鄉村治理及制度績效評估范文
本站小編為你精心準備了鄉村治理及制度績效評估參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
摘要治理是多元主體對鄉村社會公共事務進行協同共治的過程。鄉村治理主體的多元性、治理方式的協同性、治理內容的公共性、治理目標的綜合性,最終目標就是全面推進農村小康社會建設。鄉村治理的制度績效評估,一要衡量現行政策與體制是不是使農民減負增收;二要衡量鄉村社會的公平分配狀況;三要衡量農民公共參與水平及其權威認同;四要分析鄉村社會秩序是否滿足村民安居樂業的要求。
關鍵詞:鄉村治理;制度績效;評估研究
村民選舉、村民自治的制度建設和實踐,推動了我國鄉村民主治理的發展和進步。對這種發展與進步的評估,也就是對當代中國鄉村治理的制度績效的衡量。治理的制度績效研究,不僅能為鄉村治理提供新的理論視野,而且有助于提高鄉村治理的能力和實效。如何評價村民選舉、村民自治的制度效應問題,是一個全新的學術課題。
一、基本概念與理論框架
近幾年來,一批國內學者對以村民自治為基礎的鄉村治理的研究達到了相當的水平:一是擴展了研究的“面”;二是深化了研究的“點”;三是細化了研究的具體內容。由此出現了一批有見地的研究成果。例如,通過對“岳村”政治史的考察,于建嶸揭示了轉型期中國鄉村政治結構的變遷過程,就是一個在現代化的背景下,由國家主導的鄉村社會的制度變革過程。隨著國家對鄉村經濟依賴程度的減弱,鄉村市場經濟的發展,國家行政權力逐漸撤離鄉村,鄉村社會將最終完成從身份到契約的過渡,實現從傳統的專制家族社會向現代民主的個體社會的轉型[1](p425-426)。吳毅在雙村研究中,提供了一個分析農村治理結構變遷的理論視野,那就是村治變遷是現代性、國家和地方性知識這三種邏輯互動的產物。吳毅提出了一個深邃的觀點:非集體化的農村改革,使得革命全能主義退潮,這種退潮又使得現代化、國家和村莊地方知識這三種邏輯之間得以在20世紀余下的時間里重新安排他們之間的結構化關系[2](p24-25)。項繼權系統研究了集體經濟發達農村的村級組織模式,深入分析了產權制度變革對鄉村治理的影響[3](p366-369)。肖唐鏢、丘新有、唐曉騰等學者所進行的村治與宗族關系的調查研究,刻畫了以宗族文化為代表的傳統社會與以村民選舉為標志的現代制度的艱難磨合[4](p81-85)。
針對鄉村治理層次間面臨的新情況新問題,徐勇提出并論證了“縣政、鄉派和村治”的鄉村治理結構的重建方案[5]。針對宗族存在的客觀性及其對鄉村治理影響的現實性,肖唐鏢提出了通過規范宗族而發揮宗族對鄉村治理的積極作用的政策建議[6](p10-15)。詹成付在評估今后村民自治基本走向的時候指出,村民自治將朝著程序化、規范化、具體化,制度機制配套化、一體化,自治模式多樣化和保障機制強化等方向發展[7](p16-19)。這不僅是制度建設的基本要求,同時也是對鄉村治理的一種展望。
上述研究成果及研究視野的拓展,既反映了我國農村基層民主制度建設的發展,也涉及到了鄉村治理的制度績效評估問題。然而,這些研究都沒有涉及這樣一個重要問題,即如何全面、系統、客觀地認識和評估村民自治制度建設所推動的鄉村治理績效。這不僅需要在理論上明確界定“治理”的含義,還要制定一套可操作的評估指標。
如何界定“治理(governance)”及其制度績效?國內有的學者強調以公民社會為基礎的善治結構[8](p195);有的強調治理過程中的合作主義[9];還有的強調治理主體的網絡結構[10]。綜合來看,“治理”就是多元主體對公共事務或共同事務進行協同管理的體制、過程與效果。治理當然具有結構的特征,這種特征一是治理主體的多元性,二是治理方式的協同性,三是治理內容的公共性,四是治理目標的實效性。所謂社區管理中的合作主義(社區主義)、公私伙伴、“齊抓共管”等等,都可以在這個概念中獲得闡述。而就目標價值來看,治理的基本取向有四,一是經濟增長及資源的可持續性開發;二是分配的平等或公正;三是以有序參與為基礎的秩序問題;四是以自主選擇為前提的公共參與。
“鄉村治理”的內涵不僅限定了地域,而且明確了治理主體的構成及其特征。所謂鄉村治理,就是性質不同的各種組織,包括鄉鎮的黨委政府、“七站八所”、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機構,村里的黨支部、村委會、團支部、婦女會、各種協會等村級組織,民間的紅白喜事會、慈善救濟會、宗親會等民間群體及組織,通過一定的制度機制共同把鄉下的公共事務管理好。
“鄉村治理的制度”,是一種制度化的治理結構。這種治理結構的基本要素,一是權力在鄉與村兩個層級的縱向與橫向配置,即鄉村權力結構;二是制度規范,也就是分別約束鄉級組織和村級組織的那些法律、法規和自定的規章制度等;三是政策與制度的結合情況。政策與制度的結合,其實就是治理的動態過程,是政策通過一定的制度框架或制度平臺得以實施的過程。我們進行制度績效評估,也就需要對“公共政策”及其運行的“制度平臺”進行綜合的評估分析。
如果我們把制度變量與政策變量進行交叉分析,就能得到制度績效的分類框架。由這個分析框架,可以區分出制度績效的四種評估類型(idealtypes):
圖1顯示出,績效最優的A類型滿足兩個前提條件,一是善治結構,二是政策合理。B、C、D三種結構都是績效差的情形。這個分析框架的意義在于,導致治理績效差的原因不是單一的。可能出現的情況分別是,政策不合理導致的績效差;結構不合理導致的績效差;政策和結構都不合理所導致的績效缺損。那么,我們又要根據什么樣的標準來衡量政策的合理性及治理結構的好壞呢?在筆者的理論框架中,評估政策合理性的指標主要同經濟增長、公共產品與公共服務的供給、公平分配等變量有關;而評估治理結構好壞指標主要同公共參與的水平及制度化程度、社會秩序以及村民的認同性服從程度等方面有直接的關系。我們的案例研究,就是在這個理論框架下所進行的分析研究。
在本項研究中,我們所指的制度主要是以村民自治為基礎的鄉村治理制度。我們所講的制度評估,是對鄉村治理制度建設及其實踐所產生的實際社會效應的綜合評價。由于治理目前的多重取向和治理行為的綜合性,這一制度績效評估的內容體系也必然是一個復雜的、綜合的指標體系。這個指標體系主要包括經濟增長、社會分配、公共參與及社會秩序四個基本方面。
二、制度績效的實證研究:高壩村觀察
高壩村處于四川北部山區,是一個比較閉塞的貧困村落。本村共790余人,200來戶,分布在8個村民小組。這些村民小組就是時期的生產隊。該村可耕種土地面積和林地面積極廣(人均可多達十余畝),長期以農業生產為主,并主要從事糧食作物生產。2000年,高壩村進行了村委會換屆直選,換屆選舉后,高壩村現任領導班子由村支部(3人)與村委會(5人)組成,任職已兩年多。2002年7月,課題組成員在高壩村進行了為期20天的調查,分別訪問了鄉干部、在任和離任村干部、村民群眾,并對100個村民進行了問卷調查。
高壩村只是筆者眾多案例中的一個。我們對高壩這個案例分析,屬于典型的學理性案例分析的方法論范疇[11](p179)。正是通過這一案例的研究,來發展制度績效分析的實證方法,揭示制度績效評估的社會蘊涵。
(一)經濟增長
1.扶貧行動中的政府角色
治理的經濟政策目標,歸根到底就是通過經濟增長來增加農民收入、減輕農民負擔。為了促進這個目標的實現,鄉政府從2001年開始加大了扶貧力度。扶貧款項主要用于鄉村道路和橋梁等基礎設施建設,還有一個去向就是給農戶優惠貸款。在高壩村,農民得到的扶貧貸款,主要投資于發展專業化的種植和養殖,以專業戶的形式統一組織。高壩村是本縣扶貧工作示范村,全村共有養雞專業戶和養豬專業戶各20余戶,其中雞豬共養大戶4戶。同時,在土地條件較好的生產隊統一種植蔬菜,由政府免費提供種子和技術指導。
從農戶收入方面來看,絕大多數農戶的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之間不等,但各戶增收的差距很大。由于土地收益較差,絕大多數青壯年外出打工規模和時間都有所增加。同時,農戶支出方面除了各項稅款和農業投入外,也有相當比例用于家用設備等消費品購置。從集體收入來看,該村目前沒有公共產業,而且也沒有公共積累,集體經濟沒有收入。有外來承包,但多與私人發生關系,集體沒有預留土地,因此也就無法參與投資。
對于高壩這樣的資源貧乏型農村來說,農民增收的主要途徑,一是依靠政府扶貧政策與措施,通過改善交通、發展專業種植和養殖而增加農民收入;二是對青壯年農民外出務工采取鼓勵性的政策,以減少農村的隱性失業。在高壩這種資源貧乏的村子,農民增收與政府的扶貧政策關系密切,而與村民選舉、村民自治關系不直接。因此,村民自治與農村經濟現代化的關系值得重新評估。
2.農民的消費支付能力:增長與增收的綜合衡量
經濟發展的一般意義,對于農村社區來說就是經濟增長;對于農民家庭來說就是增收。增長與增收是鄉村治理的經濟目標。增長與增收這兩個指標可以比較客觀地衡量出經濟發展水平,但是,如果我們不分析農民家庭的支出結構,就不能僅僅從增長與增收指標來斷定農民家庭經濟生活的質量。調查顯示,高壩村的農民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活質量并沒有多少改善。因此,衡量經濟增長的時候,必須考慮成本投入;衡量增收的時候,必須把農民的支出考慮進來。
農民家庭增收的衡量,不僅要考慮家庭的實際收入,還要計算家庭的實際支出。在高壩村,農民收入是以戶為單位來計算的,落實到個人的頭上,就是把一戶總收入除以家庭總人口。而對農民家庭經濟生活的評估,更要注意衡量農民家庭的實際消費能力或購買力。
農民收入的主要來源是土地收入、經營性收入、勞務收入,還有一些如饋贈、救濟等不可預測性的收入。農民的消費預期是以可預測性收入為根據的。當某種收入來源是不可預測的,那么,在家庭支出計劃中就不能把這種收入列進來。例如,當外出農民處于勞動力市場邊緣的時候,其務工收入是十分不穩定的。而且,對于那些技能相當缺乏的一般勞動力來說,外出農民所從事工作大多具有臨時性、季節性和低保障性。因此,非預測性的收入一般都不能列入家庭的消費計劃之中。因此,這類收入對家庭經濟生活的改善是難以預期的。對于開放程度低的村落而言,農民家庭可預期收入來源仍然是土地經營。盡管土地收入不高,但因具有長期穩定性而發揮了基本生活保障的作用。而開放程度高的農村,農民增收的機會增加了,收入的可預測性隨之提高,有助于農民生活質量的改善。農民的消費能力是衡量農村富裕程度或實際生活質量的一個綜合性指標。在消費剩余有限的情況下,農民的消費能力與經濟增長是呈正相關的。
農民的消費能力=經濟收入—農民負擔。這一指標具有很強的現實性,它同時反映了農民最關心的兩個方面:增收與減負。當農民收入處于低水平的時候,減負與增收是聯動的;但農民收入達到一定水平的時候,減負所產生的邊際效應就弱化,也就是說“減負”與“增收”沒有必然的聯系。在農村經濟尚處于低水平的階段,農民的實際支付能力可以成為考察鄉村治理經濟績效的綜合性指標。
3.經濟發展的雙因子:作為保障因子的民主與作為激勵因子的自治
經濟與民主是有聯系的,但不是簡單線性關系。觀察高壩村,我們發現,村民的收入增長率極低,差不多處于半停滯狀態。農村經濟資源的開發進展緩慢,農民感到增收的難度加大,因為土地投入成本呈遞增趨勢。我們還發現,高壩村的大多數村民認為,基層民主的開展,并沒有帶來鄉村經濟的發展,農民增收與減負都沒有通過村民自治而落到實處。倒是自上而下推行的扶貧政策,發揮了有限的經濟改善作用。那么,民主制度與經濟發展究竟是一種什么關系呢?我們的經驗觀察表明,雖然民主不是經濟增長的促進因素或激勵因子,卻可以成為經濟發展的保障因素。
對于經濟增長的貢獻,制度可以提供兩個方面的機制:保障機制與激勵機制。經濟增長離不開這兩大機制的共同作用。這兩大機制的意義各有不同,前者是前提基礎,沒有保障機制,經濟增長就缺少必要的制度保障,經濟甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障機制,經濟增長卻未必就一定會實現。后者是動力,是經濟增長的觸點,也就是說,有了激勵機制,經濟增長就可以實現;而沒有激勵機制,固然不能實現經濟增長,但也不至于導致經濟倒退。根據村民自治對農村經濟發展的實際作用,我們可以分別將民主與自治對應于保障機制與激勵機制。在鄉村治理過程中,民主是必要前提,如果經濟缺乏民主制度的保障,農村社會及經濟生活就可能受到不良因素的干擾。旅美中國學者史天健揭示出,在中國農村,經濟發展與選舉的民主程度是一種曲線相關關系(ShiTianjian,1999),民主選舉并不是經濟增長的直接動力,因為經濟發展與民主發展的因果關系還不確定。
與農民經濟自主相適應的村民自我管理,是經濟增長的激勵因子。農民自由地根據生產生活的客觀條件和各家各戶的愿望,自主選擇最適合當地的經濟發展途徑,是村民自治的本來意義。而且,政府那些刺激農民增收的政策行動(例如扶貧工作)也要適合農村實際才能發揮更大的作用。
目前,以土地產出為主的農村經濟主要是分散的家庭經營,這種分散經營的經濟效益不容樂觀。高壩村的村長對本村的農作物種植作了一個大致的成本—收益分析,以土豆(該村的主要經濟作物之一)種植為例,種植100公斤土豆種子,其相關的投入十分可觀,幾乎一斤種子需要一斤化肥,此外還包括其他農肥以及農藥等。如果氣候條件合適,100公斤種子可以收500公斤土豆,將這些土豆全部折算成市場價格,減去種子和化肥等成本,最終收入也不過100元,這就是全部的勞動投入所得。村長認為,如果可以聯合經營,統一購銷降低成本,并投入一定的加工設備,將土豆進行半成品加工,其最終所得可以增加5—10倍。但事實上,農戶聯合經營條件根本不具備,啟動資金、生產設備與加工技術都成問題。如果政府籌集的有限扶貧款項,能夠通過村民自治組織來自主安排,成效就會大不一樣。
(二)分配與公平
以農業收入為主要來源的村莊,村民之間的收入差別一般都處于較低水平,收入差別不大。近幾年來,隨著外出打工、包工人數的不斷增加,個別家庭增收迅速,貧富差距由此出現。在高壩村,村里的集體經濟已經瓦解,集體經營收入很少,原有的公積金早也名存實亡,村級組織根本沒有調節分配的能力。然而,去年開始實施的農村稅費改革政策,在很大程度上調節了村民的收入分配。扶貧政策所扶持的種植養殖專業戶經營方式,也使農戶收入結構發生了變化。因此在高壩村,對社會分配公平的評估,其實是對政府政策調節農民收入分配狀況評估。由此可見,政府的政策及其實施狀況對農民家庭收入具有直接的調節作用。
1.社會分配的層次差異分配的公平性反映出不同階層、不同家庭收入的差異水平。因此,人們對分配的公平感受總是同收入的比較分不開的。這種比較主要發生在如下幾個層面:
第一個層面:村民與村民之間。這一層次屬于社會初次分配范疇,主要是村民家庭收入差別的問題。這就包括兩個方面,一個是收入總量的差別,另一個是收入來源的差別,而且收入來源結構的變化對農村家庭經濟有比較大影響。就高壩村的收入情況來看,收入總量與收入來源就很有關系。高收入家庭一般是以季節性外出打工和經營性收入為主,而低收入家庭主要依靠土地耕種和不固定的短工收入。但總的來看,本村村民之間的收入差別在總量和來源的差距都不大,這也是欠發達農村的一般特征。可以說,村民自治對貧困農村的分配并沒有產生什么影響。
第二個層面:村民與集體之間。由于高壩村不存在集體產業,集體收入來源幾乎為零,因此不存在集體福利分配的問題。而且稅改實施以后,以前的公共積累并入農稅由鄉政府統一征收,集體這一級不具有實際意義。值得一提的是集體債務問題,高壩村尚有上萬元的集體債務,由于諸多歷史遺留問題的干擾,這筆債務如何分攤,仍未明確。假如這樣的債務要分攤到每個村民的頭上,就要分清債務責任以及村民分攤的合理份額問題。而目前的村民自治制度也沒有提供解決這類問題的制度措施。
第三個層面:農民與政府。這主要涉及農稅政策問題。農業稅是政府對農村經濟進行再分配的重要杠桿,也是影響農民增收與減負的關鍵環節。在高壩村,就目前農稅改革的進展來看,“費改稅”后的農稅負擔不是減輕而是加重了。據調查,有的農戶與農稅改革前相比,反而多繳納十幾到二十元不等的稅款,而鄉鎮及村級干部又難以提供合理的解釋。據鄉政府干部介紹,他們也是綜合近幾年的上繳任務,根據上級規定的計稅方式,將稅款額度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各戶。言下之意,稅款的征收,既沒有征得農民的討論和同意,也沒有硬性的法律規范,尤其是稅額的大小比例方面的規定,法律根據顯得不足(鄉政府出示給村民
的僅僅是一份區政府頒發的文件)。農稅直接關系到村民的切身利益和經濟負擔,卻在村民自治推行過程中處于另外一種與自治原則明顯相背離的狀態,無疑對農村的民主治理不利。
第四個層面:農產品與工業產品之間。這一層面主要是農產品與工業品的公平交易問題。從表面來看,這似乎是純經濟關系問題。事實上,由于長期以來“以農補工”的政策導向,工農產品價格剪刀差深刻影響著城鄉之間的社會公平分配。直到現在,中國仍然是一個城市主導的城鄉二元化結構,這種社會結構使得農民在市場交易中處于弱勢地位。盡管政府出臺政策要求按保護價收購農民余糧,但農產品與工業品在交易中的不平等現象不是一個糧食政策就能解決的問題。此外,農民在交易過程中總是以弱勢的個體身份出現,在價格談判上力量很弱。現行的鄉村治理的制度設計還沒有考慮如何提高農民市場競爭力的問題。
2.農村公共產品的供給
農村公共產品和公共服務的供給方式、水平是衡量鄉村治理績效的重要指標。農村公共產品和服務的基本內容包括農田水利設施建設、九年制義務教育、農村社會救濟(五保戶制度)、科技支農、農村治安、村民糾紛調解等公共服務。在高壩村,農村公共產品主要是鄉村公路建設與電網改造工程。由于這些工程主要由鄉政府主持,各種款項的劃撥都由鄉政府主持,鄉政府有很大的自由裁量權。也就是說,在這些公共產品的供給過程中,村民始終處于被動接受狀態。此外,政府扶貧計劃項目也都由政府支配,村民的意見既缺乏自下而上的表達渠道,也難以對政府的政策行為產生實際的影響。農村公共物品的供給仍然是政府主導型的。由于農民的參與程度低,主動支持不夠,由此可能導致兩種現象,一是政府費力不討好,農民得了實惠仍然懷疑干部以權謀私;二是政府提供的公共產品和公共服務不一定是農民最急需的東西。
在高壩村,縣鄉政府扶貧幫困使農民受益,尤其是扶貧貸款的下發,使一些農戶增加了收入,生活有改善,但扶貧項目的整體效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭為單位進行個體經營,扶貧項目難以獲得規模效應,而且面臨一家一戶的分散情況,有關部分的技術指導也存在難度。而村民反映,他們的致富項目并沒有穩定的預期效益,養雞、養豬、種菜的風險都很大。由于病蟲害防治、植保、種子的社會化服務水平低,個體農民難以承受生產及流通領域的風險。特別是受通貨緊縮的形勢影響,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等農副產品的市場持續低迷,冷藏倉儲等社會化服務設施缺乏,導致農村增產不增收的困難局面。在高壩村,蔬菜專業戶的菜地里爛掉了許多大白菜。其他農村也面臨類似增產不增收的問題。這就表明,在農村產業結構調整的過程中,無論是當地政府,還是農民都迫切需要大力發展農副產品加工業和營銷服務。
(三)公共參與與公民文化
1.農民的參與熱情靠什么來激發
高壩村自2000年開始實行村委會直選,推行村務公開。在最初的一年里,農民對村民自治制度推行的積極性很高,尤其是在首次直選的激勵下,村民對參與村組會議以及各項集體事務的民主商議活動都相當熱情。但一年之后,村民的熱情逐漸減退,尤其是召開村組會議,許多村民溜之大吉。村里的其他公共事務,村民的參與熱情明顯降低。村里想開個會,村組干部都得跑上跑下去發動,但仍來不了幾個人。調查發現,村民的公共參與的熱情之所以冷了下來,主要原因是村民認為村里開會討論的許多事情跟他們的切身利益沒什么關系,而且許多會議討論是決而不行,不見實效。有村民說,村里開會老是扯皮,不僅解決不了什么實際問題,反而容易傷和氣。而村干部也在叫苦連天。按規定,有些事必須召開村民會議才能定,但村民的公共參與熱情低,會難開成,上級布置下來的任務也就很難貫徹落實下去。而且,村民對村干部的要求比以前“苛刻”得多。在農民心目中,村干部的權威大大下降,與村干部頂牛的事情如家常便飯一樣平常。這個村的老百姓,喜歡議論政府的事情,也關心政府的政策動向,對村務和干部的議論與評價更多,但他們又不愿意在公共事務方面投入太多的精力、時間和物資。議論的多,行動的少;批評的多,支持的少。那么,靠什么來激發村民的公共參與熱情?這真是讓人頭痛的事情。
2.村民政治行為的結構性特征:強關注與弱行動
在高壩村,村民的政治行為具有矛盾性:一方面對公共事務的關注程度在不斷增加,另一方面對公共事務的參與程度卻在減弱。在研究和分析村民政治心理和治理績效方面,這一矛盾值得關注。村民對公共事務的關注和參與,同村民與公共事務的利益關聯度相關。表面看來,村民對公共事務的關注程度增加說明其利益關聯度增大,而村民對公共事務參與程度的減弱似乎又預示著其關聯度的減小。但事實上,只要在加入對公共事務的預期收益與實際收益比較分析,就會發現其中并不矛盾。對公共事務的關注與預期收益直接相聯系,對公共事務的參與和實際收益直接相聯系。
從動態的角度來看,村民對公共事務關注程度增加,顯示了其利益關聯度在增大,村民對政治行為的收益預期也會較高,因此有參與公共事務的主觀動機。可是,當村民在公共參與的過程中,發現其實際收益并不能達到預期目的,出于理性的考慮,就會相應地減少對公共事務的時間投入,導致參與程度的下降。由此導致了村民強關注-弱行動的政治行為特征。
3.村民議事會議的“規模難題”和少數人權利的問
題基層民主與村民自治的一項重要內容就是集體議事。實現這種議事的方式主要有兩種,一是村組會議,二是村民代表會議。前者仍然會存在“規模難題”,而后者的實質代表性卻又不能令村民完全信賴。尤其是一些義務性事務,通常是政府下任務,村干部來推行,村民來完成。而對于任務本身是否合乎國家法律和中央的政策,任務完成的時限是否合理等方面,村民一般都沒有發言權,至多是在村組范圍內就如何完成任務發表一些意見。這就大大降低了集體議事的實際意義。這是村民議事會“規模難題”的原因之一。
對于村組內部事務,尤其是涉及每個具體個體的利益時,集體決策往往會導致村民權利與義務的脫節。集體決策難以客觀公允地保護個體利益尤其是某些少數派的利益。以高壩村的集體決策為例,某次會議需要決定兩件事情,一是扶貧物資和款項的分配問題,二是鄉村公路修建義務的分配問題。兩件事情的焦點都集中在分配標準的選取上,也是矛盾沖突的交匯點。大致標準有:按戶頭分配,按勞動力分配,按土地人口分配,按實際人口分配。對于前一問題上,多數人主張按土地人口分配,而土地人口較少的農戶則要求按實際人口分配;在后一問題上,多數人主張按戶頭分配,而勞動力較少的農戶則要求按勞動力多少分配。雙方都可以羅列足夠的理由,但由于多數原則,少數派的意愿根本無法實現、少數人的正當權利也就得不到尊重。而民主決策制度似乎很難同時解決“規模難題”與“少數人受損”的問題。這也是在制度績效評估上遇到的難題。
(四)社會秩序與農村穩定
高壩村仍然是一個以姓氏宗族為主要聯結方式的村莊,主要存在李劉兩大姓氏。但姓氏的分布在每個小組都相對集中,而且由于村內的公共建設項目幾乎不存在,也就不存在圍繞利益分配而出現的宗族派系斗爭。本村近幾年的治安狀況良好,村內糾紛明顯減少,村民之間的直接矛盾沖突呈下降趨勢。而且,村民對鄉村兩級干部雖有不滿情緒,但不存在直接的利益沖突,因此該村很少發生上訪告狀的事情。值得一提的是,年輕一代的崛起,大量人口的外出打工,使該村的宗族影響日漸衰微,村莊社會秩序的維持主要靠正式組織力量的調停。
1.社會穩定的指標分析
衡量農村社會的穩定程度,需要選取恰當的、可觀測的指標。在對高壩村的深入調查中,我們發現鄉村社會的穩定情況相當復雜,除了常規的指標如暴力事件、犯罪率等內容外,另外一些隱形的因素也是影響農村社會穩定的重要力量。因此,簡單的量化標準并不能真正說明農村社會的穩定情況,尤其是不能單憑農村社會糾紛、暴力乃至違法犯罪事件的多少來衡量,必須考慮到許多潛在的不穩定因素的存在,如不滿情緒的增加,政治認同的弱化,集體安全(治安)的弱化,秘密組織的興起等等。鑒于此,我們將這些因素劃分為兩個層次:顯性層次與隱性層次。顯性層次主要如農村社會糾紛事件、治安狀況、刑事犯罪率等;隱性層次即那些可能影響社會穩定的潛在因素。只有將這兩個層次的內容結合起來,才能真正說明農村社會的穩定程度。即使顯性層次的指標所反映的穩定程度較高,但如果隱性層次的指標所反映的穩定程度較低時,我們便不能認為這樣的農村社會是穩定的。只有當兩個指標所反映的情況一致時才有效。
2.鄉村社會穩定性與整合度分析
考察農村社會的穩定,還必須與鄉村社會的整合程度結合起來。社會整合度是指村莊內部的人際溝通、社會信任和互助的程度。社會整合度越高,村莊社會的秩序穩定性越強;而村莊的社會秩序越好,越能促進村民之間的互惠互信和社會交往。運用雙變量交叉分析方法,可以將鄉村社會秩序分為四種類型:高整合度高穩定型、低整合度高穩定型、高整合度低穩定型和低整合度低穩定型。
當鄉村社會整合程度較低時,即便社會穩定程度很高,我們也不能將這樣的社會狀況視為鄉村治理的良性秩序環境,不能單純地根據穩定程度來衡量制度績效。因此,可以將具有高整合度的穩定視為積極型穩定,而將低整合度的穩定視為消極型穩定。只有高整合度高穩定型的社會狀態才是良性的,鄉村治理制度績效應該以積極型穩定為追求目標,而這種積極穩定是建立在基礎之上的。
3.政治認同與社會穩定
政治認同是社會穩定的文化心理基礎。村民的政治認同主要表現為對政府政策、政府行為、基層干部的態度、情感和議論等心理傾向。在政治認同不足的情況下,即使合法的強制也能維持社會秩序的穩定,但這種穩定往往是脆弱的。一旦社會不穩定因素積累到不可調和的程度,就有可能引發突發性群體性事件。
由認同對象的結構性特征所決定,村民的政治認同也是結構性的。表1顯示了村民政治認同的復雜結構。在進行這種政治認同評估的時候,就要具體考察認同的結構特征及其政治經濟根源。
在高壩村,分布在A結構和H結構的村民都是少數。大部分村民的政治認同結構屬于B、C結構。具有B結構的村民,對鄉鎮干部的認同不高,是因為鄉里的扶貧措施沒有給他們帶來直接的利益。C結構的村民認為在農民增收、減負等實際問題上村干部沒有發揮什么作用。而政府的扶貧支農政策帶有實惠。由此我們看到,政府扶貧政策給農民帶來的實際效用是非均衡的,由此導致農民態度結構的多樣性。因此,要提高農民對中央政策以及貫徹執行這些政策的基層干部的政治認同,最關鍵的是這些政策必須體現和維護大多數人的根本利益。
在高壩村調查期間,村民政治認同的“流失”問題引起了我們的注意。考察認同的“流失”問題,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。農民對正式體制認同的降低,并不意味著他們就沒有認同了,而是認同于體制外的事物例如民間秘密組織等等。如果把這種認同界定為“負認同”,那么“負認同”的提高意味著“正認同”的減少。這種負認同的增強傾向表明,村民自治并沒有有效地將村民組織起來,未能有效吸納村民參與公共事務和提高村民的政治歸屬感。在高壩村,我們發現部分農民開始對宗教性和宗派性的秘密組織發生興趣。例如,當地的一個民間秘密組織“基督門徒會”,通過會員間的互惠互助、精神及門規控制,吸引農民參與,擴張勢力范圍,從而分流農民的政治認同。這些負認同的因素,是農村社會政治不穩定的潛在因素。如何消除這些潛在因素,也是鄉村治理的重要任務。
結論作為鄉村治理制度核心內容的村民自治制度,促進了中國鄉村治理結構的轉型和治理能力的增強。從1988年算起,我國的村民自治制度實踐走過了15年的歷程。現在,該是對這種制度所導致鄉村治理結構的變化和成效進行系統化和理論化評估的時候了。
學術界對村民選舉、村民自治效應的評價性研究還處于初始階段。這種研究是地方治理研究的組成部分。對于地方治理的學術研究,無論在廣度和深度上都有很大的進展。一批新的研究成果,開始從地方治理的視野重新審視我國村民自治制度建設的基本經驗和面臨的挑戰。學者們對中國鄉村基層民主化的期盼依舊;對鄉村社會的全面進步更是熱情有加。而鄉村治理的制度績效,不僅需要衡量民主制度的進步,也要衡量和評估這種民主進步所推動的鄉村社會全面發展的程度。
鄉村治理是多元主體對鄉村社會的公共事務進行協同共治的過程。治理主體的多元性、治理方式的協同性、治理內容的公共性,體現在目標上就是全面推進農村小康社會建設。“三個代表”重要思想和全面建設小康社會的方針,為鄉村治理制度績效的評估研究提供了原則性指導。具體地說,以“三個代表”的精神貫徹之,就要全面具體地衡量現行的政策、現行的體制是不是使農民在經濟增長中增加了收入,減輕了負擔;就要具體衡量一個鄉鎮、一個村莊的社會財富、社會機會的公平分配狀況;就要衡量農民參與社區公共事務的熱情高低以及政治認同的實際結構;就要分析鄉村的社會秩序是否適合農民群眾安居樂業的要求;就要去評估農民的精神文化生活是否朝著公民文化的方向發展。高壩村觀察的意義主要是方法論上的。高壩村所提供的只是一個案例分析,表明了我們的理論框架與現實之間的距離。進一步說,一種假設能否被接受為理論,不是取決于邏輯假設的自身完美,而是取決這個假設在經受實踐檢驗后的解釋效力。而要提高理論假設的解釋效力和經受實踐檢驗的能力,就必須把我們的理論假設具體化為在實證研究中可以觀察、測度的指標,只有憑借這樣的指標體系,才有可能達到全面、系統、客觀地分析與評估鄉村治理的發展進步的研究目標。
