花錢。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在年末的一個(gè)月中，各級(jí)政府在2007年花掉1.2萬億元，超過全年財(cái)政支出的1/4，2008年花掉1.5萬億元，2009年花掉2萬億元。可見年底突擊花錢是一種體制性現(xiàn)象。這一現(xiàn)象存在的原因在于政府一般都規(guī)定每年度的預(yù)算節(jié)余不能由官僚機(jī)構(gòu)據(jù)為己有，必須上繳國庫。不僅要上繳，下一年的預(yù)算還會(huì)因此而變少。在這種條件下，追求預(yù)算最大化的行政人員，不僅不會(huì)主動(dòng)節(jié)約開支，反而試圖最大限度地用盡預(yù)算甚至超支。
2.行政機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化的危害及原因
行政機(jī)構(gòu)追求預(yù)算最大化的危害，即預(yù)算最大化直接導(dǎo)致政府過度開支，而政府過度開支的結(jié)果則使我國地方債務(wù)一路飆升。據(jù)原財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠估計(jì)，目前中國地方政府債務(wù)可能超過20萬億元人民幣，債務(wù)占GDP比重在40%左右。從官僚行為理論角度看，地方債務(wù)形成的真正原因在于地方政府及其人員追求預(yù)算最大化。預(yù)算最大化的原因，即自利性是行政人員追求預(yù)算最大化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。由于官僚的效用是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)，自然行政人員就有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，實(shí)踐中他們就會(huì)極力擴(kuò)大支出，不惜政府舉債甚至債臺(tái)高筑。
（三）行政機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱的主要表現(xiàn)、危害及原因
官僚信息不對(duì)稱理論中所謂的信息不對(duì)稱本來指議會(huì)與管理機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱，其中相對(duì)于立法機(jī)構(gòu)官僚擁有絕對(duì)的信息優(yōu)勢。而在我國，信息不對(duì)稱則主要表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)與民眾存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，行政人員利用其信息優(yōu)勢謀利、大搞暗箱操作等現(xiàn)象。
1.行政機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱的主要表現(xiàn)
（1）行政人員利用信息優(yōu)勢謀利。
在我國，信息不對(duì)稱主要表現(xiàn)為政府和行政人員與公眾之間存在的信息不對(duì)稱，相對(duì)于公眾而言，行政人員處于信息強(qiáng)勢地位，掌管著信息收集和的權(quán)力。政府壟斷信息，必然使社會(huì)公眾陷于信息劣勢。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政研究中心對(duì)我國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）所作的財(cái)政信息公開狀況三年連續(xù)調(diào)查（2008—2010年）顯示，所調(diào)查的113項(xiàng)信息中，公眾能獲得的3年來平均不足25項(xiàng)，不到所調(diào)查信息的1/4。以滿分為100分計(jì)算，2009年中國省級(jí)財(cái)政信息公開狀況得分為21.71分，2010年為21.87分，2011年為23.14分［12］。2008年5月1日，我國正式實(shí)施《中華人民共和國政府信息公開條例》，由北京大學(xué)等8所高校共同完成的觀察報(bào)告對(duì)我國政務(wù)公開的歷程做了小結(jié)：有所進(jìn)步，但整體仍不理想，及格率僅為20.9%。近年來,我國政府機(jī)構(gòu)及其人員存在利用信息優(yōu)勢為自身謀利益的趨勢。例如，2011年初，南京市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任劉寶春，憑借其官僚的身份，在高淳陶瓷與十四所（中國電子科技集團(tuán)公司第十四研究所）的資產(chǎn)重組中，利用對(duì)于股份置換、資產(chǎn)重組、與十四所進(jìn)行的談判等整個(gè)進(jìn)程的掌握，伙同親友在關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上低買高賣高淳陶瓷股票，非法獲利738萬多元。劉寶春成為國內(nèi)第一個(gè)因利用內(nèi)幕信息謀利被刑拘的副廳級(jí)官僚。
（2）暗箱操作。
一方面信息不對(duì)稱產(chǎn)生了暗箱操作的可能性。信息不對(duì)稱，直接造成社會(huì)公眾因缺乏必要的信息而難以監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作隱秘極不透明，權(quán)力運(yùn)作越隱秘，就越有太多暗箱操作的空間。另一方面政府機(jī)構(gòu)及其官僚個(gè)體又存在為自身謀利益而進(jìn)行暗箱操作的主觀動(dòng)機(jī)。因而當(dāng)前各種各樣、形形色色的暗箱操作廣泛存在。諸如政府采購和投資項(xiàng)目、房屋拆遷、公務(wù)員考試、干部任用、國企改革等等中都存在暗箱操作。河北省原外經(jīng)貿(mào)廳副廳長李友燦在一年多時(shí)間里，利用審批進(jìn)口汽車配額的權(quán)力，收受賄賂高達(dá)4744萬多元，創(chuàng)下了當(dāng)時(shí)貪官貪污數(shù)額的最高紀(jì)錄。而李友燦之所以能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)攫取大量財(cái)富，其中一個(gè)重要原因，就是灰色制度空間提供的暗箱操作。事后查處李友燦貪污案時(shí)，竟然有許多官僚不知道李友燦還管著進(jìn)口汽車配額，即便有人知道他管著此事，也不知道具體是怎么審批的。
2.行政機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱的危害及原因
行政機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱的危害主要體現(xiàn)在：首先，政務(wù)信息不對(duì)稱導(dǎo)致了大量腐敗的滋生和暗箱操作的可能性。行政人員一旦擁有信息資源，就會(huì)盡可能將其效益最大化。其次，行政機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱導(dǎo)致公民因信息嚴(yán)重不足而缺乏知情權(quán)。其直接結(jié)果就是因?yàn)椴恢椋瑹o法參與對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)的管理與決策，《憲法》所賦予的民主權(quán)利無從落實(shí)。再次，政府信息不公開可能導(dǎo)致小道消息滿天飛，造成人心惶惶，引起社會(huì)慌亂。2008年的甕安事件、2009年石首事件以及“杞人憂鈷”事件無一不表明，政府部門通過信息壟斷試圖掩蓋真相的做法甚至?xí)?dǎo)致很嚴(yán)重的后果。行政機(jī)構(gòu)信息不對(duì)稱的原因在于：從官僚行為理論角度，作為“經(jīng)濟(jì)人”，官僚不可避免會(huì)考慮到自身利益的最大化問題。為此，政府機(jī)關(guān)及其工作人員將會(huì)盡可能地利用合法或非法的手段去謀求自身的利益，而政府官僚謀求自身的利益的手段之一就是封鎖、阻滯政務(wù)信息以便進(jìn)行暗箱操作，這就人為地在政府和公民之間加劇了信息不對(duì)稱。
二、官僚行為理論對(duì)我國行政機(jī)構(gòu)改革的啟示意義
（一）以官僚“自利性”假定為基礎(chǔ)來改革我國的政治體制
傳統(tǒng)觀念下政府是人民利益的代表，官僚是大公無私的，但官僚行為理論關(guān)于官僚的自利性假設(shè)否定了傳統(tǒng)意義上政府官僚只一心為公的神圣光環(huán)。官僚行為理論將公共選擇理論學(xué)派的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)推廣到政府官僚身上，認(rèn)為政府官僚與所有普通人一樣，都是追求個(gè)人利益最大化者。相對(duì)傳統(tǒng)的政治人和公共人假定，在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，“經(jīng)濟(jì)人”生存的客觀環(huán)境依然存在，追求自身利益（效用）最大化的行為動(dòng)機(jī)仍然在起作用，因而官僚“自利性”假設(shè)更能經(jīng)受經(jīng)驗(yàn)的證實(shí)。既然政府官僚不是天使，并不是天然代表人民的利益，那么就通過周密的制度設(shè)計(jì)來對(duì)政府官僚行為進(jìn)行監(jiān)督和控制，遏制政府及其官僚的“經(jīng)濟(jì)人沖動(dòng)”，防止官僚由公仆變?yōu)橹魅恕９识浴白岳浴惫倭艦榛A(chǔ)來進(jìn)行政治設(shè)計(jì)，完善我國的基本政治制度，改革我國的政治體制自有其合理性。
（二）通過制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)對(duì)行政人員自主性的限制
在我國社會(huì)主義初級(jí)階段，由于體制方面的種種弊端，導(dǎo)致腐敗問題極其嚴(yán)重，所以在行政改革中，必須對(duì)行政人員的自主性嚴(yán)加控制，以遏制其追求個(gè)人利益的內(nèi)在沖動(dòng)。官僚行為理論就如何對(duì)官僚自主性加以限制作出了一些具體設(shè)計(jì)：強(qiáng)化對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，如成立專門的專家委員會(huì)，對(duì)官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審核，掌握其成本信息；同時(shí)在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部，建立有效的行為激勵(lì)機(jī)制，依據(jù)效率標(biāo)準(zhǔn)，決定官僚的獎(jiǎng)懲升遷及機(jī)構(gòu)的預(yù)算資金的調(diào)整。此外把成本—收益分析引進(jìn)政府工作的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及官僚個(gè)人之間建立起競爭機(jī)制。借鑒官僚行為理論的上述對(duì)策，結(jié)合我國實(shí)際，可通過以下具體途徑加強(qiáng)對(duì)行政人員自主性的限制：
1.通過否決權(quán)、聽證會(huì)、質(zhì)詢和財(cái)政撥款等途徑加強(qiáng)對(duì)行政人員的立法控制。由于對(duì)政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督的形式化，我國人大監(jiān)督的效果極其有限。現(xiàn)代國家立法對(duì)官僚控制的方式主要兩種：第一種是過程的控制。首先，議會(huì)利用否決權(quán)對(duì)官僚實(shí)行控制與監(jiān)督；其次，利用調(diào)查，主要是采用聽證會(huì)以及議會(huì)質(zhì)詢時(shí)的調(diào)查；最后，要求行政機(jī)構(gòu)提交報(bào)告以了解其工作內(nèi)容。第二種控制是財(cái)政的控制。主要是通過財(cái)政撥款達(dá)到控制行政機(jī)構(gòu)的目的。因此強(qiáng)化人大對(duì)行政機(jī)構(gòu)控制的當(dāng)務(wù)之急在于具體化上述兩種立法控制途徑。
2.坐實(shí)預(yù)算審查權(quán)并賦予人大以預(yù)算修正權(quán)和刪減權(quán)。預(yù)算審批權(quán)是國會(huì)控制官僚機(jī)構(gòu)的法寶。當(dāng)前我國在行政權(quán)獨(dú)大，人大監(jiān)督權(quán)有限的大背景下，能夠真正發(fā)揮立法最大監(jiān)督功能就是預(yù)算審查。但是，人大對(duì)政府財(cái)政報(bào)告的審查監(jiān)督存在以下突出問題：政府提供給代表審查的財(cái)政報(bào)告如預(yù)算草案、計(jì)劃草案等都過于簡單，代表無法具體了解相關(guān)財(cái)政收支的合理性、必要性與科學(xué)性；大會(huì)安排代表閱讀、審議的時(shí)間過少；代表審議的能力、水平還有待提高。這些問題導(dǎo)致的直接結(jié)果就是，人大代表對(duì)預(yù)算的審查比較形式化。尤為關(guān)鍵的是制度設(shè)計(jì)上人大缺失預(yù)算修正權(quán)，結(jié)果預(yù)算草案往往沒有經(jīng)過任何修改、修正就全盤通過，預(yù)算審查權(quán)缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。為此，黨的十八大報(bào)告第一次提出人大加強(qiáng)對(duì)“錢袋子”的監(jiān)督“，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”，“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。要加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，首先必須坐實(shí)人大的預(yù)算權(quán)，而要坐實(shí)人大的預(yù)算權(quán)，還必須在制度設(shè)計(jì)方面賦予人大以預(yù)算修正權(quán)甚至是預(yù)算刪減權(quán)。這樣人大通過預(yù)算支出的限制來防止政府的過度支出，有效遏制政府規(guī)模的膨脹。
3.建立人大監(jiān)察專員制度。近年來，不少學(xué)者一直呼吁和建議仿效西方議會(huì)監(jiān)察專員制度建立人大監(jiān)察專員制度。監(jiān)察專員制度為瑞典首創(chuàng)。其職責(zé)主要是監(jiān)督政府不當(dāng)行為，保障公民合法權(quán)益不受侵犯。議會(huì)監(jiān)察專員由國會(huì)任命和出資，具有絕對(duì)的獨(dú)立性，不受政府、黨團(tuán)和國會(huì)干涉，可以有效監(jiān)督行政權(quán)力。監(jiān)察專員具有獨(dú)立調(diào)查權(quán)，有權(quán)調(diào)查所有政府部門和公有部門，自主決定是否受理投訴和展開調(diào)查，是否向議會(huì)報(bào)告或公開官僚不法、瀆職、貪污或其他犯罪行為。因此其最顯著的優(yōu)勢就是實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府的外部監(jiān)督。丹麥、挪威、英國、新西蘭、澳大利亞等都建立起類似的監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)。因而我國也可借鑒西方議會(huì)監(jiān)察專員制度，建立中國特色的人大監(jiān)察專員制度，加強(qiáng)對(duì)政府官僚不當(dāng)行為的外部監(jiān)督。
（三）用市場力量解決我國行政機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化
傾向的制度化設(shè)計(jì)與以往的尋求強(qiáng)化法律制度和監(jiān)督制約機(jī)制的思路不同，官僚行為理論基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，提出在政府以及整個(gè)政治領(lǐng)域中引進(jìn)市場競爭機(jī)制，用市場的力量解決預(yù)算最大化問題。威廉·尼斯卡寧在《官僚機(jī)構(gòu)與代議制政府》中提出了三個(gè)措施：一是在政府內(nèi)部重新確定競爭機(jī)制，使預(yù)算主管部門就可以選擇“報(bào)價(jià)最低”的機(jī)構(gòu)，從而降低費(fèi)用，縮小政府機(jī)構(gòu)的平均規(guī)模。二是在高層行政管理者中恢復(fù)發(fā)揮個(gè)人積極性的制度，促使行政領(lǐng)導(dǎo)人以“最小費(fèi)用”的策略去取代“最大化本部門預(yù)算規(guī)模”的策略。三是更經(jīng)常地采用公共服務(wù)民營化的政策，即更多地依賴于市場機(jī)制來生產(chǎn)某些公共物品或公共服務(wù)［16］。如清潔垃圾、消防、醫(yī)院、郵政、公共運(yùn)輸?shù)扔伤饺颂峁Ｃ駹I化是實(shí)現(xiàn)將市場機(jī)制引入公共行政領(lǐng)域這一目標(biāo)的重要方式。通過公共服務(wù)民營化這一手段，有效實(shí)現(xiàn)壓縮政府規(guī)模，縮減預(yù)算支出的目的。故而公共服務(wù)民營化也可成為解決我國當(dāng)前預(yù)算最大化問題的有效手段。如前所述，我國官僚預(yù)算最大化的主要表現(xiàn)為：機(jī)構(gòu)超編，政府規(guī)模膨脹；行政成本過高、地方政府債務(wù)沉重等等。西方國家的政府改革實(shí)踐證明，公共服務(wù)民營化可以有效減小政府規(guī)模、壓縮財(cái)政開支、減少行政成本過高、緩解地方政府債務(wù)。例如就減小政府規(guī)模而言，撒切爾夫人上臺(tái)時(shí)，英國政府民用事業(yè)就業(yè)人數(shù)為77萬人，到20世紀(jì)90年代中期，只有5萬人了，政府規(guī)模大大縮小。而隨著政府公務(wù)人數(shù)的減少和經(jīng)常性費(fèi)用支出的壓縮等，政府預(yù)算規(guī)模也大為縮減。之外政府通過向民營企業(yè)出讓一些公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)等方式，可以籌資還債，從而緩解地方債務(wù)。
（四）消除行政機(jī)構(gòu)信息壟斷的制度化設(shè)計(jì)
官僚信息不對(duì)稱理論認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)對(duì)信息的壟斷造成了其在決策中的優(yōu)勢地位，假如議會(huì)中政治家或其他非政府組織能獲取有關(guān)公共物品真實(shí)生產(chǎn)成本信息的話，官僚的壟斷地位就不復(fù)存在了，也就不會(huì)有擴(kuò)大的特權(quán)和權(quán)力濫用現(xiàn)象。因此，建立以信息公開法為核心的政府信息公開法律制度已經(jīng)成為世界性的趨勢。目前，全世界共有50多個(gè)國家制定了專門的政府信息公開方面的法律。消除我國行政機(jī)構(gòu)信息壟斷的制度化途徑主要有以下幾方面：
1.制定《政府信息公開法》。政府信息公開是打破官僚信息壟斷，保障政府與民眾信息對(duì)稱的前提和基礎(chǔ)。2008年開始實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》為我國政府信息公開奠定了良好的政策基礎(chǔ)。但整體上信息公開程度與公眾需求尚存差距。其原因在于目前正在實(shí)施的《政府信息公開條例》只是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，只能約束各級(jí)政府，對(duì)人大、檢察院、法院及黨的工作機(jī)關(guān)則無約束力，不僅如此其立法層級(jí)較低，無法解決與現(xiàn)有法律如《保密法》、《檔案法》的沖突，因此并不能替代《政府信息公開法》。因此，只有制定《政府信息公開法》對(duì)全國各地區(qū)、各部門都有約束力，才能真正起到對(duì)各級(jí)政府部門的信息公開活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的作用。同時(shí)制定和完善其他相關(guān)法律制度，如修改《保密法》、《檔案法》等。
2.建立和完善關(guān)于信息公開的具體制度。具體包括：
（1）信息自由制度。即政府法規(guī)、規(guī)章和其他文件原則上應(yīng)向社會(huì)公開，在法律規(guī)定范圍之內(nèi)，任何公民無論其目的如何均享有得到政府文件的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)拒絕提供有關(guān)的文件或材料時(shí)應(yīng)當(dāng)說明理由，承擔(dān)責(zé)任。
（2）行政會(huì)議公開制度。即行政機(jī)關(guān)的會(huì)議內(nèi)容。除法律另有規(guī)定之外，必須向公眾公開。
（3）建立和完善救濟(jì)制度。在當(dāng)信息非法公開或者公民獲得信息遭到拒絕時(shí)，公民有權(quán)提起復(fù)議或行政訴訟。
（4）建立政府信息公開的監(jiān)督制度。建立健全政府信息公開的考評(píng)制度，責(zé)任追究制度、監(jiān)督檢查制度、年度報(bào)告制度、投訴舉報(bào)制度等相應(yīng)制度。
（5）建立政府信息公開量化評(píng)估指標(biāo)體系。目前上海、北京少數(shù)地區(qū)已經(jīng)建立了政府信息公開量化評(píng)估指標(biāo)體系。
政府信息公開量化評(píng)估指標(biāo)體系具體能夠發(fā)揮評(píng)價(jià)、考核、引導(dǎo)三大功能，通過建立政府信息公開量化評(píng)估指標(biāo)體系能夠規(guī)范各級(jí)政府信息公開工作，健全政府信息公開監(jiān)督保障機(jī)制，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極、主動(dòng)地履行好政府信息公開職責(zé)，不斷增強(qiáng)政府工作的透明度。總之，鑒于我國行政機(jī)構(gòu)中也同樣存在著行政人員自主性、預(yù)算最大化傾向以及政府信息壟斷等問題，所以官僚行為理論對(duì)認(rèn)識(shí)中國現(xiàn)實(shí)仍然具有一定的理論效力，官僚行為理論關(guān)于加強(qiáng)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和控制，在政府內(nèi)外引進(jìn)競爭機(jī)制，消除政府信息壟斷等建議，對(duì)我國行政改革無疑具有重要的建設(shè)意義。
作者：牛田盛單位：南陽師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院