西方國家行政改革對中國的啟示范文

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一、中國行政改革的基本情勢

對中國行政改革基本情勢的判斷，不僅要以對西方的行政改革的認識為參照，而且要以對中國具體國情、歷史發展階段、宏觀戰略目標、前期政府改革程序的理解為起點。西方的行政改革主要表現為對政府在履行職能中的某些方式進行變革，在理念上，樹立了以市場為基礎、以結果為導向、以公民為中心的改革取向，其國家體制并沒有被觸動。中國所進行的以“體制改革”為核心內容的改革是空前復雜的，這些改革所涉及的層面上自政府下至企事業，甚至也涉及每一個公民生產生活的環境、生活方式、思維方式乃至觀念、信念等，因巨大的改革深度和廣度，任務是非常艱巨的。中國的國情和西方各國有很大的不同，所以改革的理論基礎也不能完全照搬西方那一套，西方的某些理論假設雖然可解釋舊體制中的某些缺陷，但對整個體制問題卻無從加以解釋。中國實行漸進式的改革，取得了一定的成效，也遺留了不少的問題。中國的改革有以下特點。

一是由外（體制外）向內（體制內）推進，傳統體制的核心部分尚未真正觸動。

二是由易到難。淺水區可以摸著石頭過河，現在的體制改革進入深水區，后面剩下的都是以重大利益關系調整為主要任務的改革攻堅戰，尤其是國企改革和政府改革。

三是由上而下。以往是政府主導之下放權讓利，現在需要對政府自身進行改革，那么現在主要由誰來推動這個改革？四是先經濟后政治。我國的政治體制改革滯后于經濟改革，這是一個客觀事實。漸進式改革的特點決定了改革的獨特歷程。大體上，改革可以被分為三個主要階段：行政性分權階段（1958—1978）、體制外優先或增量改革階段（1979—1993）和整體推進、重點突破階段（1993年至今）。

這三個階段是依據宏觀經濟改革的路徑來劃分的。早期行政性分權的失敗表明，計劃經濟用行政命令配置資源的本質必然要求高度的集權，如果在命令經濟框架下實行分權，結果只能是整個國民經濟的混亂、無序和失范。

1979年后，中國在改革初期實行體制外先行戰略推動了整個國民經濟的發展和繁榮，抵消了改革中經濟變動對社會的沖擊，促進了市場力量的成長。然而由于沒有能夠適時地將體制外改革成果推向國有部門，一些消極后果產生了。直到1993年11月中共十四屆三中全會召開我們的改革才獲得突破，明確提出了“整體推進、重點突破”的改革戰略，強調了改革的整體協調性和恰當的改革次序，開始全面建立市場經濟體制。可以說，中國的行政改革正是在這一時點之后才進入了真正的“制度性的變革”時期。因為這一時期基本理念已經相當明確，即以重新定義國家的作用為基本問題，通過全面改革以改變國家與社會、政府與市場的關系模式，實現由“國家崇拜”向“市場崇拜”的轉變。1998年，我國確定的政府改革總體目標就是要建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系。改革的原則，

一是適應社會主義市場經濟的要求，轉變政府管理職能，實現政府與企業的分開，把政府管理的重點轉向調控和服務，讓企業擁有自主的生產經營權力。

二是調整政府部門的組織結構，實現精簡統一和精兵簡政。強化宏觀調控部門的職能，減少專業經濟管理部門職能，整合社會服務部門，加強監督執法部門，發展中介服務部門。

三是調整和整合政府職能部門的權責，按照權責一致的原則劃分部門之間的分工，防止政出多門、多頭管理的弊端。

四是實施依法治國、依法行政，從法律體系上加強行政管理的合法性。政府作為健康經濟的一部分，唯有改革其自身才能實現政府的制度創新，這是政府制定和執行公共政策進而促使國家現代化的前提條件。

換句話說，中國未來的發展，只有克服舊體制的缺陷創造出新的制度，才能及時、有效地推動中國體制改革的進一步深化，因為政府只有在新體制的法令規章下制定和執行公共政策，才能有效地消除體制土壤所孕育的種種弊病。作為中國行政體制改革的核心，轉變政府職能雖然在各級政府層面上取得了不同程度的進展，但從總體上來看，政府自身的改革仍然落后于經濟體制轉軌的進程及轉型期社會需求的增長。如政府對微觀經濟特別是國有企業的直接干預依然過多，有效的國有資產管理體制尚未形成，規范、監管市場秩序的力度不夠，等等，造成這種狀況的根本原因在于我國的政府結構及整個政治體制原本不是為建立一個市場社會而設計和構建的，從一個傳統計劃社會中的政府到現代市場經濟社會中的有效政府，這一過程本身就充滿了復雜性。長期以來，政府職能轉變的力度要小于政府機構改革的力度，而政府職能的轉變又是決定政府大小、政府強弱、政府效能高低的根本。因此，轉變優化職能仍然是現階段政府工作的重點。在這一過程中，無論是政府部門內部打破壟斷、放松管制、引入市場競爭機制，還是中小國有企業產權的私有化，無論是信息公開、電子政務的推行，還是分權管理機制的建立與引入，都在相當程度上使中國的體制改革與20世紀70年代晚期全球范圍內掀起的新公共管理運動有部分的重疊，也正是在此意義上，中國的行政體制改革具有了新的內涵。

二、新時期中國行政改革的發展取向

就發展進程而言，無論是相比于西方發達國家，還是相比于轉軌國家，抑或是相比于其他發展中國家，中國的發展都可以稱為超常規的跨越式發展，其一枝獨秀的表現很大程度上歸功于中國市場化的改革。中國是發展中的社會主義國家，既面臨著一般發展中國家在從農業社會向工業社會轉型的現代化過程中政府體制行政改革和行政發展的復雜性，又面臨著原來的計劃體制下全能政府體制向市場體制下效能政府體制轉變的艱巨性。政府作為自身改革的主體與改革自身的客體，原來的基本制度在某種程度上會被“鎖定”而難以突破。中國行政改革的發展，必須因循前期改革的成果，依據現實外部經濟、社會環境的要求，按照最小改革成本、最大改革收益的原則，切實提高政府服務效率和服務質量，其側重點表現為以下幾個方面。

第一，政府職能的優化。優化政府職能本質上是指在體制轉軌的過程中，依政府體制外部及內部的客觀生態環境，重新界定政府的邊界和明確政府的責任。它意味著與從傳統命令經濟向現代市場經濟轉變相對應的政府特質的轉變，即從全能政府走向效能政府，從無限政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從控制型政府走向服務型政府。政府的恰當職能是對社會、對公民的回應，只有實現了社會本位、公民本位，才能找到確立政府職能的根據。在新的歷史階段，政府的關注點要適當從經濟目標向社會目標轉移，妥善解決好失業問題、收入分配問題、社會信用和市場秩序問題是政府進一步優化職能的關鍵。

第二，中央與地方的規范性分權改革。在中央和地方的關系上形成合理分權，不僅適合中國經濟較大的規模及復雜性，而且也有利于市場經濟體制的完善。市場經濟下應實行分散決策。先要明確小市場能夠做什么，然后要明確小市場需要政府做什么，最后要明確地方政府應該做什么；先要明確大市場能夠做什么，然后要明確大市場需要政府做什么，最后要明確中央政府應該做什么。這是一個基本原則。只有遵循這一原則，才能夠在地方層面收集改革的信息，進行局部的“試錯”，從而推動中國整體上所實行的具有“區域實驗”性質的漸進式改革。未來中國在中央與地方之間的分權改革方面，將以中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構，且其分別代表國家履行“出資人”職責為制度起點來推進。

第三，推進行政立法和依法行政。市場經濟是法治經濟，行政機構的所有職權都要有法律依據，所有的行政行為都要符合法律法規的要求和程序。依法行政的首要前提就是行政立法，沒有立法就沒有依法行政的源頭和基礎，因此必須完善行政法規的立法程序，推進行政立法的進程。與此同時，必須重視地方政府的單獨立法，地方政府是依法行政的具體落實者，地方政府的單獨立法對于提高行政執法水平和質量有著重要的影響。在市場經濟的轉軌過程中，國家權力部門化，部門權力集團化、個人化，集團權力、個人權力資本化時有發生，一些體制性和制度性的腐敗也不斷蔓延。有鑒于此，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，通過行政立法和依法行政加強對行政權力的制約與監督，將是新時期行政改革的重要內容。

第四，財政制度的改革。公共財政制度是國家政治體制中最重要的組成部分。中國于20世紀90年代中期進行的稅制體制改革（分稅制）是必要的，但是對稅制改革的探索仍在進行之中，是否進行稅制的整合也是當前稅制改革的熱點問題。無論進行怎樣的稅制改革，都必須從收入和支出兩方面入手，遏制腐敗，增加政府透明度，調節收入分配，緩解社會矛盾。財政支出制度改革目前正在逐步展開，如政府集中采購制度已經建立，部門預算制度、國庫集中收付制度以及與此相適應的會計制度也逐步成熟。此外，將公共財政制度的改革作為政治改革的最佳切入口也是一種策略性的選擇。它是低調的，不會過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談論“政治民主”更容易操作；它是務實的，可以在不太長的時間里產生看得見的變化。

第五，深化干部人事制度改革。干部人事制度改革是最為艱難的，也是歷次改革都要涉及的。自馬克斯·韋伯創立“官僚制”理論以來，文官（公務員）制度一直是世界上大多數國家治理結構的一部分。在過去一百年的時間里，“國家在規模和任務兩個方面都已經夢幻般地膨脹起來”。中國也不例外，膨脹與精簡、再膨脹與再精簡的“怪圈”似乎已成了某種慣性。與此同時，一些政府官員的腐敗對國家政權造成了相當大的危害，腐敗成了最大的社會污染，具有很強的外部性，影響了社會穩定。黨的十八大召開以后，中央進一步加大了反對腐敗的力度，而作為整治腐敗的一個重要方面，干部人事制度的改革迫在眉睫。隨著改革的深化，一系列新的舉措逐步出臺，目的就是要將權力關進制度的籠子里，實現風清氣正的良好局面。中國特殊的體制文化是以儒家文化為主的傳統文化，這使中國區別于歐美諸國，而計劃體制及其賴以形成和運作的體制文化，使中國不但與歐美不同，而且也與日本、韓國有別。計劃體制的形成和運作偏離了實際社會系統“多元利益格局”“復雜人格”“有限理性”等特征，而以不合實際的“一元化利益格局”“理想化人格”“無限理性”和“社會系統的機器說”為基本假設。

正是在這一點上，要適應并促進改革，人們的思維方式就必須實現從線性思維到非線性思維、從整體性思維到總體性思維、從零和博弈思維到共贏思維三個層次的轉變。只有在轉變的基礎上才能進行各個層面、各個階段的漸次改革。同志在黨的十八大報告中再次提出要深化行政體制改革，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，這為今后的行政體制改革進一步指明了方向。以上對中國在新時期的行政改革取向所進行的分析表明，中國改革的戰略選擇、目標設定、階段情勢、維度取向、序列選擇與西方是不同的。其自身的獨特性表明，最適合中國發展的改革才是最優的改革。在全球化的行政改革浪潮中，開放的中國，一方面要融入世界發展的潮流，遵從國際行為規則，進行與國際一體化的改革，另一方面，又要以特有的國情為依據，進行中國行政改革的制度創新。中國既是這場聲勢浩大的改革的參與者，又是這場聲勢浩大的改革的創新者。

作者：安彩英單位：新鄉學院社會科學部