抽象行政監管體制的優化范文
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抽象行政行為是相對于“具體行政行為”的概念，它不是法律規范用語，而屬于行政法學界的理論用語，是指國家行政機關制定法律、規章和有普遍約束力的決定、命令等行政規則的行為。相對于具體行政行為來講，抽象行政行為對某一類人或事物具有普遍的約束力，其效力長期存在，適用于將來要發生的類似的行為與事件。從主體上看，抽象行政行為是行政機關或者具有行政管理職能的組織實施的制定規范性文件的行為，不同于當即發生的具體行政行為，不同于權力機關、司法機關、軍事機關制定的規范性文件，也不同于非政府組織制定的內部規則。長期以來，中國理論界對抽象行政行為認識不一，對抽象行政行為的監督審查不夠重視。實踐中，某些地方政府部門為了部門利益而以“紅頭文件”形式違法違紀，已不是個別現象。其實，任何具體行政行為均須以抽象行政行為作為依據，即抽象行政行為是具體行政行為的基礎，一旦抽象行政行為出現失誤或錯誤，必然產生更多的具體行政行為。因此，從根本上杜絕違法具體行政行為，就必須加強對抽象行政行為的監督與審查。
一、中國抽象行政行為的監督途徑與不足
目前，中國對抽象行政行為的監督途徑主要是人大和上級行政機關的監督、備案審查、法規清理等方式。雖然對抽象行政行為有不少監督渠道，但效果較差，致使政府制定的規章及其他規范性文件與法律相抵觸的現象時有發生，產生了許多不合法的具體行政行為，但依法糾正卻面對相當大的難度。《中華人民共和國憲法》規定了全國人大常委會有“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”的職權，《地方人大和地方各級人民政府組織法》規定了地方人大及其常委會有撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令的權力。同時，國務院也有改變和撤銷各部委及地方各級人民政府不適當的命令、指示及決定、規章的權力。縣級以上地方各級人民政府有權改變或撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。地方各級人民政府制定地方性法規、規章，需要上報上級人民政府和本級人大常委會備案，并不得與上位法相沖突。另外，根據法理中“上位法優于下位法、后法優于前法”的原則，當上位法和新法出臺以后，下位法、舊法與上位法、新法相沖突的規定將自動失效，可解決部分違法抽象行政行為效力的問題。
通過以上監督方式，抽象行政行為監督機制看似已經相當完備，但在實際操作過程中卻收效甚微。究其原因:首先，不管是人大監督還是上級政府，對下級政府的監督都屬于一種機關之間或者機關內部之間的監督。其中，或多或少有一種共同利益關系，使這種監督方式無法落到實處。同時，由于缺少嚴格詳細的程序規則，很大程度上往往導致人大和上級政府的監督流于形式。例如，某省下發規范性文件，將省級土地審批權下放到某些強權縣，這就違背了《中華人民共和國土地管理法》中縣級政府土地審批權限的規定，而某省政府下發文件前，省人大和上級政府沒有進行嚴格審查和監督，致使某縣政府土地主管部門一次性將農民的大片土地批給了企業，造成許多違法批地的具體行政行為。事后農民向省人大、省政府甚至國務院、全國人大反映，均無答復，難以糾正。其次，不管是哪種監督方式，都忽略了一個極其重要的參與因素，那就是行政相對人和利害關系人。不管抽象行政行為帶來的是何種后果，都少不了行政相對人的參與，都離不開將行政規范性文件適用于相對人，這是抽象行政行為的目的所在。然而地方政府在規范性文件的制定過程中最重要的監督卻始終沒有行政相對人的參與，這樣即使行政訴訟解決了具體的個案問題，其危害并沒有真正消除。因為，曾經對行政相對人產生過危害的政府文件并未撤銷，其危害依然存在。
根據現行《中華人民共和國行政訴訟法》的規定:“對于因行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。”第52條規定:“人民法院審理行政案件，以法律、行政法規和地方法規為依據。其中地方性法規適用于本行政區域內的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，以該民族自治地方的單行條例為依據。”第53條規定:“人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大市的市人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章。人民法院認為地方人民政府制定、的規章與國務院部、委制定、的規章不一致的，以及國務院部、委制定、的規章之間不一致的，由最高人民法院送請國務院作出解釋或者說明。”這些表明，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規、地方法規為依據，并參照國務院各部委及地方政府制定的規章。由于屬于行政立法的行政法規、規章是法院審理案件的依據，法院對此無權審查，當規章與規章之間發生沖突時，只能由最高行政機關作最終裁決。即對于行政機關制定規范文件的抽象行政行為提起訴訟的，人民法院不予受理。
由于行政訴訟法對行政機關的抽象行政行為不予審查，而以上條款中又對抽象行政行為采取了過于嚴格的保護，使其在具體的運行過程中產生了諸多弊端。因此，1999年4月29日通過的《中華人民共和國行政復議法》有所改進，規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在具體行政行為申請復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請:(一)國務院部門的規定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定;(三)鄉、鎮人民政府的規定。但是，前款所列不含國務院委員會規章和地方政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。”從以上行政訴訟法和行政復議法的規定可以看出，兩部法律均將絕大部分抽象行政行為排除在訴訟和復議的受案范圍之外，要對抽象行政行為提起訴訟或復議根本就不可能實現。即使能夠對某些規定性質的違法抽象行政行為進行復議，也只能等到該行為產生危害后果之后，顯然與法律所追求的目標是相違背的。
綜上，中國的抽象行政行為的監督機制還存在一些不足，事實上還處于一種有名無實的虛有階段。司法上拆除了對抽象行政行為的審查，立法上和行政上又對抽象行政行為監督不利，造成了大量的社會矛盾。由于抽象行政行為缺少有效的監督，導致一些抽象行政行為的違法行為日益嚴重。許多地方政府尤其是在一些基層政府機關，習慣于用抽象行政行為的權力違法征收財物、攤派費用，通過行政立法片面強化本部門、本地區的權益，甚至通過立法使不合法的權益變得合法。由此導致的后果是各部門之間、各地方政府之間的立法出現嚴重的矛盾，甚至出現“紅頭文件”打架的現象，最終致使地方保護主義抬頭。“紅頭文件”作為政府的決定、命令，起著規范經濟社會生活秩序、維護民生的作用。如果不進行規范，就會違背民生根本，背離法律精神。比如，利用“紅頭文件”下達喝酒、參加晚會任務，或要求用本地水、本地車，等等。2003年，湖南省某縣委、縣政府下發“紅頭文件”《關于加大支持力度切實辦好鑫泉賓館的通知》，規定縣里各種會議必須到鑫泉賓館就餐，并附有《各鄉鎮、縣直機關各單位到鑫泉賓館餐飲部消費任務分配表》，下達了各單位到該賓館的消費任務，從二千元到五萬元不等，總消費金額達170萬元［1］。公然用“紅頭文件”攤派公款吃喝的指標。而河南省某縣政府文件為鑒定權“打架”，造成職工辦“病退”手續困難，拿不到養老金［2］。這種違法行為說明“紅頭文件”少受制約，表明缺乏監督的抽象行政行為已經成為政府官員濫用職權、營私舞弊的重要工具。這樣既不利于社會的和諧發展，也損害了人民政府在公眾中的形象。
二、中國加強和完善抽象行政行為監督機制的時機已經成熟
抽象行政行為是政府部門的一項重要權力，而權力的存在就必須要有一定的監督。沒有監督的權力勢必產生腐敗，最終危害行政相對人的利益，影響政府形象。由于抽象行政行為所針對的是不特定的大多數人，性質上屬于行政立法行為。如果抽象行政行為違法將危害不特定的大多數人的利益，其危害遠大于具體行政行為，因為具體行政行為的危害只是個案危害。由于目前抽象行政行為不具有可訴性，當合法權益受到損害時，只能通過舉報、上訪等非訴訟方式解決，而這些方式很難從根本上解決問題。因此，要不斷拓寬和完善行政相對人的救濟渠道，加強對抽家行政行為的監督，使之規范化、制度化。1989年頒布《中華人民共和國行政訴訟法》，由于當時國際、國內各種不穩定因素的存在，使得抽象行政行為的可訴性難以實現。但時至今日，隨著改革開放的深入發展，以及社會主義法制建設的不斷完善，抽象行政行為的監督方式絕不能再停留在二十多年前，應當與時俱進。因此，加強抽象行政行為的監督機制建設已迫在眉睫。同時，隨著全社會法律意識的增強，行政訴訟意識也有很大提高，更有必要將抽象行政行為納入行政和訴訟的監督體系。
三、完善與發展抽象行政行為監督機制的構想
(一)加強權力機關對抽象行政行為的監督中國憲法和法律賦予了人大審查行政機關法規、規章的權力。對各級政府“紅頭文件”超越權限或法律的，人大有權審核和撤銷，公民也有權舉報。然而，至今卻很少見到關于人大及其常委會撤銷本級行政機關的決定或命令的報道，而行政機關違法抽象行政行為損害行政相對人利益的報道卻頻見報端。因此，需要不斷完善權力機關的權限和程序規定。首先，應加強行政機關抽象行政行為的事前監督。人大可另行設立專項審批機構，專門負責審批行政機關行政規范性文件，在行政立法之前把好關口。其次，加強對抽象行政行為的事后監督。權力機關應當調查大眾滿意度，將行政機關“紅頭文件”的實際運行效果以及是否危害行政相對人的合法利益告知行政機關，以便修改或撤銷，切實履行權力機關的監督職能。再者，權力機關應完善質詢制度。中國憲法和法律都對此作了相關規定，人大及其常委會對行政機關的行政行為提出質詢案，并在法定的期限內對于權力機關的質詢案給予答復。對違法的抽象行政行為，人大及其常委會當然可以提出質詢案，要求行政機關作出答復。最后，鼓勵和表彰監督行為，確保權力機關工作人員及人大代表的監督不受打擊。由于傳統思維定式的影響，一些人大工作人員不愿意甚至不敢對政府抽象行政行為提出異議;缺乏護法精神和意識，也使權力機關集體失語。因此，要在人大代表和監督機構的工作人員中加大法律專業人員的比例，樹立敢說實話的工作作風，使其真正擔當起監督的責任。同時，權力機關可以聘任專業的法律界人士參與到抽象行政行為的監督工作中來，評判行政機關抽象行政行為的合法性，防止違法行政文件的出現。
(二)建立完善的抽象行政行為聽證制度建立行政立法的聽證制度，有利于行政相對人和利害關系人直接參與到行政立法過程之中，使其更好地表達自己的心聲，發表自己的觀點，行政機關在行政立法過程中也能更加充分地考慮行政相對人的觀點，使行政立法更規范、更民主、更科學。早在1999年9月9日廣東省人大常委會就《廣東省建設工程招標管理條例(試行)》舉行了立法聽證，開創了中國行政立法聽證的先河。2000年3月，九屆全國人大三次會議通過立法，正式確立了立法聽證會的法律地位。然而，目前立法聽證這一制度卻收效甚微，甚至往往只是走過場沒有實際效果。一方面，大多數行政機關在客觀上不愿受到監督。行政機關多是從自身角度出發，減少行政相對人的參與和影響，加上廣大民眾參加聽證的意識不強，使得立法聽證形同虛設，其民主性存在嚴重缺陷;另一方面，行政法理論界，主觀上往往將抽象行政行為單純地理解為單方性行為，認為是行政機關首長負責制的產物，助長了聽證的虛設性。因此，必須完善立法聽證程序，規范抽象行政行為。這要求行政機關在制定行政文件之前，必須提前公布草案，并附上政府的意見和說明，并提供充分的時間供公民討論。此外，還可以開通熱線和郵箱，供公民提各種意見和建議。在立法過程中，可召開幾次聽證會聽取不同階層的意見看法，讓各界充分發表意見，做好詳細記錄，以便立法有所依據。此后召開專門會議處理聽證會參加人的意見，并公布處理結果。這樣使抽象行政行為處于公民的監督之下，從而做到行政立法更民主、更透明、更科學，避免不合法與不合理的行政文件的形成。
(三)放寬行政相對人的復議權限現行的行政復議法規定，行政相對人對大部分抽象行政行為不能進行復議，只允許行政相對人在具體權利受到損害之后提出對相關行政文件一并審查。這種等到危害后果發生以后才采取措施保護相對人的做法只能解決個案問題，無法從根本上解決抽象行政行為缺乏監督所帶來的弊端。因此，應當賦予行政相對人和利害關系人更多抽象行政行為的復議權，讓抽象行政行為的監督來源于利害關系人。這樣不僅能夠調動行政相對人的積極性，而且能夠抑制行政機關過多地濫用抽象行政行為的權力。當然，也應注意防止一些好事之人濫用復議權，擾亂復議機關的正常工作，造成資源浪費。為使抽象行政行為監督機制健康發展，筆者建議行政相對人對行政規范性文件提起行政復議時，須達到一定的人數。當申請人較多時，說明行政文件存在問題的可能性較大，復議機關可以受理。這樣既有利于限制行政機關濫用行政權力，又有利于行政相對人充分行使監督權。
(四)確立人民法院對抽象行政行為的司法審查權目前，人民法院在抽象行政行為的監督中并沒有發揮其應有的作用。行政訴訟法除了保障人民法院正確及時地審理案件外，還應監督行政機關依法作出抽象行政行為。但在現行中國《行政訴訟法》和《行政復議法》的相關規定中，這一功能根本無法實現。不管是從維護公民利益出發，還是從監督行政機關的行政權角度出發，抽象行政行為都應納入人民法院的審查范圍，以實現行政訴訟法的全面功能。隨著當代中國法制建設的不斷完善，由法院對抽象行政行為的司法審查條件已經成熟。自1989年《中華人民共和國行政訴訟法》頒布至今一直未作修改，經過二十多年的實踐，人民法院已經積累了審查和處理違法行政規范性文件的經驗及力量，加上適應中國加入世貿組織以后的新要求，應當將全部抽象行政行為納入司法審查范圍，否則勢必影響中國經濟社會的發展和國際形象。筆者建議，根據中國國情，可以將行政規章及以下的抽象行政行為作為人民法院審查的對象。至于原告的確定問題，理論界有不同意見:第一，鑒于人大的監督職責，原告可由人大擔當;第二，由利害關系人作原告;第三，由人民檢察院以國家的名義提起行政訴訟;第四，由社會團體、自治性組織或公民個人充當原告。筆者認為，在違法抽象行政行為產生危害后果之前，上述幾種原告都具有原告資格，而在產生危害后果之后，應當由利害關系人作為違法抽象行政行為司法審查行為的原告。這樣對保護行政相對人基本權利和防止抽象行政行為的權力濫用將起到積極作用。